陸軍

江蘇省化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站(江蘇常州213001)

建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系的反思與重構(gòu)

陸軍

江蘇省化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站(江蘇常州213001)

工程質(zhì)量監(jiān)督不僅是政府履行監(jiān)管職能的重要內(nèi)容，也是保障工程質(zhì)量安全的關(guān)鍵機制。按照現(xiàn)代法治理念，通過對現(xiàn)行監(jiān)管體制、運行機制的全面梳理、系統(tǒng)反思，對相關(guān)體制性障礙、制度性缺陷的表象揭示和深入剖析，從法律、職能、主體、手段等方面，提出了重構(gòu)監(jiān)管體系、提高監(jiān)管能力的改革建議。指出，完善工程質(zhì)量監(jiān)督體系，建立規(guī)范高效管理體制和運行機制，必須充分考慮工程質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)性、技術(shù)性和特殊重要性。

建設(shè)工程質(zhì)量;監(jiān)管體系;頂層設(shè)計

由于歷史條件和認識水平的局限性'工程質(zhì)量監(jiān)督制度缺少頂層設(shè)計和總體協(xié)調(diào)'制度建設(shè)始終在部門層面各自為政、單兵推進。當行政管理改革向縱深突破時'工程質(zhì)量監(jiān)督工作在制度創(chuàng)新、體制機制方面都遇到了一系列亟待解決的新情況。

1 機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

1.1 設(shè)立方式不統(tǒng)一

工程質(zhì)量監(jiān)督制度創(chuàng)立之初'監(jiān)督機構(gòu)大多與行政部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)合署辦公'以后才陸續(xù)分開并獨立設(shè)置'有的經(jīng)編制管理部門審批設(shè)立并核定了事業(yè)編制;有的以登記設(shè)立的形式取得事業(yè)法人資格但沒有核定事業(yè)編制;還有的由于各種原因未能取得合法身份被歸入“自行設(shè)立”類別但既沒有被取締清理也沒有被依法規(guī)范。

1.2 名稱稱謂不統(tǒng)一

現(xiàn)有工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)中'有的稱“局”'如交通運輸部工程質(zhì)量監(jiān)督局;有的稱“中心”'如國家鐵路局工程質(zhì)量監(jiān)督中心、工業(yè)和信息化部通信工程定額質(zhì)監(jiān)中心;有的稱“站”'如化學(xué)工業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站、國家人防工程質(zhì)量監(jiān)督站;還有的稱“隊”'如天津市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理總隊、薊縣建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理支隊。機構(gòu)名稱中有的前綴政府機關(guān)名號、有的僅冠以行政區(qū)(行業(yè))字詞'各不相同。

1.3 經(jīng)費保障不統(tǒng)一

由于歷史原因'工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)一直作為自收自支事業(yè)單位管理。全國范圍統(tǒng)一停止征收“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費”并明確“不得轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費”、“由財政提供經(jīng)費保障”后'由于管理體制、隸屬關(guān)系錯綜復(fù)雜'經(jīng)費保障渠道、程度、方式五花八門。有的是財政全額保障、有的是定額補助、有的是專項經(jīng)費補貼'還有長期在“體制”外運行的原工業(yè)部委所屬專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)'不得不“暫時”以收取“技術(shù)服務(wù)費”并繳納營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的形式維持“非營利組織”的經(jīng)費“自理”。

1.4 機構(gòu)定性不統(tǒng)一

事業(yè)單位改革進程中'工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)總體上被解釋為“按照國家有關(guān)建設(shè)工程等質(zhì)量管理的政策法規(guī)具體承擔建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的機構(gòu)”。分類實踐中'既有明確為承擔“行政職能”事業(yè)單位但基于政府機構(gòu)限額和行政編制總額“兩個不突破”原則暫劃入“公益一類”并參照《公務(wù)員法》進行管理的'也有作為“為機關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位”分別劃為“公益一類”或“公益二類”的'還有暫不分類即列為“類外”的。

