李萬全

一樁案件引起的反思

太原，2004年盛夏，赤日炎炎的大街上行色匆匆。7月26日，山西證券控股的山西智信網(wǎng)絡(luò)公司準(zhǔn)備到公司開戶行——中國建設(shè)銀行山西省太原市萬柏林支行提取一筆上億元的資金，因?yàn)槭谴箢~款項(xiàng)，該公司已于前一天將提款事宜電話通知了萬柏林支行，不料26日這天該款項(xiàng)未提出來，原因何在？當(dāng)天晚上，銀企雙方緊急對賬，不對不知道，一對嚇一跳，這家公司原擁有的1.5億元存款只剩下20多萬元了。情況緊急，山西證券迅速向山西省銀監(jiān)局報(bào)告此情，并聯(lián)合山西省銀監(jiān)局等部門迅速徹查山西證券及其控股的下屬4家子公司分布于太原市建行、交行和農(nóng)行各個支行及其分理處的銀行存款賬目。兩天后的7月28日，建行萬柏林支行正式報(bào)案，公安機(jī)關(guān)立即介入，“7·28”金融大案就此立案并迅速展開調(diào)查。

8月3日，交行山西省太原市分行晉安、并東、府西3家分理處發(fā)現(xiàn)銀企賬單不符;8月5日，農(nóng)行山西省太原市分行營業(yè)部所轄旱西關(guān)分理處發(fā)現(xiàn)偽造山西智信網(wǎng)絡(luò)公司印鑒詐騙資金;8月7日，建行太原市并州支行勝利橋東分理處發(fā)現(xiàn)銀企賬單不符;8月11日，農(nóng)行太原市水南、雙塔、漪汾街3家分理處各發(fā)現(xiàn)銀企賬單不符。

這是一起堪稱“山西之最”的特大金融詐騙案，共涉及5家銀行73起案件，涉案金額近10.38億元。這些案件的作案手法類似，先是犯罪分子給付一定比例費(fèi)用，要求出資企業(yè)將資金存入其指定銀行，然后與銀行內(nèi)部人員勾結(jié)，以假印鑒等方式詐騙銀行資金。該案是新中國成立以來山西省最大的金融詐騙案，對銀行業(yè)的社會聲譽(yù)造成了極大的負(fù)面影響，也給銀行從業(yè)者帶來了十分深刻的教訓(xùn)。

“7·28”金融大案暴露出銀行業(yè)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)流程控制方面存在的諸多漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。不僅如此，這種現(xiàn)象也先后在國內(nèi)外銀行界多次發(fā)生。據(jù)有關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，1980—2001年的21年間，國際上商業(yè)銀行僅由于操作風(fēng)險(xiǎn)造成的損失就超過了207億法郎，其中，既有巴林銀行倒閉案，也有被稱為世界金融史上最大丑聞的國際商業(yè)信貸銀行在全世界范圍內(nèi)的清盤案。從國內(nèi)銀行業(yè)情況看，2000年以來，涉及資金在2 000萬元以上的內(nèi)部欺詐案件達(dá)到17起，涉案金額超60多億元。這些頻繁發(fā)生的系列金融大案要案再次提醒我們，對于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之中和正在加速推進(jìn)改革開放的中國銀行業(yè)來說，防范經(jīng)營中面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)是一個十分重要而緊迫的任務(wù)，必須不斷提高防范認(rèn)識，加快構(gòu)建內(nèi)控系統(tǒng)，大力推行合規(guī)經(jīng)營，不斷強(qiáng)化合規(guī)管理，從制度上形成風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制。

一個文件催開的新風(fēng)

防范金融風(fēng)險(xiǎn)不僅是中國銀行業(yè)的大事，也是國際金融界為之奮斗的大事。2005年4月29日，由美國、英國、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、加拿大、比利時(shí)、瑞典10大工業(yè)國的中央銀行于1974年年底共同成立的、總部設(shè)在瑞士的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會，發(fā)布了《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》的高級文件，指導(dǎo)并敦促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)必須遵循有效的合規(guī)政策和程序，要求銀行在發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時(shí)，銀行管理層能夠采取適當(dāng)措施予以及時(shí)糾正，以避免重大金融事件發(fā)生。從此，“合規(guī)”問題成為國際金融界的熱門話題。

