文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-980X（2015）03-0094-02

收稿日期：2015-02-20

作者簡(jiǎn)介：許娜（1977-），女，河南安陽(yáng)人，大學(xué)本科，中級(jí)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：土地資源管理。

AResearchonCurrentDifficultyinNationalLandManagementSystemandCountermeasures

XU Na

（Wenfeng Bureau of Land Resources，Anyang，Henan 455000，China）

Abstract：China's land management system plays an important and effective role in promoting China's economic development，at the same time，continuous difficulties facing the execution of system shall be taken into account.this paper analyzed difficultiesfacingcurrentlandmanagementsystemandproposedcorrespondingcountermeasures.

Keywords：landmanagement；dilemma；countermeasures

1　我國(guó)的土地管理制度現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，為了加強(qiáng)土地管理，我國(guó)陸續(xù)制訂了一系列管理制度。我國(guó)土地管理現(xiàn)存的基本制度包括社會(huì)主義土地公有制度、國(guó)有土地有償使用制度、土地用途管制制度、土地登記制度、保護(hù)耕地的制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、占用耕地補(bǔ)償制度等。

我國(guó)土地管理的基本法律主要有：《中華人民共和國(guó)土地管理法》，《土地管理法》是我國(guó)土地管理應(yīng)該遵循的最基本的法律。1990年為了全面規(guī)范我國(guó)土地使用權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓制定了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，并于2006年出臺(tái)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法。2007年為依法處理和充分利用閑置土地，切實(shí)保護(hù)耕地，出臺(tái)了《閑置土地處置辦法》。2009年《城市房地產(chǎn)管理辦法》最新修訂。這些法律的相繼出臺(tái)促進(jìn)了我國(guó)土地市場(chǎng)的繁榮，規(guī)范了土地市場(chǎng)的交易。

1986年—2003年我國(guó)土地制度以“耕地保護(hù)”為核心。2003年—2008年我國(guó)土地制度強(qiáng)調(diào)“耕地保護(hù)和節(jié)約用地”并重。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，指出健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度就要做到“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線”和“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?！??！皥?jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”成為我國(guó)土地管理制度的核心支柱。堅(jiān)持“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度保障體系在我國(guó)逐步形成。“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度是國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，其實(shí)施和執(zhí)行的嚴(yán)格程度應(yīng)該是到了無(wú)以復(fù)加的程度。本文研究發(fā)現(xiàn)，其執(zhí)行和實(shí)施效果與既定目標(biāo)有很大偏差，遭遇到現(xiàn)實(shí)困境。

2　我國(guó)的土地管理制度現(xiàn)實(shí)困境

首先“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度具體實(shí)施起來(lái)就遭遇現(xiàn)實(shí)最大困境。

該土地管理制度具有各自不同的制度屬性?！白顕?yán)格的耕地保護(hù)制度”其制度屬性是國(guó)家管制目標(biāo)，而“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”是市場(chǎng)配置目標(biāo)，兩者在目標(biāo)設(shè)計(jì)、實(shí)施戰(zhàn)略上都有所不同。對(duì)于國(guó)家管制目標(biāo)，就必須從根本上做到“最嚴(yán)格”實(shí)施和執(zhí)行，尤其是對(duì)集中、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)耕地必須做到原地永久保護(hù)，任何項(xiàng)目和建設(shè)需求都只能服從于耕地保護(hù)區(qū)規(guī)劃，不能占用此類耕地。對(duì)于市場(chǎng)配置目標(biāo)，政府應(yīng)該盡可能地不干預(yù)或少干預(yù)，盡量出臺(tái)相關(guān)政策維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定性和可靠性，讓市場(chǎng)決定每一塊土地集約利用的水平。如果把大量人力、物力、財(cái)力花在“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”實(shí)施和執(zhí)行上，難免會(huì)事倍功半，即便有效果，也是高成本（監(jiān)管）的“效果”，從效益的角度看是得不償失的。我們認(rèn)為，節(jié)約集約用地不應(yīng)該成為監(jiān)管目標(biāo)，而應(yīng)該是市場(chǎng)配置資源的必然結(jié)果。因此“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度實(shí)施的核心思路就應(yīng)該是政府和國(guó)土管理部門做好土地制度架構(gòu)建設(shè)，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的作用。這個(gè)制度架構(gòu)涉及兩個(gè)層面：一是嚴(yán)格耕地保護(hù)的管制制度落實(shí)；二是節(jié)約集約的市場(chǎng)配置的制度保護(hù)。由此推現(xiàn)“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度之間的邏輯關(guān)系和癥結(jié)所在，也就是，如果國(guó)家管制目標(biāo)沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)，市場(chǎng)目標(biāo)就必然會(huì)成為空談。

