陳洪玲

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

全面依法治國(guó)的內(nèi)涵及其戰(zhàn)略地位

陳洪玲

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

全面依法治國(guó)是黨在新時(shí)期提出的治國(guó)理政的重大戰(zhàn)略;全面依法治國(guó)需要在全面深化改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度建設(shè)，著力依法管權(quán)、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約體系，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)和工作進(jìn)入法治軌道，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求，是全面深化改革的重要保障，全面依法治國(guó)需要同步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

全面依法治國(guó);國(guó)家治理;法治國(guó)家

全面依法治國(guó)是以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在新的歷史時(shí)期做出的治國(guó)理念的重大戰(zhàn)略抉擇，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度指明了根本路徑。

一、全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出及內(nèi)涵

全面依法治國(guó)戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期形成和發(fā)展的過程。1949年，新中國(guó)通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》這部具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的文件，揭開了對(duì)法治探索的序幕。1954年，新中國(guó)第一部憲法誕生，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和公民的基本權(quán)利義務(wù)，奠定了中國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)。此后，一系列的政治運(yùn)動(dòng)曾對(duì)我國(guó)社會(huì)秩序和民主法制建設(shè)造成了極大的破壞。但是，到1978年，我黨吸取教訓(xùn)，開啟了撥亂反正、解放思想、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的新局面。在改革開放的時(shí)代背景下，中國(guó)法治建設(shè)踏上了嶄新的征程。黨先后提出了發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)方略，法治中國(guó)建設(shè)和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略。

(一)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制

1978年，在黨的十一屆三中全會(huì)前夕中央工作會(huì)議的閉幕式上，鄧小平作了題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話，提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。，深刻闡述了發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的必要性?？梢哉f，這是黨在治國(guó)、治黨方略上向法制的重大轉(zhuǎn)變。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，是人民當(dāng)家作主，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義必須依托人民的力量，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，也就是要擴(kuò)大民主，切實(shí)保障人民的民主權(quán)利和當(dāng)家作主的權(quán)利，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展?！皼]有民主就沒有社會(huì)主義”②《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168頁(yè)。，社會(huì)主義民主關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到人民的幸福安康。因此，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主既要從思想上解決問題，更要從制度上解決問題，要“從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化?！雹邸多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第328頁(yè)。當(dāng)然，要保障人民民主，還必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，搞社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，沒有法制是不行的，“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！雹佟多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社1993年版，第179頁(yè)。

針對(duì)當(dāng)時(shí)“法律很不完備”的問題，我國(guó)集中力量開展了一系列法制建設(shè)工作，相繼制定了1979年刑法和刑事訴訟法、1986年民法通則、1982年民事訴訟法(試行)等各種必要的法律，將國(guó)家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系，用法律的形式加以確定。同時(shí)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的法制建設(shè)工作，提出了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的基本法制要求。到1987年黨的十三大召開時(shí)，“社會(huì)主義民主和法制建設(shè)逐步發(fā)展，以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系初步形成。”②《十一屆三中全會(huì)以來黨的歷次代表大會(huì)中央全會(huì)重要文件選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第441頁(yè)。

(二)依法治國(guó)方略

1997年9月，黨的十五大報(bào)告將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。從法制到法治，僅一個(gè)字的變化，卻經(jīng)歷了法學(xué)界近20年的討論。事實(shí)上，“法制”的概念并不等同于“法治”，法制是指法律及其制度的總和，包括憲法統(tǒng)領(lǐng)下的刑法、行政法、民法、訴訟法等各個(gè)部門法和立法、司法等各項(xiàng)制度。法治則是通過靜態(tài)的法律制度治理國(guó)家的動(dòng)態(tài)過程，體現(xiàn)為黨最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，更好地保障人民當(dāng)家作主的地位和權(quán)益;在基本法制建設(shè)之外，包含了“民主”、“自由”、“人權(quán)”等價(jià)值追求。③程燎原:《從法制到法治》，法律出版社2000年版，第10頁(yè)。