“合規(guī)”一詞在社會上出現(xiàn)較晚，當(dāng)代人對此有點(diǎn)生疏。何謂合規(guī)？從本意上講，就是符合規(guī)則、遵守規(guī)范;通俗地講，就是照章辦事;從引伸意義上講，就是大到遵守國家的法律法規(guī)，小到遵守組織的規(guī)章制度。國有國法，家有家規(guī)，有規(guī)則有道，有道才有序、才有為，不然，無道無序就會亂象叢生，社會就會動蕩不安，人們就將無?？上怼Ｊ篱g萬物之存亡莫不如此。商業(yè)銀行的合規(guī)“就是一種判別、評價(jià)、咨詢、監(jiān)控并報(bào)告銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立職能”，它要求“商業(yè)銀行的經(jīng)營活動與法律、規(guī)則和準(zhǔn)則相一致”，以此化解商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。而商業(yè)銀行的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指“商業(yè)銀行因沒有遵守法律、規(guī)則和準(zhǔn)則，可能遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財(cái)務(wù)損失和聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)”。合規(guī)運(yùn)營及其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理在銀行業(yè)領(lǐng)域率先啟動并逐步推開。

其實(shí)，在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》文件之前，中國一部分商業(yè)銀行已經(jīng)開始認(rèn)識并嘗試對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)管理。中國銀行于2002年設(shè)立了法律與合規(guī)部;交通銀行將原來的法律事務(wù)部改為法律合規(guī)部，下設(shè)合規(guī)處;中國農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立了法律與內(nèi)控合規(guī)部;建設(shè)銀行于2005年在法律部之外單獨(dú)設(shè)立了合規(guī)部，這在國內(nèi)商業(yè)銀行尚屬首例。巴塞爾銀監(jiān)會發(fā)布《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》文件后，更推動了中國銀行業(yè)對合規(guī)管理的完善與深化。中國銀監(jiān)會成立后一直重視商業(yè)銀行的合規(guī)建設(shè)，特別是在2005年6月，銀監(jiān)會上海監(jiān)管局專門起草了《上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見試行（征求意見稿）》，以期通過上海銀行業(yè)的實(shí)踐探索，為中國銀行業(yè)合規(guī)機(jī)制建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，摸索出一條有效管理合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制和治理良策。

推行合規(guī)管理，必須要以合規(guī)文化為支撐。2005年，銀監(jiān)會主席劉明康在上海銀行同業(yè)公會舉辦的首屆合規(guī)年會議上指出：合規(guī)管理文化是以風(fēng)險(xiǎn)控制為指導(dǎo)思想，依靠先進(jìn)的管理手段和有效的組織形式，確保各項(xiàng)活動合乎內(nèi)外部規(guī)則，最大限度地控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高綜合競爭實(shí)力，促進(jìn)銀行與外部環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

合規(guī)管理在金融界風(fēng)生水起，收效明顯。

一起失規(guī)導(dǎo)致的災(zāi)難

然而，在現(xiàn)實(shí)中，合規(guī)管理僅在銀行界比較盛行，可在國內(nèi)企業(yè)界卻鮮為知曉，更談不上全面推廣，即使是在銀行領(lǐng)域也沒有得到很好地深化和完善。

世界對企業(yè)合規(guī)問題的治理也有一個漸進(jìn)的過程。2000年，聯(lián)合國安理會在秘書長安南的推動下，50多個跨國公司聯(lián)合簽署出臺了《全球契約》，該契約發(fā)表自律性宣言，其內(nèi)容涉及勞工、人權(quán)、環(huán)境等9個原則，并開始強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任。2008年金融危機(jī)后，人們更感覺到企業(yè)如果不合規(guī)經(jīng)營，就會破壞世界競爭秩序，于是加大了反商業(yè)腐敗力度，提高了反腐標(biāo)準(zhǔn)。2011年年初，《全球契約》又增加了第10項(xiàng)原則，并成立了專家組，開展各國經(jīng)驗(yàn)交流。目前，合規(guī)的工作重點(diǎn)就是反商業(yè)腐敗。

