周蘭芳

（中南林業(yè)科技大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 長沙 410004）

美國國家公園體制概況及對我國的啟示

周蘭芳

（中南林業(yè)科技大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 長沙 410004）

美國是世界上第一個建立國家公園的國家，經(jīng)過100多年的發(fā)展，國家公園已成為美國國家形象的代表。美國國家公園是自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地的一種類型，資源品位高，具有較為完善的管理體制和規(guī)范有效的運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)營體現(xiàn)公益性。十八屆三中全會提出要建立中國國家公園體制，當(dāng)前我國在自然文化遺產(chǎn)保護(hù)上面臨的問題與100多年前的美國有很多相似之處，因此，在建立我國國家公園體制過程中，應(yīng)參考美國的成功經(jīng)驗(yàn)，同時結(jié)合我國國情，探索建立適合我國的國家公園體制。

美國；國家公園體制；啟示

1 美國國家公園體制概況

在美國，國家公園有廣義和狹義之分。廣義的國家公園是指納入國家公園體系（National Park System）的所有自然文化資源保護(hù)類型，由不同類別的成員組成，成員名稱多樣，有28種之多，主要包括國家公園、國家古跡、國家保護(hù)區(qū)、國家歷史地、國家歷史公園、國家紀(jì)念物、國家墓地、國家休閑區(qū)、國家海岸、國家湖岸、國家河流、國家觀光大道、國家小徑、國家戰(zhàn)場等。狹義的國家公園是指國家公園體系中被稱為“國家公園（National Parks）”的一種類型。國家公園體系截止到2015年2月，美國國家公園體系有成員407個，包括59家國家公園、25個古戰(zhàn)場或軍事公園、4個湖濱、10個海濱、19個自然保護(hù)區(qū)、2個資源保護(hù)區(qū)、4條公園公路、127個歷史公園或遺跡、78個國家紀(jì)念碑、18個休閑區(qū)等，總占地面積約34萬km2，其中水域面積約1.8萬km2。59個國家公園中有14個被列入世界遺產(chǎn)。

經(jīng)過100多年的發(fā)展，國家公園已成為美國國家形象的代表，參觀游覽國家公園成為許多美國青年的夢想。近幾年，國家公園年接待參觀人數(shù)約3億人次，其中大煙山國家公園年接待參觀人數(shù)900萬人次，黃石、大峽谷、優(yōu)勝美地國家公園年接待參觀人數(shù)均超過400萬人次；每年還有約24萬名志愿者協(xié)助參與工作，超過56萬人次的青少年兒童參加了“小小護(hù)林員”項(xiàng)目，極大地增強(qiáng)了青少年對大自然的熱愛。此外，國家公園對美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也起到了重要推動作用。20世紀(jì)30年代國家公園公民保護(hù)團(tuán)計(jì)劃為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)測算，2011年美國國家公園在經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的效益為301億美元，提供的就業(yè)崗位達(dá)25萬個，其中130億美元主要為國家公園周邊60km社區(qū)分享。

2 美國國家公園體制的主要特點(diǎn)

美國國家公園的功能定位和基本理念是看護(hù)和維護(hù)具有重大價值和全國性意義的重要自然文化資源地，為當(dāng)代和未來的美國公民提供享受寶貴遺產(chǎn)的機(jī)會。美國將國家公園視為全民共有的資源和資產(chǎn)，認(rèn)為無論何種自然文化遺產(chǎn)資源，都不僅是從先輩那里繼承下來的，而且是從后代那里借來的，因此，保持其真實(shí)性、完整性，做到可持續(xù)利用是必然要求，從而自覺將遺產(chǎn)資源的公益服務(wù)排在其使命的第一位，且非常強(qiáng)調(diào)充分滿足當(dāng)代人及子孫后代的可持續(xù)利用需要。主要特點(diǎn)如下：

（1）具有資源高品位和運(yùn)營公益性特征。美國國家公園的資源必須具有全國代表性，通常是特定類型資源中的杰出典型；在解釋國家遺產(chǎn)的自然或文化主題方面具有極高的價值或品質(zhì)；可為公眾欣賞或科學(xué)研究提供優(yōu)越的機(jī)會；保留了完整的資源，是具備高度真實(shí)性、準(zhǔn)確性。經(jīng)過100多年發(fā)展，美國的國家公園只有59處，平均面積3573km2，國家公園總面積占國土面積的3.4%。此外，美國國家公園一般實(shí)行免門票或低價格門票制度，是政府預(yù)算支持提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，旨在讓國民通過參觀國家公園增強(qiáng)國民意識和認(rèn)同感、自豪感。公園門票主要針對車輛收取，票額由每車5到25美元不等，公園年卡價值80美元，62歲以上美國公民只需支付10美元，殘疾人和16歲以下少年兒童免費(fèi)。