黨的十五大報(bào)告在依法治國(guó)方略下，提出了“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的法治目標(biāo)，奠定了依法治國(guó)方略的基礎(chǔ)。在此后的十三年(1997年到2010年)中，中國(guó)法治建設(shè)取得了突出成就，標(biāo)志性事件包括:1999年，憲法修正案明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”④國(guó)務(wù)院法制辦公室:《中華人民共和國(guó)憲法》第5條，中國(guó)法制出版社2012年版。，將黨的法治主張?zhí)嵘綉椃ǜ叨龋垣@得合法性基礎(chǔ)，使黨的執(zhí)政理念通過法律程序轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志;2002年，黨的十六大報(bào)告指出:“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)統(tǒng)一起來”，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)根本保障的前提下，提出不斷提高依法執(zhí)政能力的要求;2004年，憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”⑤國(guó)務(wù)院法制辦公室:《中華人民共和國(guó)憲法》第33條，中國(guó)法制出版社2012年版。寫入憲法，進(jìn)一步豐富了法治的內(nèi)涵。另外，1999年合同法、2007年物權(quán)法和2009年侵權(quán)責(zé)任法的出臺(tái)，使得規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民事基本法趨于健全。2011年3月10日，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)鄭重宣布:一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。⑥《吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上作的常委會(huì)工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月11日，第1版。2011年10月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，明確指出:新中國(guó)成立60多年來，特別是改革開放30多年來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民制定憲法和法律，經(jīng)過各方面堅(jiān)持不懈的共同努力，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。可以說，經(jīng)過十三年的法制建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了黨的十五大的立法工作目標(biāo)，依法治國(guó)方略得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

(三)法治中國(guó)建設(shè)

2013年1月，在全國(guó)政法工作會(huì)議上，習(xí)近平向全國(guó)政法機(jī)關(guān)提出了新要求:“要順應(yīng)人民群眾對(duì)公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，全力推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)、過硬隊(duì)伍建設(shè)”⑦彭波:《順應(yīng)人民對(duì)公共安全司法公正權(quán)益保障的新期待全力推進(jìn)平安中國(guó)法治中國(guó)過硬隊(duì)伍建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年1月8日，第1版。，第一次在正式會(huì)議上提出了“法治中國(guó)”的概念。2013年2月，習(xí)近平在主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)進(jìn)一步闡釋了“法治中國(guó)”的理念:“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)(以下稱“三個(gè)共同推進(jìn)”)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)(以下稱“三個(gè)一體建設(shè)”)?！雹唷读?xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2014年版，第81頁(yè)。2013年11月，為貫徹落實(shí)黨的十八大“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”和“全面深化改革”的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在“三個(gè)共同推進(jìn)”、“三個(gè)一體建設(shè)”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”①《黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2013年版，第20頁(yè)。，將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”上升為黨的戰(zhàn)略任務(wù)和執(zhí)政目標(biāo)。“法治中國(guó)建設(shè)”是對(duì)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略的進(jìn)一步豐富和升華。從“依法治國(guó)”到“法治中國(guó)建設(shè)”，標(biāo)志著我國(guó)的法治實(shí)踐已邁入了新征程。

在實(shí)踐上，2013年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，是國(guó)家開始運(yùn)用法治思維與方式引領(lǐng)和推進(jìn)改革的一項(xiàng)重大實(shí)踐。2013年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過了有關(guān)廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的決定，通過法律程序落實(shí)了黨的十八屆三中全會(huì)的政治主張，體現(xiàn)了我黨依法執(zhí)政的重要理念。此外，2013年，全國(guó)人大通過修改包括文物保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法等19部法律，取消和下放了一些領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，為黨的十八大提出的“深化行政體制改革”提供了立法支持。法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)的提出，體現(xiàn)了我們黨法治理論的自覺和法治實(shí)踐的主動(dòng)，是法治國(guó)家建設(shè)的新境界，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

(四)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略

全面依法治國(guó)是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治國(guó)理政的基本方略。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行了系統(tǒng)部署，開啟了全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新征程。同年12月，習(xí)近平在江蘇調(diào)研時(shí)第一次明確提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，即“要主動(dòng)把握和積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階?！雹凇丁八膫€(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第19頁(yè)。2015年2月，在省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要把全面依法治國(guó)放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中進(jìn)行總體把握，深刻認(rèn)識(shí)其豐富內(nèi)涵。

