王震

2015年1月17日，比利時士兵在布魯塞爾的美國大使館外警戒。自比利時警方1月15日在境內多地搜查、抓捕從敘利亞回國并企圖在近期制造恐怖襲擊的恐怖嫌疑人后，比利時全國安全威脅等級已提升至3級（最高為4級）。圖片來源/東方IC

隨著奧巴馬上臺以來美國反恐政策的不斷調整，全球反恐戰(zhàn)爭也隨之進入了一個轉型與調整時期。有學者指出，國際反恐斗爭正在進入“后反恐戰(zhàn)爭時代”。全球反恐戰(zhàn)爭轉型不僅事關未來國際社會反恐斗爭的走向，還將影響到中國未來面臨的反恐形勢。

三大背景

“反恐戰(zhàn)爭”是美國政府在9.11事件之后提出的一個重要概念。在時任總統(tǒng)小布什的講話以及9.11事件后不久出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略》和《國家反恐戰(zhàn)略》等文獻中多次被提及。“全球反恐戰(zhàn)爭”既是指美國在全球范圍內開展的反恐行動，同時還包括整個國際社會在9.11事件后所進行的種種反恐努力。近年來，全球反恐戰(zhàn)爭正在經歷一輪轉型和調整過程，主要有三個方面原因：

首先是美國全球反恐戰(zhàn)略的重大調整。鑒于冷戰(zhàn)后美國作為全球唯一超級大國的地位，美國的全球反恐戰(zhàn)略勢必會對其他國家產生重要影響。9.11事件后，除了緊緊追隨美國的西方盟友之外，其他國家也不同程度地卷入到了這場轟轟烈烈的反恐戰(zhàn)爭當中。為了兌現(xiàn)總統(tǒng)競選期間的承諾，也為了適應2008年金融危機以來美國綜合實力和全球影響力相對下降的情勢，奧巴馬上任后對原有的反恐戰(zhàn)略進行了大幅調整。一是從全球反恐戰(zhàn)線上進行戰(zhàn)略收縮，先后從全球反恐戰(zhàn)爭的兩個主戰(zhàn)場——伊拉克和阿富汗撤軍;二是將美國反恐工作的戰(zhàn)略重心從境外轉移到境內。2011年6月發(fā)布的《國家反恐戰(zhàn)略》明確強調，未來美國將進一步收縮反恐戰(zhàn)線，將反恐斗爭的首要目標聚焦于“基地”組織及其分支機構;三是日益重視非軍事手段在全球反恐斗爭中的作用。比如，2011年9月時任國務卿希拉里·克林頓所提出的“新絲綢之路”計劃，即旨在通過經濟發(fā)展來鞏固反恐戰(zhàn)爭成果，進而為阿富汗重建和美國順利抽身創(chuàng)造條件。為了協(xié)調國際反恐合作，美國在2011年又推動創(chuàng)建了“全球反恐論壇”，并于2012年初在國務院內部專門設立反恐局。有學者認為，“全球反恐論壇”是“國際反恐領域的20國集團”，也是美國政府為適應“后反恐戰(zhàn)爭時代”的一項戰(zhàn)略性舉措。