合規(guī)管理在中國沒有得到全面推廣，原因有：一是沒有形成良好的合規(guī)文化。遵章守紀(jì)需要自覺執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)合規(guī)需要文化推動，沒有文化的自覺就談不上行為的自覺，因此，推行合規(guī)需要文化支撐。二是缺乏有效的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。沒有規(guī)矩就不成方圓，遵規(guī)首先要有規(guī)，而這個規(guī)必須是有準(zhǔn)確定位的規(guī)，是能夠有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)，是有可靠操作性的規(guī)，從而促使廣大操作者和管理者有章可依，有矩可行。三是缺少先進(jìn)的管理工具。電子化和信息化為現(xiàn)代化辦公提供了科學(xué)手段，而合規(guī)管理中就因?yàn)槿鄙龠@些科學(xué)工具，常常會因?yàn)槿藶榈囊蛩囟淖兒弦?guī)管理程序，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)陡升，甚至造成事故。四是急功近利，違規(guī)操作。一些決策者為了贏得一時(shí)政績，頭腦發(fā)熱，草率行事，違反議事程序、決策依據(jù)，最后導(dǎo)致決策失策、損失嚴(yán)重。五是法律不健全，違規(guī)成本很低。中國市場經(jīng)濟(jì)由于缺乏有效的共同管理，尤其是法制不完善，形成了不少違規(guī)漏洞，給不少違規(guī)者敢以身試法創(chuàng)造了機(jī)會，致使違規(guī)現(xiàn)象此消彼長、屢禁不止。

遼寧省喀左縣，2007年縣政府決定大力種植酒葡萄，并將酒葡萄的品種確定為能釀造高級葡萄酒的赤霞珠，種植面積達(dá)全縣22個村鎮(zhèn)，計(jì)劃到2013年全縣種植面積達(dá)到6萬畝，年產(chǎn)酒葡萄達(dá)12萬噸。喀左縣當(dāng)時(shí)喊出的口號是“三年再造一個喀左”“四年內(nèi)產(chǎn)值達(dá)到40億”。面對這樣的宏偉藍(lán)圖，吸引了不少投資者。老徐也動了心，于是他變成了第一批被招來喀左縣投資建廠的人。他與喀左縣政府簽定了合同。合同上白紙黑字寫著縣政府為老徐的酒廠提供原料，三年內(nèi)發(fā)展5 000到10 000畝赤霞珠酒葡萄基地，產(chǎn)量達(dá)到3 000到5 000噸，而且合同上還寫著，如果喀左縣政府違約將承擔(dān)給老徐造成的經(jīng)濟(jì)損失。如此鐵板釘釘?shù)氖?，老徐不亦樂乎，很快就扎下了大筆資金建廠購件、招工備產(chǎn)。企業(yè)萬事俱備，只欠釀造原料酒葡萄到位的東風(fēng)，可是老徐一等卻等了好幾年。

出了什么問題呢？原來望斷秋水卻老不見酒葡萄的蹤影。是何原因？翻開地圖看看，驚奇地發(fā)現(xiàn)喀左縣的緯度和世界酒葡萄產(chǎn)地的緯度差不多，縣里就認(rèn)為他們那里是種植酒葡萄的“黃金地帶”。于是乎，縣領(lǐng)導(dǎo)就緊鑼密鼓地出國去考察了一趟法國的波爾多，看到那里種植著大量的能夠釀造高級葡萄酒的赤霞珠，大喜之余就毅然決定把種植赤霞珠酒葡萄作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資的重頭戲。然而，隨著招商大幕的徐徐拉開后，赤霞珠從法國千里迢迢來到喀左縣，落地后可不知咋的就是長不出果實(shí)來。

