聶日明

2015年1月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下稱“決定”），明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)行與城鎮(zhèn)職工同樣的制度、分賬管理，養(yǎng)老并軌將實(shí)施與當(dāng)年企業(yè)職工轉(zhuǎn)軌同樣的策略，《決定》還要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。

總體看來(lái)，《決定》推出的改革有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)。首先，《決定》基于現(xiàn)有制度框架對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老進(jìn)行了較為徹底的改革。眾所周知，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)職工?，F(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老待遇水平相對(duì)較高，其養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占退休前工資的比重）在80%以上，而企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率則低于50%。同時(shí)，全國(guó)多數(shù)地區(qū)，機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員工資還高于區(qū)域勞動(dòng)市場(chǎng)的平均水平，這意味著現(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平是城鎮(zhèn)職工的兩倍左右。如何處理這個(gè)差額，是機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌的難點(diǎn)。

為此，《決定》參照企業(yè)職工現(xiàn)行的企業(yè)年金制度，設(shè)計(jì)了職業(yè)年金，單位與個(gè)人分別繳納工資的8%和4%，退休后按月領(lǐng)取職業(yè)年金。按此方案，不考慮通脹、人口結(jié)構(gòu)等變化，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金待遇水平比僅拿基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工要高出43%，養(yǎng)老金的替代率在60%～70%，保障水平介于城鎮(zhèn)職工和以前機(jī)關(guān)事業(yè)兩者之間。雖然財(cái)政多支出了職工工資8%的成本，但畢竟還是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架內(nèi)完成的。

其次，改革的路徑上，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老向社會(huì)保險(xiǎn)并軌參考了20年前企業(yè)職工的策略，即“新人”（改革后入職）新辦法、“老人”（改革前退休）老辦法、“中人”（改革前入職、改革后退休）工齡視同繳費(fèi)年限并補(bǔ)發(fā)過(guò)渡養(yǎng)老金。對(duì)于累計(jì)繳費(fèi)不滿15年的個(gè)人，處理方法也按《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定處理，即延長(zhǎng)繳費(fèi)、補(bǔ)繳至15年，或終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。雖然這種方式仍存爭(zhēng)議，但機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌并沒(méi)有執(zhí)行過(guò)于特殊的轉(zhuǎn)軌政策。

再次，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老基金賬戶與城鎮(zhèn)職工分賬管理。這是一件好事。此前，社會(huì)輿論普遍擔(dān)心，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的基金窟窿如何填補(bǔ)，挪用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金池中的累計(jì)結(jié)余基金是非常便捷的渠道，這顯然侵犯了城鎮(zhèn)職工的利益。分賬管理從制度上杜絕了挪用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金為機(jī)關(guān)事業(yè)退休人員發(fā)養(yǎng)老金。

養(yǎng)老金并軌的成本

盡管如此，《決定》還是有兩點(diǎn)不足。第一，為了彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老并軌給退休人員帶來(lái)的待遇水平降低，《決定》要求單位“應(yīng)當(dāng)”為職工繳納職業(yè)年金?，F(xiàn)實(shí)中，盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資并不高，但由于工作穩(wěn)定、職業(yè)體面，一直以來(lái)都是求職的熱門。應(yīng)聘者也愿意降低薪酬進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)工作，只有少數(shù)低端、環(huán)境差的技術(shù)工人等崗位沒(méi)那么吸引人。這時(shí)，才需要新設(shè)職業(yè)年金用來(lái)吸引人才。因此《決定》應(yīng)該規(guī)定，單位“可以”（而非應(yīng)當(dāng)）為職工繳納職業(yè)年金。

第二，《決定》雖然規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌的方式，但并沒(méi)有明確轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的基金收支缺口資金如何籌集，全國(guó)有上百萬(wàn)個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，涉及數(shù)千個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域，如果沒(méi)有落實(shí)這部分經(jīng)費(fèi)，改革很容易落空。落實(shí)這些經(jīng)費(fèi)恰恰是機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌能否成功的關(guān)鍵！

根據(jù)公開(kāi)資料，全國(guó)共有111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位、3153萬(wàn)事業(yè)編制人員。其中教師超過(guò)1400萬(wàn)人，醫(yī)生護(hù)士等衛(wèi)生人員超過(guò)900萬(wàn)人，這3000多萬(wàn)職工即所謂的“中人”（已經(jīng)在職、未退休的職工）。據(jù)公務(wù)員局的披露，2013年底，全國(guó)共有公務(wù)員717萬(wàn)。機(jī)關(guān)事業(yè)兩者在職職工合計(jì)為3870萬(wàn)人。

官方未披露離退休的公務(wù)員與事業(yè)單位的退休人員。我們假定機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工區(qū)域、年齡及男女分布與城鎮(zhèn)職工相同。據(jù)人社部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2013年底城鎮(zhèn)企業(yè)職工在職2.4177億人，退休8041萬(wàn)人。按此比例計(jì)算，事業(yè)單位現(xiàn)有退休職工1049萬(wàn)人，機(jī)關(guān)離退休公務(wù)員239萬(wàn)，兩者合計(jì)1288萬(wàn)人，這些即所謂的“老人”（已退休職工）。