其次是全球范圍內恐怖活動的快速升級與反彈。在9.11后最初兩年的反恐戰(zhàn)爭中，美國打垮了80%的“基地”組織核心機構，但同時也導致“基地”組織從一個等級森嚴、組織嚴密的跨國恐怖組織轉型為松散而廣泛的全球性“基地”“圣戰(zhàn)”運動。自2013年底以來，全球范圍內的恐怖活動更是出現(xiàn)了快速升級勢頭。一是國際恐怖活動出現(xiàn)了更大規(guī)模、更加快速的“國際化”現(xiàn)象。以活躍在伊拉克和敘利亞的“伊斯蘭國”為例，據估計目前該組織的武裝力量約為2萬～3萬人，來自全球80多個國家和地區(qū)，其中來自歐美國家的“圣戰(zhàn)”分子高達數(shù)千人。這足以表明，“伊斯蘭國”是一支真正的“國際化”武裝，這是以往國際反恐斗爭中從未出現(xiàn)過的新情況;二是國際恐怖活動與當?shù)貎葢?zhàn)勢力有機結合，呈現(xiàn)出強烈的“內戰(zhàn)化”和“本土化”色彩。“伊斯蘭國”以及尼日利亞的“博科圣地”等都具有類似特征。它們具有一定的宗教和社會基礎，同時具備一定的社會治理能力并控制了部分區(qū)域，與傳統(tǒng)恐怖組織有很大區(qū)別。根據最近公布的《慕尼黑安全報告》，“伊斯蘭國”目前控制著從阿勒頗到巴格達以西成千上萬平方公里土地，控制區(qū)域人口在400萬～800萬之間，規(guī)模差不多與整個約旦相當，并在其控制區(qū)內建立了較為系統(tǒng)的社會管理機構;三是國際恐怖活動的意識形態(tài)化傾向，實際上主要是“圣戰(zhàn)化”趨勢增強。以往很多國際恐怖活動大多基于世俗性訴求，比如分裂國家、政治斗爭、部族矛盾、種族糾葛等，現(xiàn)在大都試圖披上“圣戰(zhàn)”外衣，呈現(xiàn)出濃厚的宗教意識形態(tài)色彩。這種具有宗教外衣的極端暴力思想在信教民眾當中往往更能蠱惑人心;四是國際恐怖活動出現(xiàn)了從發(fā)達國家向落后國家和地區(qū)大規(guī)模快速轉移的趨勢。9.11事件后，西方國家紛紛加強了防范與應對，一些社會治理能力較弱、經濟發(fā)展滯后、宗教思想保守的發(fā)展中國家和地區(qū)轉而成為國際恐怖活動的高發(fā)區(qū)域。比如，“阿拉伯之春”發(fā)生后，部分阿拉伯國家陷入了社會和政治動蕩，全球“圣戰(zhàn)”運動的重心從阿富汗和巴基斯坦邊境地區(qū)逐步向西移動，敘利亞以及伊利克北部已經成為全球“圣戰(zhàn)”分子的新戰(zhàn)場。

最后是9.11以來國際社會反恐斗爭的經驗教訓。在9.11以來的反恐斗爭中，無論美國還是其他國家，都經歷了一個不斷吸取經驗教訓并逐步調整反恐政策的過程。以美國為例，雖然美國擊斃了本·拉登為首的一批國際恐怖組織頭目，但是美國的反恐政策也招致了國際社會的諸多批評和指責，并引發(fā)了一些無法預料的負面后果。在小布什總統(tǒng)第二任期內，美國政府已經認識到反恐不能過于依賴軍事手段。美國政府在9.11事件五周年發(fā)布的反恐評估報告中指出：“和傳統(tǒng)敵人不同，恐怖分子并不在指定的戰(zhàn)場上作戰(zhàn)。它們遍及全球各地，甚至是在盟友當中。我們必須增強其他國家打擊恐怖分子的意愿和能力，必須在反恐戰(zhàn)爭中使用一切力量和影響力：外交、信息、軍事、經濟、金融、情報和執(zhí)法能力?！闭俏×诵〔际舱畬⒎纯帜繕藝乐財U大化的教訓，奧巴馬將收縮美國全球反恐戰(zhàn)線列為其任內的主要戰(zhàn)略目標之一。從某種意義上說，奧巴馬執(zhí)政后之所以能夠較為順利地調整其全球反恐戰(zhàn)略，與國際社會的反思和之前美國在反恐戰(zhàn)爭中所積累的經驗教訓不無關系。

需要指出的是，上述三方面因素并不是孤立的。國際恐怖活動的升級以及反恐戰(zhàn)爭的經驗教訓在一定程度上推動著各國反恐政策的不斷調整和完善，而反恐政策的改變反過來也會刺激國際恐怖活動進一步發(fā)展。三者既構成了當前全球反恐戰(zhàn)爭轉型的大背景，也是推動全球反恐戰(zhàn)爭轉型的主要動力。

三大特征

所謂“轉型”往往是指事物從一種狀態(tài)過渡到另一種狀態(tài)的長期變化趨勢。全球反恐戰(zhàn)爭轉型則是指國際社會的反恐斗爭從9.11之初的“應激式”反應不斷過渡到更為理性、成熟的過程，這是一個復雜的長期變化趨勢。