（2）國家公園是自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地的一種類型。美國的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)系統(tǒng)分為聯(lián)邦、州郡、非政府組織共3個層面，其中聯(lián)邦層面有8個并行系統(tǒng)明確了歸口管理部門，還有5個交叉系統(tǒng)分散在不同部門管理（但每個具體保護(hù)地明確由一個部門管理）。國家公園系統(tǒng)屬8個并行系統(tǒng)之一，明確由國家公園管理局管理。除國家公園體系外，列入美國國家層面的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的還有國家森林、國家野生動植物庇護(hù)區(qū)、國家海洋保護(hù)區(qū)、國家景觀保護(hù)系統(tǒng)等，不同保護(hù)區(qū)的職責(zé)定位和管理體制也有所不同。所有各類保護(hù)區(qū)的設(shè)立均采取國會獨(dú)立法案的形式，國會負(fù)責(zé)在不同保護(hù)區(qū)間做出區(qū)分，設(shè)定保護(hù)區(qū)的具體地理邊界。

（3）具有較為完善的管理體制。①統(tǒng)一管理。美國國家公園由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局統(tǒng)一管理。國家公園管理局下設(shè)地區(qū)國家公園管理辦公室，分片管理，每個國家公園設(shè)有公園管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本公園的管理事務(wù)，形成以“國家公園管理局—地方辦公室—基層管理機(jī)構(gòu)”為主線的垂直管理體系。②保障有力。國家公園管理運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算予以保障，近年來聯(lián)邦政府給予國家公園管理局的年度預(yù)算約在25億美元，占總支出的7成以上，公園門票和經(jīng)營承包收入占比非常低。③產(chǎn)權(quán)清晰。國家公園內(nèi)的土地及所有自然資源、自然狀態(tài)下不可移動的文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)都?xì)w聯(lián)邦所有，具體由國家公園管理局負(fù)責(zé)管理。當(dāng)公園內(nèi)存在非聯(lián)邦所有土地或不動產(chǎn)時，需對其制定保護(hù)計(jì)劃，詳細(xì)闡明哪些土地需納入公共土地范圍，以及土地保護(hù)的手段和措施。必要時，國家公園管理局會與業(yè)主協(xié)商收購?fù)恋兀鐓f(xié)商無果，可采取征收措施。四是法律完善。美國建立了比較完善的法律法規(guī)體系。包括憲法、法律、條約、政府指引、行政命令、監(jiān)管規(guī)定、內(nèi)政部部長及負(fù)責(zé)公園管理的助理部長的指令等。

（4）擁有規(guī)范有效的運(yùn)行機(jī)制。一是功能分區(qū)管理。美國國家公園一般分為3～5個不同的功能區(qū)，如生態(tài)保護(hù)區(qū)、特殊景觀區(qū)、歷史文化區(qū)、游憩區(qū)和一般控制區(qū)等，并且針對每個區(qū)域制定差別化的保護(hù)和管理政策，對人類的活動行為做出了細(xì)致的規(guī)定，制定了周密的措施以最大限度地減少其對公園環(huán)境的負(fù)面影響。二是實(shí)行特許經(jīng)營制度。國家公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施經(jīng)營向社會公開招標(biāo)，實(shí)行特許經(jīng)營管理。公園管理機(jī)構(gòu)為專司公園保護(hù)管理的非盈利機(jī)構(gòu)，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。對有門票收入的景區(qū)，門票收入全額上繳聯(lián)邦財(cái)政，國會按一定比例返還，實(shí)行收支兩條線管理，所有返還的門票收入必須全部用于景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)維護(hù)。三是強(qiáng)調(diào)多方參與。致力于合作保護(hù)和參與式管理，注重發(fā)揮專家作用，推行專業(yè)化、職業(yè)化管理，特別是重視公眾參與。

3 對我國建立國家公園體制的啟示

長期以來，我國學(xué)界及業(yè)界一直呼吁引入國家公園體制，解決我國現(xiàn)有遺產(chǎn)管理體制存在的問題。建立國家公園體制將對目前我國遺產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制帶來較大調(diào)整，涉及中央與地方、中央相關(guān)部門之間等多方面利益關(guān)系，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，先在宏觀層面做好頂層設(shè)計(jì)，研究提出建立國家公園體制的基本思路，再在微觀層面進(jìn)行試點(diǎn)探索。應(yīng)該立足我國實(shí)際，參考美國在國家公園管理運(yùn)行體制機(jī)制上的成功經(jīng)驗(yàn)。

（1）明確功能定位是基礎(chǔ)。明確國家公園是什么，有什么作用，是建立國家公園體制的基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地所有制和利用形態(tài)以及行政體制不同，各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同。中國是幾千年的文明古國，文化歷史悠久，自古崇尚天人合一，自然與人文的融合程度較高，建立中國國家公園體制既要符合實(shí)際國情，保護(hù)最有中國代表性的自然景觀資源，以及不可分割的人文歷史遺存，也要符合國際慣例，避免不銜接、出異議。國家公園應(yīng)具備以下基本特征：一是資源的不可再生性和國家代表性，通常以珍貴的自然文化遺產(chǎn)為核心；二是景觀的獨(dú)特性和壟斷性，應(yīng)代表國家形象，國民認(rèn)同度高；三是生態(tài)系統(tǒng)的原始性和文化特征的完整性；四是產(chǎn)品和服務(wù)的公益性。我國國家公園必須堅(jiān)持保護(hù)第一，在盡可能降低人為因素干擾和影響的前提下，給國民提供更多機(jī)會親近自然、了解自然，進(jìn)而增強(qiáng)保護(hù)自然的自覺意識，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，同時也使他們在領(lǐng)略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊(yùn)的過程中，增強(qiáng)國家和民族認(rèn)同感。