首先，全面依法治國(guó)必須加強(qiáng)憲法的實(shí)施。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。我國(guó)憲法以國(guó)家根本法的形式，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展成果，反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，是維系國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。全面依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó);依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。憲法是黨治國(guó)理政的總依據(jù)，也是治國(guó)安邦的總章程。全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。任何組織或個(gè)人，都不得有超越憲法的特權(quán);一切違反憲法的行為，都必須予以追究。全面依法治國(guó)，必須首先是“憲法之治”，只要恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精義、維護(hù)憲法權(quán)威、履行憲法使命，人民當(dāng)家作主就會(huì)有保證，黨和國(guó)家的事業(yè)就能順利發(fā)展。

其次，全面依法治國(guó)就是以法治思維全力推進(jìn)平安中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。平安中國(guó)和法治中國(guó)是小康社會(huì)的題中應(yīng)有之義，全面建成小康社會(huì)對(duì)依法治國(guó)提出了更高的要求，即:要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法(簡(jiǎn)稱“新十六字方針”③《“四個(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第181頁(yè)。)的進(jìn)程，堅(jiān)持“三個(gè)共同推進(jìn)”和“三個(gè)一體建設(shè)”。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的深入發(fā)展及其帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，面對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)發(fā)展過程中面臨的一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，必然要求以法治思維有效化解矛盾糾紛，著力建設(shè)平安中國(guó)。真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安，還是要靠制度，靠在國(guó)家治理上的高超能力;要把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，在法治框架下，營(yíng)造有序、理性、平和的社會(huì)環(huán)境，保證公正司法，提高司法公信力，建設(shè)人們向往的平安家園。深入推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)建設(shè)法治政府，協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和個(gè)人的關(guān)系;以法治方式維護(hù)最廣大人民的根本利益，讓老百姓生活得有安全感，處處感覺到公平正義。這既突出了法治的核心價(jià)值，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也使平安中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)具有廣泛深厚的群眾基礎(chǔ)。

再次，全面依法治國(guó)就是要增強(qiáng)全民法治觀念，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。增強(qiáng)法治觀念主要表現(xiàn)為培養(yǎng)法治思維、弘揚(yáng)法治精神、塑造法治信仰。這就要求全體社會(huì)成員應(yīng)不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，各級(jí)部門要加強(qiáng)法制宣傳教育，并將法治教育納入到國(guó)民教育體系和精神文明建設(shè)的內(nèi)容中去，把全民普法和守法作為全面依法治國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，常抓不懈。推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，在全社會(huì)“形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使尊法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動(dòng)。”①習(xí)近平:《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《求是》2015年第1期。增強(qiáng)全民法治觀念和法治意識(shí)，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，“領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律;做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律;做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治;做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事”，要“帶動(dòng)全黨全國(guó)一起努力，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家上不斷見到新成效?！雹诹?xí)近平:《領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月3日，第1版。

全面依法治國(guó)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下向前推進(jìn)的，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法，帶頭遵守憲法和法律，樹立憲法和法律權(quán)威就是樹立黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的。全面依法治國(guó)豐富了法治的內(nèi)涵，其包含的“新十六字方針”、“三個(gè)共同推進(jìn)”和“三個(gè)一體建設(shè)”，是針對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的全面部署，彰顯了法治的全方位與多角度;全面依法治國(guó)“不僅注重立法的層面，更覆蓋到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法全過程，囊括了完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”③《“四個(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第187頁(yè)。，凸顯了完整系統(tǒng)的社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)劃，體現(xiàn)了法治的一致性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

二、全面依法治國(guó)需要解決的問題與路徑選擇

當(dāng)前，我國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，仍然面臨著諸多問題，需要在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的過程中予以解決。

(一)全面依法治國(guó)需要解決的問題

當(dāng)代中國(guó)依法治國(guó)取得了顯著成績(jī)，依法治國(guó)方略進(jìn)一步推進(jìn)，法治政府建設(shè)、司法公信力的提高和尊重與保障人權(quán)方面有了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是，仍然存在著以下幾個(gè)方面的問題。