首先，聯(lián)合國在全球反恐斗爭中的作用日益增強。這一方面體現(xiàn)為聯(lián)合國在全球反恐領域的職能進一步得到拓展和強化，另一方面體現(xiàn)為國際社會對聯(lián)合國在全球反恐斗爭中的權威和作用日益重視。除了聯(lián)合國大會、聯(lián)合國安理會及其他職能機構外，聯(lián)合國就全球反恐問題建立了三個專門委員會，即反恐怖主義委員會、“基地”組織制裁委員會和1540委員會。9.11事件發(fā)生后，根據聯(lián)合國安理會第1373（2001）號決議，當年9月28日即成立了反恐怖主義委員會，目的是推動國際社會將協(xié)助恐怖活動界定為犯罪行為，以制止資助恐怖分子活動并拒絕給予恐怖分子安全庇護，同時交流有關恐怖活動與恐怖組織的信息。2004年，根據安理會第1535（2004）號決議，又專門成立了反恐怖主義委員會執(zhí)行局，以協(xié)助反恐委員會的工作。2010年1月，根據聯(lián)大第64/235號決議，在聯(lián)合國政治事務部內設立了反恐執(zhí)行工作隊。執(zhí)行工作隊下設防止和解決沖突工作組、恐怖主義受害者工作組、應對資助恐怖主義工作組、邊境反恐管理工作組等八個工作組，其主要職能是協(xié)助秘書長執(zhí)行相關任務，推動實施《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，確保聯(lián)合國系統(tǒng)內反恐工作的協(xié)調和一致。“基地”組織制裁委員會是根據安理會第1267號決議于1999年10月設立的，目的是監(jiān)督和執(zhí)行針對本·拉登而實施的制裁。委員會迄今已對約250名個人和90個與“基地”組織有關的實體實施了資產凍結、旅行禁令和武器禁運。1540委員會成立于2004年，是根據安理會第1540號決議成立的專職反恐機構，由安理會全體成員組成，旨在通過監(jiān)察會員國遵守聯(lián)合國有關決議的情況，以防止大規(guī)模殺傷性武器向包括恐怖組織在內的非國家行為體擴散。此外，聯(lián)合國還就全球反恐問題召開了一系列高層論壇或專業(yè)會議，并在立法、金融、執(zhí)法、情報、防止大規(guī)模殺傷性武器擴散等專業(yè)領域向一些發(fā)展中國家提供了反恐援助，在國際上引起了廣泛重視。

其次，9.11事件后初期建立在美國單邊主義基礎上的國際反恐合作逐漸被自發(fā)的、較為平等和自愿的國際反恐合作所取代。在9.11事件爆發(fā)后，美國通過單邊主義途徑組建了國際反恐聯(lián)盟。除了自愿參加反恐戰(zhàn)爭的西方盟友外，有不少發(fā)展中國家冒著被國際恐怖組織報復的風險被迫加入到了這場反恐戰(zhàn)爭當中。比如，9.11事件發(fā)生后的第二天，時任美國國務卿柯林·鮑威爾就在電話中明確告訴巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫：“要么和我們在一起，要么成為我們的敵人?！比缃瘢@種“非黑即白”的二元對立政策和單邊主義行為顯然已經行不通了。一方面，美國通過單邊主義進行國際反恐戰(zhàn)爭所依賴的國家實力和國際威望正在急劇下降，特別是9.11以來的反恐戰(zhàn)爭已經讓美國決策層認識到了自身力量的局限;另一方面，隨著國際恐怖活動逐漸向其他發(fā)展中國家擴散和轉移，國際反恐合作越來越需要發(fā)展中國家的積極參與。與此同時，國際社會也在反恐過程中逐漸認識到了恐怖活動造成的危害，自發(fā)地通過各種途徑加強了反恐合作，特別是美國之外的大國在全球反恐中的作用和主導性也進一步增強。在2014年4月的尼日利亞人質危機中，美、英、法、加拿大和以色列等國自發(fā)地向尼日利亞當局提供了各種援助。法國總統(tǒng)奧朗德召集乍得、喀麥隆、貝寧等尼日利亞鄰國在巴黎開會，就人質危機與國際反恐合作進行協(xié)商。這是一種基于自愿基礎上的國際反恐合作，在合作過程中基本上不存在主導性的推動力量。這樣的反恐合作或許在短期內推動緩慢、效率低下，但更容易達成戰(zhàn)略互信，并有望克服以往國際反恐合作中難以逾越的政治與安全障礙。

