鄭超峰

(吉林大學，吉林長春130012)

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，交通和市政基礎設施建設如火如荼，亟需石料等建筑原材料，然而由于保護生態(tài)資源環(huán)境的要求相應增強，對石料開采的立法規(guī)定日趨完善，對新設采石場的審批更為嚴格，導致局部地區(qū)石料的供需矛盾較為緊張。在巨大經(jīng)濟利益的驅使下，不法分子非法開采石礦罪類案件逐年增多，不僅嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境和礦產資源，導致生產安全事故頻發(fā)，誘發(fā)涉及非法購買、使用爆炸物犯罪活動，還往往引發(fā)權錢交易、失職瀆職等職務類案件以及欺行霸市的黑社會性質類案件。雖然《刑法修正案(八)》對非法采礦罪作出了修改，入罪門檻已經(jīng)降低，規(guī)定只要有非法采礦行為，且產生一定后果，即予以追究刑事責任，但在司法實踐中仍存在立案難、鑒定難和查處難等問題。筆者結合司法實踐，分析當前查辦非法開采石礦犯罪存在的問題，提出相應的對策，以期為依法打擊非法開采石礦犯罪案件提供參考。

一、當前查辦非法開采石礦案件存在的問題

(一)移送難

根據(jù)我國《礦產資源法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，各級地質礦產主管部門負責本行政區(qū)域內礦產資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國土、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、水利等部門按各自行政職能，協(xié)同做好礦產資源管理工作。對于非法開采石礦問題，由地礦主管部門予以查處，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。但司法實踐中，由于行政執(zhí)法和刑事司法的銜接(簡稱“兩法銜接”)不夠順暢，案件移送協(xié)調機制不健全、信息未共享、證據(jù)不銜接以及部分行政主管部門及工作人員存在缺乏主動移送意識、執(zhí)法水平有待提高、習慣于“以罰代刑”、“降格處理”等方式，導致該類案件存在實際發(fā)生多、查處少;行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少;查處一般犯罪分子多、追究幕后推手少等問題。

(二)鑒定難

2005年8月，國土資源部出臺《非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值鑒定程序的規(guī)定》，明確規(guī)定非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值的鑒定結論由省級以上人民政府國土資源主管部門出具，并規(guī)定辦理此類鑒定程序和有關期限。雖然該規(guī)定明確具體，但在司法實踐中，卻存在不少實際困難。一是鑒定啟動難。由于明確鑒定的有權機關在省級以上國土資源主管部門，導致不少基層辦案單位望而卻步，認為要層層上報程序復雜、操作不便，因此鑒定程序啟動艱難。二是鑒定過程復雜、歷時較長?！兑?guī)定》明確規(guī)定了鑒定程序，包括受理申請、委托專業(yè)技術機構鑒定和提出鑒定報告、鑒定委員會審查等環(huán)節(jié)，按正常期限歷經(jīng)上述程序，往往要兩個半月，如果出現(xiàn)鑒定報告審查未通過，需要重新勘測的，則出現(xiàn)鑒定時間長達半年或更長時間的也比較常見。三是鑒定費用昂貴。對于非法采礦問題的鑒定費用往往十分昂貴，特別是金屬礦的勘測鑒定，對于石礦鑒定費用相對便宜，但一般也不低于5萬元，鑒定費用過高也阻礙了此類案件的順利辦理，有的地方由于該費用超過政府采購限額標準，委托專業(yè)技術鑒定機構時還必須按規(guī)定走政府采購招標程序，使得鑒定歷時更長。四是鑒定存在局限性。由于鑒定意見所認定的非法采礦時間跨度較長，無法分清某一段的破壞價值，特別是對于非法開采主體存在變更情況下，更是難以準確認定各違法犯罪主體的非法開采總量及相應價值。

(三)查處難

一是違法犯罪類型交織。非法開采石礦違法犯罪行為不僅侵犯國家對礦產資源的所有權，而且對非法采礦活動中的植被、水土等造成嚴重破壞。在此情況下，非法采礦罪與非法占用農用地罪、濫伐林木罪等罪名往往發(fā)生相互交織。行政執(zhí)法實踐中，由于非法開采石礦違法行為與其他類型的違法行為交織，林業(yè)、農業(yè)、水利等行業(yè)主管部門與國土資源主管部門在執(zhí)法上經(jīng)常發(fā)生推諉，妨礙了對該違法行為的查處。在司法實踐中，由于罪名交織，也在一定程度上阻礙了對該犯罪行為的打擊。二是背后“保護傘”干預。近年來，隨著石料價格不斷上漲，非法開采石礦存在巨大暴利空間，權錢交易、官商勾結的現(xiàn)象較為突出。一些石礦盡管已被當?shù)亓腥腙P閉名單，但一直未停止生產，原因就是非法石礦背后存在“保護傘”、“利益圈”，有公職人員暗中參股石礦經(jīng)營。在已查處的“斬鏈挖傘”案件中，發(fā)現(xiàn)有相當一部分國土、公安、安監(jiān)等主管部門工作人員成為非法石礦的“保護傘”，由于監(jiān)管者與被監(jiān)管對象形成利益同盟，這直接導致非法開采石礦行為肆無忌憚、監(jiān)管流于形式。三是某種情況下受到當?shù)卣闹萍s。在基礎設施建設全面鋪開、重點工程項目相繼上馬，需要大量石料的情況下，地方政府為了推動重點工程項目的建設進度，某種情況下默許了非法開采石料的行為，甚至通過批準依法應予關閉的舊石礦通過“礦山生態(tài)治理”等方式，重啟石礦開采。在服務經(jīng)濟建設大局的名義下，查處非法開采石礦行為反而被套上阻礙政府中心工作的標簽。

