張宏偉

(山東大學馬克思主義學院，山東濟南 250100)

善治視域下社會組織參與地方治理探析

張宏偉

(山東大學馬克思主義學院，山東濟南 250100)

地方治理是國家治理體系的有機組成部分，轉(zhuǎn)型時期的地方政府面臨著前所未有的治理困境。社會組織作為多元治理主體之一，在彌補政府公共服務(wù)不足、提升地方治理水平方面發(fā)揮著重要作用。山東省新泰市依托平安協(xié)會構(gòu)建的平安共建機制，就政府與社會組織合作參與地方治理進行了有益探索，形成的“新泰模式”體現(xiàn)了政府權(quán)力向社會的回歸和還政于民的治理趨勢，這一模式為地方政府推進治理創(chuàng)新、進而實現(xiàn)“善治”提供了理論分析框架和實踐范例。

地方治理;社會組織;平安協(xié)會;善治

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。地方政府作為國家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其治理能力和治理模式的優(yōu)劣不僅直接決定著國家治理的績效，也對鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)產(chǎn)生著重要的影響。

一、我國地方政府治理面臨的困境

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟社會生活發(fā)生著深刻的變化，一方面經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)軌，綜合國力和人民生活水平大幅提升;另一方面社會深刻轉(zhuǎn)型，社會階層和利益關(guān)系加劇分化，各種矛盾碰頭疊加，地方政府在處理各類矛盾、維護社會穩(wěn)定、推進基層治理創(chuàng)新中面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn):

(一)治理理念滯后。受計劃經(jīng)濟的影響，相當一部分地方政府仍然習慣于“權(quán)威政府”、“全能政府”的角色，延續(xù)著“大政府小社會”、“強政府弱社會”的管控思維，它們大多采用行政化的方式干預社會事務(wù)，“政治權(quán)力可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，原則上它不受法律、思想、道德的限制”①鄒讜:《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港牛津大學出版社1994年版，第69頁。。在這種理念支配下，地方政府仍過多地依靠行政層級制并通過行政命令進行施政，而事實上單位制的逐步解構(gòu)對行政管控產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，國有企業(yè)下崗人員、農(nóng)村進城務(wù)工人員、自由職業(yè)者等大量“社會人”急劇增加，超出了政府行政覆蓋的邊界，行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的利益差異越來越大，傳統(tǒng)的治理方式已明顯不能適應(yīng)經(jīng)濟社會變革的需要，迫切需要地方政府在治理理念上進行創(chuàng)新。

(二)治理體制錯位。由于體制轉(zhuǎn)軌的復雜性和改革的漸進性，地方政府轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)仍然繁重。一方面政府還管著一些不該管、管不了的事情，表現(xiàn)在政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象時有發(fā)生、行政許可事項仍然過多、審批環(huán)節(jié)過于繁瑣，地方政府在基層治理中存在著宏觀管理微觀化的問題;另一方面有些該由政府管的事情卻沒有管好、管到位，出現(xiàn)了管理的“真空地帶”，特別是政府在履行公共服務(wù)職能上還比較薄弱，對地方就業(yè)、醫(yī)療、義務(wù)教育、公民權(quán)益保障等公共產(chǎn)品提供不足，政府的身份還沒有從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，在基層治理中越位、缺位、錯位的問題仍然比較突出。