不少人一頭霧水：為什么法國的經(jīng)驗(yàn)照搬到喀左縣就失靈了呢？可是一些明理的人知曉這樣一個道理：農(nóng)作物不論是引進(jìn)新品種、還是改良品種，都需要有幾年的試驗(yàn)論證期。而喀左縣推廣這么大規(guī)模的赤霞珠種植，之前卻從沒找專家論證過。再加上，法國那兒是海洋氣候，最低氣溫只有-5 ℃，土壤不凍。而喀左縣冬季平均溫度在-14 ℃左右，最冷時(shí)竟達(dá)到-30 ℃。面對如此巨大的溫差，縣里不但沒引起警覺，反而為了促成此事，竟然主觀地決定采取技術(shù)嫁接的方式予以引進(jìn)，不料這種方式后來經(jīng)農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)人拿給沈陽農(nóng)大的專家看過后說這兩個品種不合株，沒聽說赤霞珠有嫁接的。一句話，這種嫁接和引進(jìn)不合適！

違背自然規(guī)律和生物規(guī)律的拍腦門決策，不僅讓老徐等其他一批投資者血本無歸、欲哭無淚，也讓廣大種植農(nóng)民勞命傷財(cái)、痛苦不已。合規(guī)如果硬要用慘痛去鋪路，那么，這種投入的成本就太昂貴了！

一部國策掀起的變革

合規(guī)不僅僅需要全民認(rèn)知認(rèn)可，更需要從國家戰(zhàn)略層面、法規(guī)層面大力倡導(dǎo)倡行。2014年10月20日至23日，北京陽光和煦，黨的十八屆四中全會隆重召開，會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)和推進(jìn)法治中國建設(shè)提出了明確要求，為全面推進(jìn)依法治國設(shè)計(jì)出宏偉藍(lán)圖，對法治中國建設(shè)具有里程碑式的意義，其突出亮點(diǎn)集中體現(xiàn)為“八個創(chuàng)新”，其中之一就是“法治政府創(chuàng)新”，要求建立推行行政機(jī)關(guān)重大決策合法性審查，這是個全新的提法;要求建立決策的責(zé)任追究機(jī)制，徹底改變以前都負(fù)責(zé)又都不負(fù)責(zé)的做法;要求建立責(zé)任倒查機(jī)制，一旦出現(xiàn)了事故、發(fā)現(xiàn)了問題、造成了損失，一定要追根溯源，一查到底。法治中國建設(shè)為各級領(lǐng)導(dǎo)的合規(guī)決策、政府機(jī)關(guān)的合規(guī)行政、企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營、公民的合規(guī)行為提供了方向指導(dǎo)、政策支持和行為準(zhǔn)繩?？梢詧?jiān)信，中國走向法治國家的腳步越來越清晰，進(jìn)程必將不斷加快。

法治政府建設(shè)率先起步。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神、全面推進(jìn)依法治國專題研討班上指出：“要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。要抓緊對領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)績的考核制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，對考核結(jié)果運(yùn)用作出規(guī)定。”這一講話，為領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國方略中更好地發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”作用指明了道路和方向，對樹立正確的選人用人導(dǎo)向、建設(shè)科學(xué)的干部培養(yǎng)和考核制度意義重大。2015年1月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，確定規(guī)范和改進(jìn)行政審批的措施等。會議確定：一是要推行“一口受理”;二是要實(shí)行“限時(shí)辦理”;三是要嚴(yán)格“規(guī)范辦理”;四是要堅(jiān)持“透明辦理”;五是要推進(jìn)“網(wǎng)上辦理”。用便捷、高效、透明的行政審批行動打造政府服務(wù)品牌，提高政府機(jī)關(guān)的公信力和執(zhí)行力。國家層面的全面倡導(dǎo)和推行，為各級政府依法行政、依規(guī)行政開辟了新路。