二、查辦非法開采石礦案件難點問題探討

(一)關于收集礦產資源破壞數(shù)額證據(jù)的方式方法

在查辦非法開采石礦犯罪案件中，往往通過收集非法采礦者的礦產品交易單據(jù)來認定礦產資源破壞數(shù)額。但從實踐來看，多數(shù)非法開采的采石場通常采取現(xiàn)金交易，其交易多賣少開或不開單據(jù)屢見不鮮，交易單據(jù)即便是真實的，非法采礦和破壞性采礦采出的礦產品價值，并不等于通過合理開采獲得的礦產資源價值，也不等同于其“造成礦產資源破壞的價值”。因此，筆者認為，針對非法開采石礦違法犯罪案件證據(jù)收集上，還要把握以下要點和方法:一是調取采石場的用電量數(shù)據(jù)。開采、生產石料需要耗用大量電量，且用電量與石料產量存在一定比例關系。在案件調查中，通過調取供電部門提供的石場用電量，可相對準確測算石料產量，并按石料的平均銷售價格，確定石場銷售額及其非法經(jīng)營所得。二是調取采石場耗用民爆用品資料。根據(jù)采石場耗用雷管炸藥等爆破用品與石料產量的比例關系，從爆破物品發(fā)售單位采集采石場領購爆破物品數(shù)據(jù)，測算每噸石料開采所需炸藥數(shù)量，進而測算采石場的產量。這種方法主要適用于持有采礦許可證超量開采的情形。三是調取采石場地磅數(shù)據(jù)。采石場一般采用地磅作為石料稱重設備，因此采石場地磅機能夠準確記錄石場銷售石料的重量。有的石場還應用專門的地磅軟件，完成對重量數(shù)據(jù)、車輛數(shù)據(jù)等的管理，便于查詢、掌握采石場非法開采石料的總量。地磅機數(shù)據(jù)是認定非法開采石礦的重要證據(jù)材料。

(二)關于“情節(jié)嚴重”和“情節(jié)特別嚴重”的認定

《刑法修正案(八)》的出臺，將非法采礦罪從結果犯修改為行為犯，并設置“情節(jié)嚴重”和“情節(jié)特別嚴重”兩種情形，但對于這兩種情形如何區(qū)分和把握，目前法律條文和司法解釋沒有作出明確的規(guī)定。筆者認為要充分根據(jù)對國有礦產物權的損失和破壞、生態(tài)環(huán)境的污染和損害程度、人身安全的危害程度等依據(jù)來準確定罪，具體可以從以下幾個方面來認定情節(jié)嚴重:一是非法開采石礦行為造成礦產資源損失或礦產資源破壞的價值。礦產資源破壞的價值不僅包括行為人實際非法采礦的數(shù)額，還包括因行為人的非法采礦行為可能對礦產的儲存造成相關的破壞影響。2003年最高人民法院《關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定:“非法采礦造成礦產資源破壞的價值，數(shù)額在5萬元以上，屬于“造成礦產資源破壞”;數(shù)額在30萬元以上，屬于“造成礦產資源嚴重破壞”。該司法解釋仍可作為認定情節(jié)嚴重和情節(jié)特別嚴重參考的依據(jù)。二是實施非法開采對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的，比如砍伐林木、毀壞農田、造成植被嚴重破壞、水土流失等。三是行為人不聽勸阻，威脅執(zhí)法檢查人員，或者多次非法采礦的，如3次以上開采的，或者曾因非法采礦受過行政處罰或刑事追究又繼續(xù)非法采礦的。四是行為人未遵守爆炸物安全管理等法律法規(guī)，因非法采礦造成人員傷亡或生產安全責任事故的。五是行為人非法采礦造成情節(jié)嚴重的其他情形。例如實踐中有的石場非法采礦發(fā)生與周邊群眾沖突的群體性事件等等?！扒楣?jié)特別嚴重”的情形可以在“情節(jié)嚴重”情形的基礎上進行設定。