(三)治理能力缺失。地方政府治理能力，是指地方政府在特定的區(qū)域環(huán)境和制度條件下，通過獲取、配置及整合各種有形資源和無形資源而形成獨特政府行為模式的能力。②彭景陽:《走向善治的地方政府治理能力構(gòu)成要素分析》，《江蘇廣播電視大學學報》2008年第1期。在公民意識覺醒、社會階層多元化以及社會治理新問題不斷涌現(xiàn)的今天，地方政府僅靠安排任務(wù)、督導考核等傳統(tǒng)單一線性的方式調(diào)度推動工作，已凸顯出治理能力的不足。治理能力現(xiàn)代化要求地方政府具備識別和整合利益能力、協(xié)調(diào)合作能力、維護參與網(wǎng)絡(luò)能力、尊重公民權(quán)利能力、危機回應(yīng)處置能力、選擇參與策略能力等八項建設(shè)內(nèi)容。①堵琴囡:《公民參與視野下的地方政府治理能力建設(shè)——基于中國語境的分析》，《城市觀察》2014年第3期。目前大多數(shù)地方政府普遍缺乏這些能力，同時也缺乏法治和服務(wù)的本領(lǐng)，表現(xiàn)在不善于綜合運用法、理、情等手段施政，在處理社會矛盾和群體性事件時簡單生硬，往往將政府和群眾對立了起來，長此以往將嚴重影響地方政府的治理根基。解決好這些問題，要求政府必須高度重視并盡快提升其治理能力。

(四)治理模式單一。在現(xiàn)代社會，一個成熟的治理體系應(yīng)由三大板塊構(gòu)成:即政府、企業(yè)和社會組織，這三大板塊構(gòu)成整個社會“三位一體”的治理架構(gòu)，其中企業(yè)作為營利性組織有其特殊性，而對于社會公共事務(wù)的管理和服務(wù)，則需要政府與社會組織協(xié)同共治。目前來看，作為重要治理資源之一的社會組織在我國發(fā)育還不完善，社會組織不僅數(shù)量少，活動領(lǐng)域窄，而且?guī)缀鯖]有程序性的軌道可以自主參與公共事務(wù)管理的協(xié)商與合作，更不要說與政府形成雙邊對等的關(guān)系。②邵宇:《論轉(zhuǎn)型時期我國地方政府治理模式的創(chuàng)新》，《行政與法》2011年第1期。在未來很長一段時間內(nèi)，可以預見政府仍將是社會治理的主導力量，但這不妨礙在一元化治理框架內(nèi)探索建立社會組織“嵌入式合作”治理模式，以最大程度地降低政府治理的難度和成本，豐富政府治理的手段。

二、治理與善治理論的提出及基本內(nèi)涵

20世紀70年代以來，西方國家針對政府管理過程中出現(xiàn)的財政危機和效率危機，開始對以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)公共行政理論進行反思和批判，治理理論逐漸被西方政治學、經(jīng)濟學、管理學的學者所關(guān)注，成為一種重要的分析框架和方法工具。治理理論的創(chuàng)始人之一美國學者詹姆斯·N·羅西瑙把“治理”界定為:“一系列活動領(lǐng)域的管理機制。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！雹壅材匪埂·羅西瑙:《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第4、5頁。英國學者格里·斯托克對有關(guān)治理的各種概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者已經(jīng)提出了關(guān)于治理的五種主要觀點:①治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者;②治理主體不僅僅局限于政府，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會;③多元化的治理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系;④治理參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)并進行合作;⑤治理的手段方法不再局限于政府的權(quán)力等，還存在其它的方法和技術(shù)。④格里·斯托克(Gerry Stoker):《作為理論的治理:五個論點》，《國際社會科學》1999年第1期。

在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具有代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，并在報告中對治理作出了如下界定:治理是各種機構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，也是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，或包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。⑤俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。善治即良好的治理，是隨著治理理論的發(fā)展而提出的新概念。治理是善治的理論基礎(chǔ)，善治是治理的目標導向。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。⑥陳廣勝:《走向善治》，浙江大學出版社2007年版，第101、102頁。

20世紀90年代至今，在俞可平、毛壽龍等學者的推動下，治理和善治理論在我國迅速傳播。毛壽龍、張成福認為，治理轉(zhuǎn)型就是從傳統(tǒng)治理之道向現(xiàn)代治理之道的變革，也是政府再造的過程。中國政府治道變革的目標是建立有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開放政府等。⑦毛壽龍:《現(xiàn)代治道與治道變革》，《江蘇行政學院學報》2003年第6期;張成福:《變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》2008年第9期。俞可平則認為，善治要求具備合法性、法治、透明性、責任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等十大基本要素。⑧俞可平:《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第17頁。他還認為，善治顯示出國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作關(guān)系，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與和合作，至多只行善政，而不會有善治。⑨俞可平:《權(quán)利政治與公益政治》，社會科學文獻出版社2005年版，第147頁。