1.5 機構(gòu)權(quán)限不統(tǒng)一

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》有關(guān)規(guī)定'工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)源于行政委托'但沒有明確委托的權(quán)限。實踐中'大部分工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)僅取得行政檢查權(quán);少數(shù)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)同時被授予行政處罰權(quán)'許可其以委托部門的名義實施行政處罰;黑龍江、陜西等省通過地方性法規(guī)直接授權(quán)的形式賦予了工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)獨立的執(zhí)法權(quán)'可以行使行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)和行政處罰權(quán)。

2 現(xiàn)行工程質(zhì)量監(jiān)管的制度性缺陷

2.1 監(jiān)管主體不中立，同體監(jiān)督與選擇性執(zhí)法問題突出

目前'主管工程質(zhì)量監(jiān)督的部門也是政府重大建設(shè)項目的建設(shè)主體或相關(guān)建設(shè)主體的實際控制人'石油、石化、煤炭等大型國有投資建設(shè)項目中建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理與工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)由同一個上級領(lǐng)導(dǎo)的情況也相當普遍'執(zhí)法機構(gòu)與國有背景的監(jiān)管對象之間沾親帶故的復(fù)雜關(guān)系客觀上使得工程質(zhì)量監(jiān)督的公正性備受質(zhì)疑;而工程質(zhì)量工作經(jīng)費由同級財政保障的安排'也使得執(zhí)法機構(gòu)利益與地方經(jīng)濟利益掛鉤'導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督活動中地方保護主義盛行，個別封閉運行的開發(fā)區(qū)甚至成為工程質(zhì)量監(jiān)管的“世外桃源”。

2.2 監(jiān)管體系碎片化，職能交叉與監(jiān)管盲區(qū)并存

現(xiàn)行“統(tǒng)分結(jié)合、行業(yè)歸口、屬地負責”的工程質(zhì)量監(jiān)管職責體系是在計劃經(jīng)濟時期逐步形成的。由于投資管理渠道的差異性、項目投資主體的多元性、工程建設(shè)專業(yè)構(gòu)成的復(fù)雜性'工程質(zhì)量監(jiān)督在條塊分工、專業(yè)邊界以及管理層級方面始終“剪不斷理還亂”'既有交叉重疊'又有盲區(qū)'既有越權(quán)執(zhí)法'又有推諉扯皮。房屋建筑工程與結(jié)合民用建筑修建的防空地下室(附建式人防工程)、兼顧人民防空要求的地下工程(兼顧式人防工程)更是犬牙交錯、相互滲透;煉化、煤化工包括“煤電油氣一體化”等大型建設(shè)項目中往往同時涉及房屋建筑、石油化工、電力工程、港口工程、水利工程、煤炭工程、鐵路工程'八方神仙各管一灘成為常態(tài);《危險化學(xué)品安全管理條例》將“新建、改建、擴建儲存、裝卸危險化學(xué)品的港口建設(shè)項目”安全管理責任劃歸交通運輸部門以后'有關(guān)港口主管部門也面臨項目建設(shè)本質(zhì)安全“源頭管理”缺乏化工石油工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)支撐的困境。

2.3 監(jiān)管職責模糊化，監(jiān)管手段不完整

工程質(zhì)量監(jiān)管職、責、權(quán)、利不對稱、不匹配。根據(jù)現(xiàn)行全國性制度安排'工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)行使的具體行政職權(quán)源于行政機關(guān)的委托'并非獨立的執(zhí)法主體。由于行政強制權(quán)依法不得委托'即使在工程現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)必須緊急排除、可能危及公共安全的重大質(zhì)量隱患'如果行政相對人不配合'工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)也無權(quán)實施緊急處置'即時性、有效性淪為紙上談兵。由于行政法規(guī)沒有明確監(jiān)督責任的內(nèi)容、程度和法律后果'一方面“遙控指揮”的監(jiān)管部門“有權(quán)無責”;另一方面“沖鋒陷陣”的監(jiān)督機構(gòu)“有職無權(quán)”。一旦發(fā)生重大工程質(zhì)量事故'監(jiān)督人員往往責任難以澄清'風險難以規(guī)避'不得不充當政府“不作為”、“亂作為”的替罪羊角色'司法實踐中甚至出現(xiàn)了非直接的監(jiān)管責任超過直接的責任主體甚至無限擴大、顯失公平的情況。