(三)對犯罪競合情形的定罪量刑

行為人在實施非法開采石礦行為時，不僅侵害國家的礦產資源所有權，而且侵犯了國家、集體或個人對林木的所有權。行為人實施非法開采的行為，同時涉嫌非法采礦罪、非法占用農地罪和盜伐林木罪，在形成犯罪競合情況下，對于此類案件的處理應按牽連犯，“從一重罪處斷”原則，也即在處理時按牽連犯數(shù)罪中的最重的一個罪定罪，并在其法定刑之內酌情從重處罰。但根據(jù)《刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定:“盜伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)量特別巨大的，處七年以上有期徒刑，并處罰金?！边@就出現(xiàn)了采礦成本低，獲利大，其社會危害性遠高于盜伐林木犯罪，但非法采礦罪的法定最高刑期卻低于濫伐林木罪。由此，在非法采礦罪與破壞森林資源犯罪發(fā)生牽連時，應對犯罪的目的、行為人犯罪行為侵犯的客體、行為人犯罪行為的危害程度等方面進行綜合分析，考慮到行為人的最終目的是非法采礦牟利，侵害的是國家的礦產資源所有權，其所造成的危害程度大于森林資源犯罪，一般應選擇非法采礦罪酌情從重處罰。當然，例外情況是對盜伐林木數(shù)量特別巨大時，對行為人可能適用的刑期超過非法開采的法定最高刑時，應當以盜伐林木罪酌情從重處罰。

三、查辦非法開采石礦案件的對策思考

(一)建立健全案件銜接機制

一是建立信息互通機制。通過構建信息互通共享的“兩法銜接”系統(tǒng)平臺，確保國土執(zhí)法部門將相關執(zhí)法情況及時向公安、檢察和其他相關行政執(zhí)法部門通報;公安機關及時向行政執(zhí)法機關通報移送案件的受理、立案、查處情況;檢察機關及時向行政執(zhí)法機關通報立案監(jiān)督、批捕、起訴有關行政犯罪案件方面的情況等。二是強化部門協(xié)作。公安機關應加強與國土資源、安監(jiān)、林業(yè)等行政執(zhí)法部門協(xié)作，積極配合開展聯(lián)合執(zhí)法活動。在執(zhí)法過程中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪，即立案偵查，形成對非法采礦犯罪的強大震懾力。三是強化移送監(jiān)督。凡是達到刑事立案標準的非法采礦行政案件，“兩法銜接”信息系統(tǒng)將自動預警提示，公安機關進行重點跟蹤監(jiān)督。四是倡導檢察機關提前介入制度。對于行政執(zhí)法機關查處可能涉嫌非法采礦犯罪的案件，檢察機關可主動派員提前介入，以引導行政執(zhí)法機關圍繞案件的定性進行收集、固定和保全證據(jù)，增強對行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督。

(二)嚴肅查處背后腐敗問題

實踐證明，官商勾結是非法開采石礦行為愈演愈烈的癥結所在。紀檢監(jiān)察機關和檢察機關嚴查非法開采石礦背后的腐敗問題，在斬斷“利益鏈”和深挖“保護傘”上下功夫，精確打擊該類違紀違法行為。筆者認為，可考慮將官商勾結、收“干股”作“保護傘”等行為作為非法采礦罪的共同犯罪范疇進行打擊處理。共同犯罪是二人以上共同實施的犯罪，客觀方面必須是各共同犯罪人實施了共同犯罪行為;主觀方面必須有共同的犯罪故意。官員入股非法礦點獲利，事前明知其行為會產生破壞礦產資源的后果，但為了獲取高額非法利潤不惜暗中保護非法采礦行為，完全符合非法采礦共同犯罪的構成要件。

(三)進一步完善立法

一是適當提高自由刑。目前《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定非法采礦罪“情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！苯ㄗh將中增設“造成礦產資源特別巨大破壞的，處七年以上有期徒刑，并處罰金”，從而做到罪刑責相適應。二是明確罰金刑范圍。以違法所得或造成礦產資源的破壞價值為基數(shù)，處以一定比例或倍數(shù)的罰金，如參照《刑法》第一百四十二條生產、銷售劣藥罪的罰金模式，建議對《刑法》第三百四十三條第一款中“……并處罰金”修改為“……造成礦產資源的破壞價值百分之五十以上二倍以下罰金?！?，這樣既可規(guī)范法官的自由裁量權，又讓非法采礦行為人得到應有的經(jīng)濟制裁。三是增設資格刑。資格刑事剝奪犯罪人享有的或行使一定權利的資格刑罰。在非法采礦罪中除了適用自由刑和罰金外，剝奪其在一定時期內從事礦產資源開采有關的活動權利，可以使非法采礦行為人尤其是對打擊單位犯罪起到很好的震懾作用。

總之，打擊非法開采石礦行為是一項長期復雜工程，必須合理設置非法采礦行為應當承擔的法律責任，加強部門合作、上下聯(lián)動，采取科學的方式方法，并同步嚴查“保護傘”，才能形成強大合力，真正從源頭上遏制非法開采石礦的違法犯罪行為，從而達到合理利用礦產資源，保護生態(tài)環(huán)境的效果。

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