三、地方治理創(chuàng)新的經(jīng)驗觀察——新泰市平安協(xié)會建設(shè)的實踐

新泰市位于魯中腹地，人口140．3萬，周邊與四市九縣交界，境內(nèi)平原、山區(qū)、庫區(qū)、礦區(qū)并存，工礦企業(yè)集中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是回、漢居住區(qū)，流動人口多，社情民意復雜。針對基層維穩(wěn)形勢日益嚴峻的現(xiàn)實，新泰市依托建立平安協(xié)會，走出了一條動員社會力量參與地方治理的新路子，其核心是將民間社會資本通過平安協(xié)會吸納進入公共服務(wù)領(lǐng)域，有效解決了單純靠政府治理成本過大、效率不高的問題，探索構(gòu)建起以人民群眾為主體、依靠群眾而又造福群眾的現(xiàn)代社會治理新格局。

(一)新泰市平安協(xié)會的產(chǎn)生過程

第一個時期:平安協(xié)會的發(fā)起——“看家護院”階段

2006年，隨著全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入受到較大影響，由此帶來的資金短缺、基層警力不足、治安防范薄弱、社會治理體制與人民群眾要求不相適應(yīng)的問題日益突出，新泰市農(nóng)村治安發(fā)案率明顯上升。2006年2月，新泰市汶南鎮(zhèn)55位民營企業(yè)家發(fā)起成立平安協(xié)會，他們自發(fā)籌集會費48．5萬元，組建專職治安巡邏隊，更換巡邏車輛，在鎮(zhèn)區(qū)主要部位安裝電子監(jiān)控設(shè)施，平安協(xié)會運行一個月，全鎮(zhèn)可防性案件下降了80%，社會治安明顯好轉(zhuǎn)。平安協(xié)會按章程辦事，既不占用行政事業(yè)編制，也不增加群眾負擔，還能有效協(xié)助基層黨委政府解決社會治安問題。處于萌芽階段的平安協(xié)會，以嶄新形式落實了社會治安群防群治的精神，動員社會力量配合黨委政府提供了社會公共安全產(chǎn)品，已顯示出其強大的生命力。①韓旭:《擴大公眾參與，創(chuàng)新社會管理——山東省新泰市平安機制調(diào)研報告》，《中國政治參與報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版，第235頁。

第二個時期:平安協(xié)會的發(fā)展——化解矛盾糾紛階段

新泰市委敏銳地捕捉和發(fā)現(xiàn)了“平安協(xié)會”這一新生事物，2006年5月召開現(xiàn)場會，及時總結(jié)推廣了汶南鎮(zhèn)的經(jīng)驗，隨后全市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都相繼成立了平安協(xié)會。在此期間，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平安協(xié)會積極圍繞項目征地、房屋拆遷、企業(yè)改制中引發(fā)的矛盾糾紛展開工作，上為黨委政府分憂，下為廣大群眾解難，在黨委政府和人民群眾之間架起了“連心橋”。2008年6月，新泰市在民政部門注冊成立了山東省第一家縣級平安協(xié)會，并將平安協(xié)會的職能由看家護院擴展到化解矛盾糾紛及協(xié)助政府處理群體性事件。禹村鎮(zhèn)是新泰市最大的回民鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平安協(xié)會通過廣泛吸收回族會員，利用他們的優(yōu)勢調(diào)解回回、回漢之間的矛盾糾紛，防止家族械斗和民族沖突，形成了維護穩(wěn)定的新局面。