企業(yè)合規(guī)管理也漸行漸熱。除了銀行業(yè)建立和完善了合規(guī)管理機(jī)制外，中央企業(yè)也相繼建立了法律總顧問制度，一些基層企業(yè)還專門設(shè)立了“合約部”等職能機(jī)構(gòu);不少中央企業(yè)、地方國企還主動發(fā)布社會責(zé)任報(bào)告，其中專門介紹企業(yè)在遵規(guī)守規(guī)上的主要做法與取得的成效，旨在以規(guī)導(dǎo)行、用規(guī)束行，以確保企業(yè)各類合同合法、所作所為合規(guī)。不少“走出去”的企業(yè)，努力在所在國悉知當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)、謹(jǐn)遵當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)，盡量減少與避免因違規(guī)違制帶來的法律官司和經(jīng)濟(jì)榮譽(yù)損失，并有效地運(yùn)用法律武器捍衛(wèi)自己在異國他鄉(xiāng)的合規(guī)權(quán)益。然而，也有一些中國企業(yè)明里暗里地總抱怨國外常拿法律來卡他們，要求中國企業(yè)一出去就必須達(dá)到所在國的標(biāo)準(zhǔn)，這看起來似乎不太公平，但其實(shí)并沒有什么“不公平”，中國有句老話叫“入鄉(xiāng)隨俗”，既然如此，為什么不能“入國隨約”呢？到了哪個坡，就要唱哪個歌，經(jīng)濟(jì)全球化和市場博弈沒有更多時(shí)間讓中國企業(yè)在“走出去”中有幾年甚至幾十年違規(guī)犯規(guī)機(jī)會，唯一正確的做法就是：快速適應(yīng)，主動合規(guī)！

企業(yè)要合規(guī)，首先離不開員工合規(guī)。試想那些不遵守勞動紀(jì)律、違章操作導(dǎo)致質(zhì)量安全事故不斷、因一時(shí)疏忽而造成直接經(jīng)濟(jì)損失等問題，讓企業(yè)有規(guī)難落地、有章難執(zhí)行，既損害了企業(yè)集體的利益，也損害了員工個人的利益。大力推行合規(guī)，既期望企業(yè)及當(dāng)事人的合法權(quán)益不受別人侵害，也不去損害別人權(quán)益，這就要求企業(yè)應(yīng)建立健全合規(guī)管理長效機(jī)制：一是制訂合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，并通過行之有效的廣泛宣傳，讓全員明白。二是大力倡導(dǎo)主動合規(guī)、自覺合規(guī)，使之蔚然成風(fēng)。三是建立有效的合規(guī)組織機(jī)構(gòu)，不斷創(chuàng)新合規(guī)運(yùn)行機(jī)制，保障合規(guī)管理職能的獨(dú)立性、有效性和長效性。四是善于運(yùn)用先進(jìn)的信息化手段和工具，大力推行電子化合規(guī)管理，以確保合規(guī)管理及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、無誤、高效。五是強(qiáng)化對合規(guī)經(jīng)營的檢查監(jiān)管，實(shí)行內(nèi)部控制和外部監(jiān)管的有效結(jié)合，既利用社會力量來監(jiān)督經(jīng)營行為，又發(fā)揮內(nèi)部檢查和自律監(jiān)管職能，推進(jìn)合規(guī)有序進(jìn)行。六是建立切實(shí)有效的合規(guī)經(jīng)營激勵約束機(jī)制，落實(shí)合規(guī)責(zé)任，實(shí)行違規(guī)問責(zé)制，對合規(guī)優(yōu)秀者或?qū)εe報(bào)、抵制違規(guī)有貢獻(xiàn)者要給予保護(hù)、表揚(yáng)和獎勵;加大對違規(guī)者的處罰力度，提高違規(guī)成本，對存在或隱瞞違規(guī)問題、造成資金損失和經(jīng)濟(jì)案件的，要嚴(yán)格追究各級管理者的責(zé)任。以此真正讓合規(guī)的正能量源源不斷地涌向企業(yè)的各個層面、各個角落。

（責(zé)任編輯：邱 月）