一是法不完善。一方面，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革出現(xiàn)的新情況新問題，一些法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善。由于法律總是滯后于現(xiàn)實(shí)生活的變化，因此，法律的穩(wěn)定性與社會(huì)生活的變化總是存在矛盾。我國(guó)雖然已經(jīng)建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但是立法需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及司法實(shí)踐的檢驗(yàn)逐步予以完善，保持其“良法”屬性。④張文顯:《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2001年版，第326頁(yè)。另一方面，一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾較為突出，或者發(fā)展需求較為強(qiáng)烈，需要利用法律手段來平衡各方利益。在提供發(fā)展方向、指引和制度保障方面，仍須通過立法解決無(wú)法可依或者法律規(guī)范效力層級(jí)較低的問題。例如，旅游行業(yè)的突出矛盾和問題催生了旅游法的誕生，而期貨市場(chǎng)對(duì)外開放和創(chuàng)新發(fā)展的需求正在推動(dòng)期貨法的制定。正如習(xí)近平在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的那樣，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

二是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題仍然比較嚴(yán)重。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，國(guó)內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜，挑戰(zhàn)增多。部分地區(qū)和領(lǐng)域嚴(yán)重侵犯人民群眾合法權(quán)益的案件時(shí)有發(fā)生;一些領(lǐng)域存在腐敗現(xiàn)象，以權(quán)謀私、失職瀆職等職務(wù)犯罪行為仍然易發(fā)多發(fā);執(zhí)法不公、行政不作為和亂作為等問題比較突出。這些現(xiàn)象一方面嚴(yán)重?fù)p害了黨和國(guó)家的形象，損害了國(guó)家法律的尊嚴(yán)和權(quán)威性，損害了國(guó)家和人民的利益，削弱了廣大人民群眾對(duì)法律的信任;另一方面，對(duì)于人們法治意識(shí)、法治思維和法治觀念的增強(qiáng)和養(yǎng)成造成了很大影響，甚至對(duì)一些地區(qū)和領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定也產(chǎn)生了不良后果。

三是法治意識(shí)淡薄。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的法治教育略顯落后，沒有完全形成學(xué)校、家庭和社會(huì)的密切配合，一些工作機(jī)制還不夠規(guī)范化。尤其是在信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)上一些不健康、甚至違法犯罪的信息、影像從不同層面對(duì)青年學(xué)生的思想和法治意識(shí)產(chǎn)生了負(fù)面影響。在一定程度上還存在著不重視學(xué)習(xí)法律知識(shí)，法律知識(shí)匱乏，法治思維不強(qiáng)的問題。尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，法治觀念比較淡薄，依法解決各種事務(wù)糾紛的能力和水平不高，以言代法的現(xiàn)象依然存在，不能起到良好的示范作用，不利于形成法治信仰，不利于營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

(二)全面依法治國(guó)的路徑選擇

全面依法治國(guó)是治理領(lǐng)域中一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，為解決全面依法治國(guó)進(jìn)程中存在的突出問題，需要在全面深化改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度建設(shè)，著力依法管權(quán)、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約體系，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)和工作進(jìn)入法治軌道，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是完善法律法規(guī)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要形成完備的法律規(guī)范體系，為全社會(huì)依法辦事提供充分的規(guī)范供給和基本遵循。這就要求立法部門應(yīng)緊跟中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的步伐，科學(xué)立法、民主立法。在立法過程中，一方面，要注重解決實(shí)際問題，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)熱點(diǎn)問題和一些重點(diǎn)領(lǐng)域，在充分調(diào)研、反復(fù)研究的基礎(chǔ)上提出立法建議，使每一項(xiàng)立法不僅符合憲法精神，而且能夠反映人民意志;另一方面，要發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，更好地為全面深化改革、全面建成小康社會(huì)、全面從嚴(yán)治黨提供法治保障。