第三個時期:平安協(xié)會的逐步完善——創(chuàng)新社會治理階段

以2008年9月泰安市委政法委在新泰召開平安協(xié)會建設(shè)現(xiàn)場會為標志，平安協(xié)會建設(shè)進入了規(guī)范發(fā)展階段。新泰市委、市政府制定出臺了《關(guān)于深化平安協(xié)會建設(shè)的意見》等文件，進一步明確了平安協(xié)會是在黨委、政府領(lǐng)導下的群眾自治組織，其主要職責是參與治安防范、矛盾糾紛化解、突發(fā)事件處置、法制宣傳教育等。平安協(xié)會運行以來，團結(jié)凝聚了一大批鄉(xiāng)村能人，有效服務(wù)了人民群眾和基層政權(quán)，協(xié)會得到快速發(fā)展，逐步向全市各個層級、各個領(lǐng)域覆蓋延伸。以平安協(xié)會建設(shè)和推廣為突破口，新泰市成功構(gòu)建了基層社會治理的新模式。2011年8月，中央政法委肯定并推廣了新泰依托平安協(xié)會建設(shè)社會穩(wěn)定機制的做法。②《山東新泰市推動“平安協(xié)會”的調(diào)查與思考》，中央政法委調(diào)研報告28期，2011年8月15日。

(二)新泰市平安協(xié)會的運行特點

一是自治組織性質(zhì)鮮明。新泰市平安協(xié)會是由社團管理部門審批，按照自愿原則組織起來的、以促進基層社會和諧穩(wěn)定為基本功能的自治組織，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展為宗旨，依法自主開展活動。平安協(xié)會的基本工作方式是平等協(xié)商，完全尊重會員的合法權(quán)利和意愿。會員大會是協(xié)會最高權(quán)力機構(gòu)，理事會是協(xié)會辦事機構(gòu)，秘書長主持辦事機構(gòu)日常工作。平安協(xié)會的經(jīng)費來源以民間籌資、會員繳納會費為主，政府適當補貼。據(jù)統(tǒng)計，近年來新泰市平安協(xié)會每年籌集會費1500萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平安協(xié)會每年籌集會費700多萬元，市財政每年列支200萬元作為平安協(xié)會補助資金，有效保障了平安協(xié)會的運轉(zhuǎn)和工作開展。

二是治理資本優(yōu)勢突出。新泰市平安協(xié)會的突出特點是善于調(diào)動和運用民間資源，由當?shù)氐赂咄氐睦宵h員、老干部、老模范作為會員主力，他們來自基層、熟悉社情民意、群眾威信高，在處理涉穩(wěn)問題和突發(fā)事件時，既能做到正確理解和貫徹黨委政府意圖，又能充分利用地緣、人緣、親緣的優(yōu)勢，用群眾易于接受的方式，依情依理進行溝通協(xié)商，使各類矛盾糾紛得以及時有效化解。新泰市通過搭建“平安協(xié)會”這個載體平臺，用組織機制落實了“社會協(xié)同、公眾參與”的要求，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定工作的多元治理。

三是平安共建多元參與。在利益格局日益復雜化和人民群眾訴求愈益凸顯的新形勢下，新泰市注重在政府、企業(yè)、社會共同利益指向上尋求最佳結(jié)合點，支持平安協(xié)會通過社會化動員、市場化運作的方式開展平安共建，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定工作的多元治理。從人員構(gòu)成上看，黨委、政府、社會精英、人民群眾和企業(yè)家都參與進來，形成了合力;從經(jīng)費保障上看，以民間籌資、企業(yè)會員繳納會費及提供贊助為主，政府財政適當予以補貼;從運作方式上看，在政府引導下，平安協(xié)會開展工作既有群眾自發(fā)性行動、也有高明的市場化運作，這些措施有效解決了過去單純靠政府管控治理成本過大、覆蓋不廣的問題，形成了社會平安人人有責、平安社會人人共享的局面。