再者，各項(xiàng)具體土地管理制度存在的現(xiàn)實(shí)困境。①征地制度存在征地范圍過(guò)寬，補(bǔ)償過(guò)低，征地費(fèi)用與土地的市場(chǎng)價(jià)格差距大，對(duì)因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置，利益保障不夠。②土地使用制度離規(guī)范化的土地市場(chǎng)尚存在較大差距，土地市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當(dāng)比重，土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效，城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡。③土地用途管制制度存在規(guī)劃彈性不足，土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實(shí)施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計(jì)劃指標(biāo)屢屢突破的現(xiàn)象普遍。管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)度依賴審批方式。④土地調(diào)查制度存在土地調(diào)查數(shù)據(jù)因利益博弈很難完全保證其真實(shí)性，基層調(diào)查人員難以保證及時(shí)、快速、準(zhǔn)確的實(shí)施調(diào)查，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。⑤耕地保護(hù)制度主要體現(xiàn)在國(guó)家實(shí)行的“占用耕地補(bǔ)償制度”出現(xiàn)的問(wèn)題，包括占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣；后備資源匾乏，補(bǔ)充耕地越來(lái)越難，甚至無(wú)地可補(bǔ)，補(bǔ)充耕地質(zhì)量低。歸結(jié)點(diǎn)是土地資源日益稀缺而土地供需矛盾無(wú)法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無(wú)法協(xié)調(diào)的反映。只有將“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度內(nèi)在邏輯關(guān)系、各自的約束目標(biāo)和邊界界定清楚“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”才能從“口號(hào)”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。

土地領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題和尖銳矛盾，表現(xiàn)為各方的利益博弈。地方政府既是利益的主要相關(guān)方，也是利益化解的重要責(zé)任方?？陀^來(lái)看，地方政府在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)下針對(duì)土地管理正式制度采取的各種高度同形化的非正式規(guī)則（制度），是影響土地管理制度化最直接的原因之一。地方政府非正式運(yùn)作的根源在于，現(xiàn)有的制度安排尚不適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期外部利益的變化，沒(méi)有建立各相關(guān)方合理的利益實(shí)現(xiàn)和調(diào)和機(jī)制。因此，必須完善體制機(jī)制，構(gòu)建權(quán)利和義務(wù)完善、對(duì)等的土地制度體系，理順國(guó)家、集體和個(gè)人在土地上的合理利益，做出能夠平衡各方利益的、合理的制度安排。另外，深化改革土地管理體制（即行政管理組織體制和土地行政管理方式改革）。

在土地資源配置方面，厘清市場(chǎng)和政府的關(guān)系，可使

土地市場(chǎng)發(fā)育更加健康，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加可持續(xù)。未來(lái)的生態(tài)文明建設(shè)、耕地保護(hù)、糧食安全等等，都要依托政府對(duì)土地資源的有效管理。所以說(shuō)，在土地管理領(lǐng)域處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要組成部分。

3　土地管理制度現(xiàn)實(shí)困境的原因與對(duì)策

制度化是制度形成、制度認(rèn)同和制度踐行的連續(xù)過(guò)程。無(wú)論從制度成型化、制度認(rèn)同和執(zhí)行情況，還是從管理結(jié)果來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前土地管理尚未達(dá)到高度制度化的程度。

“管住一頭，放開(kāi)一片”是“兩個(gè)最嚴(yán)格”制度得以實(shí)現(xiàn)的最生動(dòng)詮釋。從“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度實(shí)現(xiàn)的政策層面分析，“管住一頭，放開(kāi)一片”是政策設(shè)計(jì)的方向，“管住一頭”就是要毫不動(dòng)搖地、強(qiáng)制性地保護(hù)好耕地（包括數(shù)量、質(zhì)量、環(huán)境、空間），變“撒胡椒面”式的保護(hù)方式為集中優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)，通過(guò)劃定優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地保護(hù)區(qū)，劃定永久耕地保護(hù)區(qū)來(lái)落實(shí)管制目標(biāo)；“放開(kāi)一片”就是對(duì)于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地保護(hù)區(qū)外的土地，盡可能地放開(kāi)管制和約束，其用地效益和水平要通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和“倒逼”方式實(shí)現(xiàn)?？傊?，

4　結(jié)語(yǔ)

2015年2月11日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)指出，管好用好土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要，加大對(duì)存量土地的盤活力度，推動(dòng)重大項(xiàng)目落地和重大工程建設(shè)，用科學(xué)、嚴(yán)格、有效的土地管理，為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生提供支撐。我國(guó)土地管理制度遭遇的現(xiàn)實(shí)困境亟需化解，從制度層面細(xì)致分析并進(jìn)行改革是重要領(lǐng)域。