二是健全法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制，確保法律的有效實(shí)施，增強(qiáng)司法公信力。公正是法治的生命線，公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，能否保障法律的有效實(shí)施，不僅關(guān)系到國(guó)家和廣大人民群眾的最根本利益，而且關(guān)系著司法是否公正以及人民群眾對(duì)法治的信心。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，然而，“徒法不足以自行”，有法可依僅僅為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治提供了基本前提，“如果不忠實(shí)地執(zhí)行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結(jié)果”。①《列寧全集》第30卷，人民出版社1985年版，第170頁(yè)。所以，對(duì)于當(dāng)前執(zhí)法領(lǐng)域中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題不可等閑視之，應(yīng)加大力度對(duì)法律的實(shí)施予以監(jiān)督，對(duì)不執(zhí)行法律的予以嚴(yán)懲。要把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，全面落實(shí)司法公開原則，始終確保審判權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)司法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);統(tǒng)一法律適用，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，維護(hù)人民群眾的切身利益，讓人民群眾在每一個(gè)案件中都能感到公平正義，確確實(shí)實(shí)用司法公開促進(jìn)司法公信。

三是樹立法律權(quán)威，培養(yǎng)法治思維，弘揚(yáng)法治精神，讓法治成為一種全民信仰。法律的權(quán)威和生命在于實(shí)施。全面依法治國(guó)，首先要依憲治國(guó);依法執(zhí)政，關(guān)鍵要依憲執(zhí)政。憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)，堅(jiān)決維護(hù)憲法至高無(wú)上的權(quán)威，就是堅(jiān)決維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威;切實(shí)捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是切實(shí)捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。一切違反憲法法律的行為，都必須予以追究。當(dāng)前，全面深化改革的實(shí)踐要求社會(huì)成員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要培養(yǎng)法治思維、遵循法治原則，以法治的精神、法治的邏輯和方法去看問題、想辦法、處理事務(wù)，尊重法律的權(quán)威，切實(shí)保障法律的實(shí)施。并通過各種形式，向全社會(huì)宣傳法治理念，在全社會(huì)構(gòu)建一種敢于與一切違法行為作斗爭(zhēng)的法治正能量，堅(jiān)決清除損害法治的錯(cuò)誤言論和不良思想，堅(jiān)持正確的法治建設(shè)的主流意識(shí)和輿論導(dǎo)向，在全社會(huì)弘揚(yáng)維護(hù)法律權(quán)威的法治精神，努力讓每一個(gè)老百姓做到“信任立法、配合執(zhí)法、依賴司法、努力護(hù)法。”同時(shí)，要塑造法治信仰，以法治凝聚共識(shí)。法律不能只寫在紙上，而是要存于民眾的心里;法律只有成為普通民眾認(rèn)可的社會(huì)規(guī)范，民眾才能確立和認(rèn)可它的權(quán)威，從而信仰和敬畏它。也就是說，只有人人心中有法、人人時(shí)時(shí)想法，法治才能在社會(huì)內(nèi)部成為一股強(qiáng)大的規(guī)范力量，法治中國(guó)才會(huì)有最堅(jiān)強(qiáng)的支撐。

三、全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略地位

“四個(gè)全面”是以習(xí)近平為總書記的黨中央治國(guó)理政的戰(zhàn)略布局，全面依法治國(guó)是這一戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵一環(huán)，是“關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面”②《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第2版。，“標(biāo)志著依法治國(guó)按下‘快進(jìn)鍵’、進(jìn)入‘快車道’”③《“四個(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第176頁(yè)。，國(guó)家治理邁向新境界。

(一)全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求

黨的十八大明確提出全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步?！雹佟丁八膫€(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第27頁(yè)。當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入決定性階段，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈，我們面臨的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的任務(wù)之重是前所未有的，我們面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多也是前所未有的。如何準(zhǔn)確把握當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際，有效解決我國(guó)發(fā)展過程中遇到的各種矛盾和問題、化解來自方方面面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)。