四是處突維穩(wěn)架構(gòu)新穎。突發(fā)事件的發(fā)生往往是矛盾激化的表現(xiàn)。妥善處置好突發(fā)事件，對維護基層穩(wěn)定和實現(xiàn)“善治”至關(guān)重要。平安協(xié)會會員鄉(xiāng)情濃、人情厚、政策熟，能夠發(fā)揮“第三方”的超脫優(yōu)勢，梳理出處置問題雙方都能接受的平衡點，不僅有利于理順情緒、化解民怨、解決問題，而且可以做到慎用、少用或不用警力，起到“防浪堤”、“減壓閥”的作用。經(jīng)過幾年的探索實踐，新泰初步形成了“黨委政府坐鎮(zhèn)指揮、平安協(xié)會先期介入、公安隊伍壓住陣腳、基層黨群組織迅速跟進”的“立體三角架構(gòu)”處突機制，從組織領(lǐng)導、決策指揮、現(xiàn)場處置、善后工作到整個社會面穩(wěn)控，構(gòu)建起了環(huán)環(huán)相扣的處置突發(fā)事件工作體系，確保了社會大局穩(wěn)定。

(三)新泰市平安協(xié)會建設(shè)的主要成效

經(jīng)過近八年的實踐探索，平安協(xié)會在新泰已由星星之火迅速形成燎原之勢，其在加強地方治理、維護社會穩(wěn)定中的價值正充分顯現(xiàn)，特別是在突發(fā)事件發(fā)生時，凸顯出平安協(xié)會作為“善治”第三方組織“快速到位、迅速滅火、勸散群眾、消化矛盾”的作用，有效提升了地方黨委政府對整個社會的治理水平。

一是建立起完備的平安協(xié)會體系。新泰市按照分類指導、整體推進的原則，采取行政村單獨成立、區(qū)域村莊聯(lián)片成立、地企雙方聯(lián)合成立、新型農(nóng)村社區(qū)同步規(guī)劃成立等方式，推動平安協(xié)會逐步向全市各鄉(xiāng)村、基層單位延伸覆蓋。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全部成立了平安協(xié)會，電力、教育、衛(wèi)生、住建4個行業(yè)和796個村組建了平安協(xié)會分會，全市共發(fā)展單位會員1326個、個人會員1．5萬人。新礦集團等8家駐新企業(yè)也陸續(xù)成立平安協(xié)會，重點調(diào)解地企之間和企業(yè)內(nèi)部矛盾糾紛，協(xié)助解決企業(yè)轉(zhuǎn)型時期遺留的疑難問題。遍及城鄉(xiāng)的平安協(xié)會網(wǎng)絡(luò)和廣大會員，成為基層治理結(jié)構(gòu)中的一支重要力量，使治理主體由政府單一主體向多元主體演變，為實現(xiàn)政府與社會組織合作的“善治”打下了堅實基礎(chǔ)。

二是形成了多元化解矛盾糾紛的新機制。在化解社會矛盾中，新泰市專門制定下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》，整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解四支力量，把平安協(xié)會的民間調(diào)解融入矛盾糾紛大格局，充分發(fā)揮“三老”隊伍“法、情、理”并用的調(diào)解優(yōu)勢，有效控制和化解矛盾糾紛由“產(chǎn)生期”向“發(fā)酵期”、由“發(fā)酵期”向“惡化期”轉(zhuǎn)化的“拐點”，使得一些群眾與政府之間的對抗性矛盾轉(zhuǎn)化為非對抗性矛盾，大大減少了矛盾糾紛進入信訪和司法渠道的流量。目前在新泰，已經(jīng)形成了政府調(diào)控機制與社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會民主力量互動、事件聯(lián)處、治安聯(lián)防、信訪聯(lián)接、糾紛聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、教育聯(lián)勸、信息聯(lián)享、案件聯(lián)結(jié)、平安聯(lián)創(chuàng)的“三互九聯(lián)”新機制。①包心鑒、李錦、劉玉:《平安之路》，人民出版社2010年版，第4頁。2006年以來，新泰市各級平安協(xié)會共參與并成功調(diào)處各類矛盾糾紛9000余件，參與處置涉法涉訴信訪案件300余起，無一引發(fā)大的問題，平安協(xié)會成為名副其實“為政府分憂、為群眾解難”的創(chuàng)新型社會組織。