最后，全球反恐斗爭已趨于常態(tài)化，國際社會的反恐工作也漸趨機制化。9.11以來的反恐實踐使國際社會充分認識到了反恐斗爭的長期性和復雜性，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，大部分國家都逐漸在立法、執(zhí)法、情報、預警、應急、防范和軍事打擊等領域建立了系統(tǒng)的反恐工作機制。這也從側面表明，全球反恐斗爭正在從前一個階段的軍事斗爭為主轉向綜合治理為主，任何國家要想謀求在短期內贏得反恐斗爭的勝利都是不現(xiàn)實的。

一大趨勢

隨著美國不斷淡化全球反恐的“戰(zhàn)爭”色彩，其在全球反恐斗爭中的作用和影響力也將相對下降。與此同時，聯(lián)合國和其他區(qū)域性國際合作機制，以及其他大國和發(fā)展中國家在全球反恐斗爭中的作用將會不斷凸顯。全球反恐戰(zhàn)爭轉型不僅意味著美國以“反恐戰(zhàn)爭”名義推行單邊主義霸權的時代已漸行漸遠，更意味著國際社會在恐怖主義威脅面前開始變得更為成熟和理性。盡管這一轉型過程還存在著很大不確定性，但其轉型的內在動力短期內不會輕易消失，這就決定了反恐戰(zhàn)爭轉型的總體發(fā)展趨勢將會持續(xù)下去。

眾所周知，國際恐怖活動往往具有明顯的“洼地效應”和“示范效應”。前者是指在一定地域范圍內，恐怖分子總是更傾向于往防范薄弱、容易生存、社會基礎雄厚的“洼地”流動。在當前全球化快速發(fā)展的情況下，任何一個國家無論其是否“生產”恐怖分子，都有可能成為國際恐怖分子過境、藏身或發(fā)動襲擊的目標;后者是指頻頻發(fā)生的恐怖暴力活動會潛移默化地誘使某些社會群體進行學習和模仿。9.11發(fā)生后，在國際恐怖活動“示范效應”的影響下，一些發(fā)展中國家內部的轉型矛盾、部族沖突、教派紛爭等也開始通過恐怖暴力形式進行釋放，成為近年來國際恐怖活動向發(fā)展中國家、尤其是“破碎地帶”和所謂的“失敗國家”快速轉移的一個重要誘因。全球反恐戰(zhàn)爭轉型將是國際社會合力減少“洼地效應”和“示范效應”的重要契機。一方面，只有在反恐問題上真正實現(xiàn)了有效的全球治理，才能切斷國際恐怖主義滋生和發(fā)展的鏈條;另一方面，發(fā)達國家只有承擔起了幫助發(fā)展中國家消除恐怖主義的義務和責任，才能真正地實現(xiàn)自身安全。否則，在一個恐怖主義肆虐的“地球村”中，沒有一個國家能夠獨善其身。

對中國來說，全球反恐戰(zhàn)爭轉型既帶來了壓力和挑戰(zhàn)，也帶來了機遇。一方面，由于西方國家降低了對全球主要反恐目標的戰(zhàn)略關注和投入，中國周邊地區(qū)面臨的反恐壓力驟然上升。此外，在9.11以來的全球反恐斗爭中，美國為首的西方國家在“反恐戰(zhàn)爭”名義下，根據自身的利益和偏好設定國際反恐斗爭的目標、議程和路徑，忽視了其他國家的正當利益與合理訴求。在涉及與中國反恐有關的問題上，一些西方國家也往往采取“雙重標準”政策，屢屢表現(xiàn)出曖昧的實用主義態(tài)度，其背后的戰(zhàn)略動機和真實意圖值得特別關注。但另一方面，全球反恐戰(zhàn)爭轉型也為中國提供了一些難得的機遇。首先，它有助于中國在全球范圍內進一步打擊“東突”恐怖勢力，并借機深化、加強與有關國家的反恐合作。其次，由于美國在全球反恐戰(zhàn)爭中的主導性作用有所下降，中國和其他大國的作用將會進一步上升。作為安理會常任理事國和全球最大的發(fā)展中國家，長期遭受恐怖主義危害的中國理應在全球反恐斗爭中發(fā)出更多理性的聲音，進一步推動國際反恐領域的全球治理，比如，促成國際社會達成更多共識、形成新的反恐合作機制和國際規(guī)范，乃至最終改變西方國家長期操控全球反恐斗爭話語體系的局面。

（作者為上海社會科學院副研究員、上海反恐研究中心理事）