法治是我們黨治國(guó)理政的基本方式，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。全面建成小康社會(huì)內(nèi)在地包涵著和諧社會(huì)、法治社會(huì)的意蘊(yùn)。而建設(shè)更加公平正義的和諧社會(huì)，解決發(fā)展過程中產(chǎn)生的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，解決人民群眾普遍關(guān)心的教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生和住房等問題，都需要發(fā)揮法治的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，這也是法治中國(guó)建設(shè)的價(jià)值訴求。另外，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)——“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”②《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2012年版，第16頁(yè)。，從客觀上對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)提出了更高的要求。因此，要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的進(jìn)程，堅(jiān)持“三個(gè)共同推進(jìn)”、“三個(gè)一體建設(shè)”，維護(hù)和捍衛(wèi)憲法與法律權(quán)威，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和支撐作用。在法治框架下，營(yíng)造有序、理性、平和的社會(huì)環(huán)境，建設(shè)人們向往的平安家園;協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和個(gè)人的關(guān)系，以法治方式維護(hù)最廣大人民的根本利益，讓老百姓生活得有安全感，處處感覺到公平正義。

(二)全面依法治國(guó)是全面深化改革的重要保障

改革是一場(chǎng)深刻的革命，是社會(huì)主義制度的自我完善與發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，且又處于復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境之中。從國(guó)際上看，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的深入發(fā)展，我們不可避免地要面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這就要求我們依據(jù)國(guó)情、循序漸進(jìn)的擴(kuò)大對(duì)外開放，不斷提高防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力;同時(shí)通過深化改革，不斷調(diào)整和變革發(fā)展模式和發(fā)展理念。從國(guó)內(nèi)來看，仍面臨著一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，還存在這樣或那樣的問題和困難。要化解矛盾、解決問題，關(guān)鍵在于全面深化改革，全面深化改革也只有遵循依法改革，才能煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，在全面深化改革過程中，要用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，要用法治方式凝聚改革共識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要在法治軌道上全面深化改革，在法治保障下不斷深化改革，從而實(shí)現(xiàn)憲法和法律對(duì)改革的引導(dǎo)、規(guī)范和推動(dòng)作用，確認(rèn)和鞏固改革的成果，確保中國(guó)社會(huì)在深刻的變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。如果不能及時(shí)“以法治方式疏浚改革洪流，以法治思維化解矛盾淤積，減少利益調(diào)配帶來的社會(huì)震蕩，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的轉(zhuǎn)型陣痛”③《用法治為全面深化改革護(hù)航——四論深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月28日，第1版。，勢(shì)必會(huì)引發(fā)新的矛盾，甚至可能引起混亂。因此，必須以法治為保障，“確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來”④《“四個(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第166頁(yè)。，確保全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)。

(三)全面推進(jìn)依法治國(guó)需要同步推進(jìn)依法治黨、依規(guī)治黨

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國(guó)的根本要求。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，黨要始終發(fā)揮根本性和全局性的領(lǐng)導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，確保全面推進(jìn)依法治國(guó)的正確的政治方向。同時(shí)，在新的形勢(shì)下，黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，依據(jù)憲法治國(guó)理政⑤《“四個(gè)全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第287頁(yè)。。也就是說，要在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，推進(jìn)依法治黨、依規(guī)治黨。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào):依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。此外，全面推進(jìn)依法治國(guó)昭示著黨紀(jì)國(guó)法既是高壓線，也是警戒線，任何人都不能觸犯。黨的十八屆四中全會(huì)要求每一個(gè)黨員干部都必須帶頭遵守黨紀(jì)國(guó)法，堅(jiān)決維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法的權(quán)威和尊嚴(yán)。堅(jiān)持法律面前人人平等，只要觸及了黨紀(jì)國(guó)法，不管涉及到誰(shuí)，都要一查到底，絕不姑息，從而實(shí)現(xiàn)法律制度的剛性運(yùn)行，切實(shí)體現(xiàn)治國(guó)必先治黨，全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面推進(jìn)依法治黨、依規(guī)治黨同步進(jìn)行。

(責(zé)任編輯:劉要停)

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1003－4145［2015］07－0011－06

2015－05－25

陳洪玲，北京工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院、首都社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理協(xié)同創(chuàng)新中心教授，博士，主要研究方向:馬克思主義中國(guó)化的理論與實(shí)踐。

本文系北京市高校優(yōu)秀中青年思想政治理論課教師擇優(yōu)資助計(jì)劃項(xiàng)目:創(chuàng)新思想政治理論課教學(xué)模式研究——基于堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信的視角(JGWXJCZX2014015)、遼寧省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系研究”(項(xiàng)目編號(hào):L12AKS001)的階段性成果。