三是構(gòu)筑起社會治安防控的新體系。針對基層公共安全產(chǎn)品不足、治安力量薄弱的問題，新泰市鄉(xiāng)兩級在逐步加大財政投入的同時，大力支持平安協(xié)會通過社會化動員方式，積極籌集治安經(jīng)費，發(fā)動群眾參與社會治安聯(lián)防聯(lián)控。2008年，市平安協(xié)會拿出100萬元會費，幫助鎮(zhèn)村建立專職巡防、聯(lián)戶聯(lián)防等五種形式的巡邏隊伍;2009年實施了投資5700萬元的“天目工程”，其中市平安協(xié)會會員單位聯(lián)通公司投資4700萬元，市鄉(xiāng)財政和平安協(xié)會籌資1000萬元，在全市農(nóng)村共安裝電視監(jiān)控探頭1200個;2013年又追加投資3750萬元，在全市重要路口路段安裝高清治安卡口39處、電子警察42處、視頻監(jiān)控109處，在村居、企事業(yè)單位新安裝監(jiān)控探頭6405個，使全市14190個監(jiān)控探頭實現(xiàn)了市鎮(zhèn)村三級聯(lián)網(wǎng)運行，實現(xiàn)了村村實時監(jiān)控、重點部位全面覆蓋、主要路段無縫銜接。另外，市平安協(xié)會還扶持出版了《平安文化漫畫系列手冊》鄉(xiāng)村版和中小學版，在120個村建成了“平安文化墻”，增強了普法教育的針對性和實效性。2013年，全市刑事案件、侵財性案件發(fā)案分別下降21．7%、16．7%;2014年上半年，全市刑事發(fā)案同比下降21．46%，侵財性案件發(fā)案下降29．7%，群眾對社會治安的滿意率為97．75%，同比提高1．5個百分點。

四是優(yōu)化了經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。新泰市通過加強平安協(xié)會建設(shè)，依法、及時、就地化解矛盾糾紛，把消極因素轉(zhuǎn)化為促進社會發(fā)展的積極因素，有力夯實了社會穩(wěn)定的根基，全市經(jīng)濟社會實現(xiàn)了政通人和、平安發(fā)展的良好局面。2011年新泰被確定為山東省社會管理創(chuàng)新試點縣市，2012年被山東省委、省政府授予全省縣域科學發(fā)展突出貢獻獎，2014年新泰市在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力與科學發(fā)展百強縣排名中位居第34位，新泰市群眾滿意度連續(xù)兩年位居泰安各縣市區(qū)第一名。

四、平安協(xié)會建設(shè)的啟示

黨的十八大提出要健全完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，為公眾參與社會管理、實現(xiàn)社會善治提供了直接的政策依據(jù)。平安協(xié)會作為依法設(shè)立的群眾自治組織，有效嵌入到政府主導的地方治理結(jié)構(gòu)中，通過與政府良性合作互動，創(chuàng)新性地實現(xiàn)了傳統(tǒng)社會控制向現(xiàn)代社會善治的轉(zhuǎn)變。新泰建立平安協(xié)會的實踐，給我們帶來以下幾點啟示:

(一)深入推進政府轉(zhuǎn)變職能和創(chuàng)新治理理念。要實現(xiàn)地方治理的創(chuàng)新，首先要求政府將職能界定清晰，改變過去在社會管理領(lǐng)域包攬一切的制度安排，盡快實現(xiàn)“全能政府”、“無限政府”向“服務(wù)政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，把長期集中掌握的公共權(quán)力和公共資源更多地向其它社會治理主體釋放;同時要加快政府從“公共產(chǎn)品唯一供給者”的觀念中解脫出來，理性認可善治模式的價值以及社會組織在其中的應(yīng)有地位，建立政府與社會平等合作關(guān)系，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和政府治理的公眾滿意度。