2.4 監(jiān)管模式欠規(guī)范，政府信用被濫用

現(xiàn)行工程質(zhì)量監(jiān)督以“工程質(zhì)量監(jiān)督申報”為監(jiān)管界入的切入點并明確質(zhì)量監(jiān)督申報受理手續(xù)屬于工程施工許可(開工報告審批)的前置程序'客觀上強化了其“非行政許可類審批事項”的屬性'與簡政放權(quán)的改革要求大相徑庭;“不報不理”不僅使政府“不作為”和“選擇性執(zhí)法”擁有“正當理由”'而且事實上為行政相對人逃避監(jiān)管保留了“地下通道”和“運作空間”'從而與政府依法履行公共管理職能的根本宗旨背道而馳。公路、水運、水電工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的“質(zhì)量(安全)鑒定”職能以及煤炭工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的“質(zhì)量認證”職能等還模糊了政府公共服務(wù)職能與市場化社會中介服務(wù)的界限'由于“鑒定”、“認證”結(jié)論與項目驗收高度相關(guān)'政府信用不僅被隨意濫用而且有可能成為“尋租”手段'制度性缺陷不可小覷。

3 幾點建議

工程質(zhì)量事關(guān)國計民生、公共利益、公眾安全'關(guān)系到國家利益和人民生命財產(chǎn)安全。運用法治思維和法治方式完善工程質(zhì)量法律法規(guī)標準體系、健全工程質(zhì)量法治實施體系'依法監(jiān)管、嚴格執(zhí)法、標本兼治、扶正祛邪'是推進工程質(zhì)量治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容'離不開系統(tǒng)的規(guī)劃和清晰的路徑'離不開改革的深化和制度的創(chuàng)新。

3.1 法律重構(gòu)

工程質(zhì)量監(jiān)督體系是國家治理體系的重要方面。為確保改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性并符合法律規(guī)定'應(yīng)在梳理、明確工程質(zhì)量監(jiān)督功能定位的基礎(chǔ)上進行超越部門、超越利益、系統(tǒng)而全面的頂層設(shè)計并適時修法'明確工程質(zhì)量監(jiān)管的綜合性規(guī)定、針對性措施'為深化改革提供依據(jù)、保留空間;在嚴格論證的基礎(chǔ)上'賦予工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)獨立的執(zhí)法主體地位[2］并明確責任'確保監(jiān)督管理的獨立、公正、科學(xué)、權(quán)威。

3.2 職能重構(gòu)

按照“法定職責必須為”[3］的要求'由編制、法制部門會同工程質(zhì)量專家咨詢委員會或其他類似的獨立咨詢評估組織明確必須實施工程質(zhì)量監(jiān)督的具體專業(yè)并在相關(guān)部門的“三定規(guī)定”中逐一分解、具體落實'從源頭上解決行政機關(guān)“對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫”[4］以及選擇性執(zhí)法的問題'克服懶政、怠政'規(guī)制爭權(quán)諉責'確保法規(guī)要求與職能配置相互協(xié)調(diào)、主管部門具體明確并依法履職'解決“職能交叉、權(quán)責分離、推諉扯皮、監(jiān)管空白”的體制性缺陷;建立工程質(zhì)量“統(tǒng)一監(jiān)管”部際聯(lián)席會議制度'健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”的監(jiān)管體系'使國家意志真正“落地生根”。

3.3 主體重構(gòu)

推進管辦分離、資源共享'打破傳統(tǒng)的行業(yè)界限'按照執(zhí)行分立模式[4］'有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層級的工程質(zhì)量監(jiān)管力量'分級、分片組建綜合性工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)并由省級以上財政提供經(jīng)費保障'變工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對委托機關(guān)和上級部門負責為對法律法規(guī)和標準規(guī)范負責'消除多頭和重復(fù)執(zhí)法'消除利益和體制桎梏'使工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)獨立于行政機關(guān)以避免不當行政干預(yù)'獨立于行業(yè)組織以避免利益博弈干擾'按照單一的監(jiān)管規(guī)則和程序?qū)嵤┍O(jiān)管'確保公平、透明和可追責'實現(xiàn)跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