（2）合理界定范圍是關(guān)鍵。我國自然文化遺產(chǎn)資源數(shù)量龐大、種類繁多，僅各類自然保護(hù)地面積已超過國土面積的18%，其中國家級就已接近12%，與美國聯(lián)邦保護(hù)地面積占比基本相當(dāng)，但遠(yuǎn)高于美國國家公園的占比3.54%。因此，應(yīng)立足我國人多地少和社會主義初級階段的基本國情，統(tǒng)籌考慮各類自然文化遺產(chǎn)資源特點(diǎn)和保護(hù)需要，對現(xiàn)行保護(hù)地體系進(jìn)行優(yōu)化完善，確保分類科學(xué)、保護(hù)有效、管理到位。國家層面可劃分為自然保護(hù)區(qū)、國家公園和全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位三個系統(tǒng)，不能用“國家公園”替代自然保護(hù)區(qū)。其中，國家公園作為保護(hù)地的一種類型，可考慮從國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)或自然文化雙遺產(chǎn)等主體功能區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)域中選擇景觀資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、文化積淀深厚，具有國家代表性的自然文化遺產(chǎn)資源，作為備選對象。

（3）建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)明確、保障有力的管理體制是核心。建立國家公園體制，絕不僅僅是建立幾個國家公園，而是要在對我國保護(hù)地體制改革做出整體安排的基礎(chǔ)上，以優(yōu)化完善自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地體系為突破口，對最具國家代表性的遺產(chǎn)資源建立專門的開發(fā)保護(hù)管理制度—國家公園體制。一是統(tǒng)一規(guī)范管理。整合相關(guān)部門職能，理順管理體制，對國家公園及相關(guān)自然遺產(chǎn)地的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管等實(shí)行統(tǒng)一管理。每個國家公園設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常運(yùn)營管理。二是建立財(cái)政保障。立足國家公園內(nèi)遺產(chǎn)地等資源資產(chǎn)的全民所有屬性，充分考慮公共服務(wù)的受益范圍，將國家公園的保護(hù)、運(yùn)行和管理明確為中央與地方共同事權(quán)。按照事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，逐步提高中央直接履行事權(quán)的比例和支出責(zé)任，減少保護(hù)管理等各項(xiàng)支出對門票的依賴，逐步降低門票價格，使國家公園回歸公益屬性。三是明確產(chǎn)權(quán)歸屬。由國家公園主管部門履行對全國國家公園資產(chǎn)處置等重大事項(xiàng)決策權(quán)、資源保護(hù)監(jiān)管權(quán)，并委托國家公園管理機(jī)構(gòu)行使資源使用權(quán)和管理權(quán)。四是完善法律制度。加快國家公園立法研究，爭取盡早出臺相關(guān)法律，對國家公園設(shè)立、運(yùn)行、保護(hù)、管理、利用等過程中的社會關(guān)系和利益環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。明確國家公園的主管部門，并對國家公園的管理機(jī)構(gòu)、開發(fā)者、經(jīng)營者、游客和社區(qū)居民的行為提出規(guī)范準(zhǔn)則和強(qiáng)制措施。

[1]張海霞.國家公園的旅游規(guī)制研究[D].上海:華東師范大學(xué),2010. [2]李穎.國家公園:觸手可及還是遙不可及[N].中國花卉報，2016.

An Overview of America national park system and Its Enlightenment to China

ZHOU Lang-fang
（College of Tourism,Central South University of Forestry and Technology,Changsha 410004,Hunan,China）

The United States is the first country in the world to establish national park,with 100 years of development, the National Park has become the representative of National image of the United States.National Park is a kind of natural and cultural heritage protection site in United States,it has high grade resources,perfect management system,effective operation mechanism and its operation reflects public welfare.The establishment of national park system was proposed in the Third Plenary Session of the eighteen central committee of the CPC,Current problems in the protection of natural and cultural heritage in China share many similarities with that facing the United States 100 years ago,therefore,During the process of establishing the National Park system in our country,we Should refer to the successful experience of the United States,combine with China's national conditions,explore and establish National Park system which is suitable for China.

the United States;the National Park system;Enlightenment.

F597.12

A

2095-980X（2015）04-0082-02

2015-02-15

周蘭芳（1984-），女，湖南衡陽人，碩士，主要研究方向：生態(tài)旅游、森林旅游。