(二)積極構(gòu)建多元合作的治理模式。按照治理和善治理論的基本觀點，社會管理主體多元化是未來社會管理格局發(fā)展的必然趨勢。①黃靜、周宇:《基層社會管理的社會協(xié)同問題研究》，《成都行政學院學報》2011年第1期。社會組織作為一種以公益性、互益性為活動方式和獨立于黨政體系、企事業(yè)單位之外的正式組織，其最大優(yōu)勢是可以利用特有的中立性和中介性質(zhì)，在協(xié)調(diào)政府與市場、政府與公民關(guān)系上發(fā)揮獨特作用。新泰平安協(xié)會良好運行的實踐證明，社會組織能夠?qū)€體公民整合到有共同目標的組織中來，并利用規(guī)則和權(quán)威對社會成員的利益關(guān)系實行有效調(diào)節(jié)，從而使大量利益矛盾在組織內(nèi)得到合理解決，以保持社會秩序的穩(wěn)定。目前來看，公共需求增長與公共服務(wù)相對不足的矛盾將長期存在并不斷激化，迫切需要地方政府整合和吸納以社會組織為主的多方力量構(gòu)建合作治理框架，最大限度地實現(xiàn)政府行政管理和社會自治管理的對接與耦合，為最終實現(xiàn)善治奠定制度基礎(chǔ)。

(三)大力培育和發(fā)展公民社會。社會善治的實現(xiàn)需要現(xiàn)代理性公民的參與。由于我國基層民主政治發(fā)展還不完善，公民在參與社會生活時容易出現(xiàn)急躁、盲從的傾向，不善于理性客觀地表達自己的訴求意愿，甚至容易積聚和引發(fā)群體性事件。而平安協(xié)會天然的群眾性使其成為協(xié)調(diào)政府與公民之間的平衡器，對培養(yǎng)現(xiàn)代公民社會意義重大。一方面平安協(xié)會把分散的公眾組織起來參與社會公共事務(wù)，形成了制度化表達利益訴求的渠道;另一方面公眾也在參與平安協(xié)會的過程中養(yǎng)成遵守制度的規(guī)范習慣，并在合作、參與、協(xié)商過程中逐漸培養(yǎng)寬容、妥協(xié)、理性等現(xiàn)代公民意識。②夏曉麗:《公眾參與社會善治的經(jīng)驗研究》，載《平安之路》，人民出版社2010年版，第198頁。平安協(xié)會的出現(xiàn)，催生著現(xiàn)代公民精神的成長，為善治的實現(xiàn)提供了良好的空間和最廣泛的社會認同基礎(chǔ)。

(四)健全完善社會組織參與地方治理的外部機制。建立良好的外部機制是社會組織參與和服務(wù)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？偨Y(jié)新泰市加強平安協(xié)會建設(shè)的做法，應(yīng)著力加強三個方面的機制創(chuàng)新:一是建立對社會組織“體制性容納”機制。以簡化社團管理登記為基礎(chǔ)，賦予社會組織自我管理的合法地位，并配套建立自上而下的政府支持系統(tǒng)和協(xié)同支持系統(tǒng)。二是構(gòu)建社會組織“樞紐型”工作體系和運作機制。充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，整合服務(wù)資源，有效承接政府剝離出來的社會事務(wù)管理項目，激發(fā)社會組織參與基層治理的創(chuàng)造活力。③吳彥亭:《社會組織協(xié)同創(chuàng)新社會管理的問題與思考》，《政治與公共管理》2012年第3期。三是創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)機制。完善公共服務(wù)購買政策，形成政府引導、企事業(yè)單位和公民廣泛參與的公共服務(wù)提供機制，吸引更多的社會組織進入公共服務(wù)領(lǐng)域。

(責任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］01-0173-05

2014-11-09

張宏偉(1972—)，女，山東大學馬克思主義學院博士研究生。