3.4 手段重構(gòu)

按照法治思維規(guī)范監(jiān)管程序、改進監(jiān)管方式'充分運用宣傳引導(dǎo)、誠信激勵、負面清單、黑名單制度等市場化約束措施;重視預(yù)警指導(dǎo)、強化過程監(jiān)管、減少盲目抽查、壓縮操作彈性。以權(quán)威性和強制性規(guī)范質(zhì)量行為'以約束力和規(guī)勸力營造質(zhì)量文化。構(gòu)建多元、動態(tài)、柔性的立體治理體系;構(gòu)建民主型、指導(dǎo)型、服務(wù)型、責任型的現(xiàn)代監(jiān)管模式[5］。同時'對漠視社會責任、超越法律底線的行為保留必要的剛性、羈束性處置權(quán)'使監(jiān)管更有效率、更加公平'使政府監(jiān)管和行業(yè)自律、社會監(jiān)督相互疊加、綜合發(fā)力'實現(xiàn)法律效果與社會效果的高度統(tǒng)一。

4 結(jié)語

完備的監(jiān)管法律體系、嚴格的監(jiān)管責任和科學(xué)的監(jiān)管方式是確保監(jiān)管規(guī)范的必要前提'獨立的監(jiān)管機構(gòu)、充分的監(jiān)管權(quán)力和專業(yè)的監(jiān)管行為是確保監(jiān)管有效的重要保障。完善工程質(zhì)量監(jiān)管體系'建立內(nèi)容科學(xué)、事權(quán)清晰、權(quán)責一致、程序嚴密、規(guī)范高效、治理有效的管理體制和運行機制'必須充分考慮工程質(zhì)量監(jiān)管的專業(yè)性、技術(shù)性和特殊重要性'按照職能法定化、運行規(guī)范化、保障制度化和分級管理的原則'通過系統(tǒng)地、獨立于利益相關(guān)方的整體謀劃和頂層設(shè)計'提高工程質(zhì)量監(jiān)督的有效性'增強政府公信力和執(zhí)行力'從而切實保障工程質(zhì)量安全。

[1］中央編辦綜合司.國務(wù)院新組建六部門“三定”規(guī)定的制定過程及取消下放行政審批權(quán)限的主要考慮[J］.中國機構(gòu)改革與管理'2013(9):8-10.

[2］陸軍.賦予工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法主體地位的探討[J］.石油工業(yè)技術(shù)監(jiān)督'2014，30(6):22-24.

[3］楊宏山.大部門改革的行動邏輯與整合機制[J］.政治學(xué)研究'2013(3):26-34.

[4］館義之.品質(zhì)管理實戰(zhàn)精要[M］.北京:北京大學(xué)出版社' 2004.

[5］陸軍.工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法的柔性監(jiān)管理念實踐[J］.石油工業(yè)技術(shù)監(jiān)督'2013，29(5):29-32.

Project quality supervision is not only an important part of the government to perform its regulatory functions，and it is also a key mechanism to ensure the quality and security of projects.According to the modern law ideas，the systematic obstacles and the institutional defects related to existing construction project quality supervision and management system are deeply analyzed by comprehensively analyzing existing supervision and management system and operation mechanism，and some reform proposals for reconstructing the construction project quality supervision and management system to improve regulatory capacity are proposed from law，function，subject and means.It is pointed out that in order to improve project quality supervision system and establish a standardized and efficient management system and operational mechanism，we must fully consider the professionalism，the technicality and the special importance of engineering quality supervision.

construction project quality;supervision and management system;top-level design

張簫鈴

2014-11-03

陸軍(1964-)'男'高級經(jīng)濟師'現(xiàn)從事工程質(zhì)量監(jiān)督和法制工作。