按照“老人老辦法”，2013年企業(yè)職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每人每月2054元，年齡與區(qū)域線性分布，余下可領(lǐng)取年限為16年的折半（中國(guó)人口預(yù)期壽命76歲，其中女性退休后預(yù)期壽命高達(dá)22年），機(jī)關(guān)事業(yè)單位自身預(yù)計(jì)至少需要撥付2054元×12個(gè)月×1288萬(wàn)×8年=2.54萬(wàn)億元。目前，企業(yè)職工的退休工資替代率一般在40%～50%，而事業(yè)單位可達(dá)70%～90%，兩者各取中值，機(jī)關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老金也要比企業(yè)職工高出60%以上。即使靜態(tài)計(jì)算，不考慮養(yǎng)老金增長(zhǎng)，現(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)的“老人”的養(yǎng)老基金就高達(dá)2.54萬(wàn)億×1.6=4.06萬(wàn)億元。

更大的麻煩在于“中人”。“中人”們已經(jīng)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位里工作一年到數(shù)十年不等，這些職工有工齡，但絕大多數(shù)的事業(yè)單位職工，養(yǎng)老保險(xiǎn)中與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的單位繳納部分基本上未曾落實(shí)過(guò)。這部分也是社保轉(zhuǎn)軌的主要成本。本文按靜態(tài)數(shù)據(jù)、以2013年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算養(yǎng)老并軌帶來(lái)的缺口。

我們同樣假設(shè)全國(guó)3870萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)職工的年齡、地域、性別等分布與企業(yè)職工相同。一個(gè)事業(yè)單位職工及其單位每年繳納的養(yǎng)老金及社?；鶖?shù)應(yīng)該與企業(yè)職工相同。2013年，全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入19270億元，參加繳費(fèi)2.4177億人，合每人每年單位（20%）與個(gè)人（8%）共繳納7970元（平均繳納基數(shù)為2372元），其中單位繳納5693元，個(gè)人繳納2277元。

一個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休時(shí)的工齡（亦即視同繳費(fèi)年限）是多少？假定男女職工比例相同，于25歲工作，分別于60歲、55歲退休。那么我們假設(shè)在職“中人”的平均工作年齡為32.5年，如果一個(gè)人一生都在事業(yè)單位，那么其工齡可能在30年至40年，考慮到絕大多數(shù)的事業(yè)單位職工是教師與醫(yī)生，職業(yè)一般不發(fā)生變化，公務(wù)員更是如此，一生的工齡按30年計(jì)算。假設(shè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的年齡分布是均勻的，那么在職“中人”的平均累計(jì)未繳費(fèi)的工齡為15年。

根據(jù)這個(gè)口徑計(jì)算，在職“中人”在改革以后，開(kāi)始和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，過(guò)去的工齡“視同繳費(fèi)年限”。那么，其單位過(guò)去應(yīng)繳未繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶基金總額為5693元×3870萬(wàn)人×15年=33048億元。而個(gè)人部分應(yīng)繳未繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金總額為2277元×3870萬(wàn)人×15年=13217億元。

這些錢，絕大多數(shù)事業(yè)單位都是沒(méi)有繳過(guò)的，在此之前只有上海等地的部分事業(yè)單位進(jìn)行了試點(diǎn)，采用了與企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保障機(jī)制。考慮到試點(diǎn)地區(qū)少、試點(diǎn)時(shí)間短，事業(yè)單位欠繳的“視同繳費(fèi)年限”承諾下的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上不會(huì)比前述的近3.3萬(wàn)億金額少多少。

這樣算下來(lái)，“中人”養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌的成本高達(dá)4.625萬(wàn)億元。同時(shí)，《決定》還為機(jī)關(guān)事業(yè)職工繳納職業(yè)年金，兩者合計(jì)共12%的工資，按2013年城鎮(zhèn)職工的社保平均繳費(fèi)基數(shù)2372元計(jì)算，合計(jì)為2372元×12個(gè)月×12%×3870萬(wàn)×15年=19828億。

綜上所述，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的單位繳納的統(tǒng)籌部分、個(gè)人繳納的個(gè)人部分和職業(yè)年金以及老人待發(fā)的養(yǎng)老金，歷史欠繳等缺口總額高達(dá)10.7萬(wàn)億元。這個(gè)數(shù)字還沒(méi)有計(jì)算離休人員的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)超退休職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)也是遠(yuǎn)高于目前全國(guó)的平均基數(shù)水平。即使這樣，這個(gè)數(shù)字也相當(dāng)于2013年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入（19270億）的5.5倍，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷年累計(jì)結(jié)存（31275億）的3.4倍。如何彌補(bǔ)如此之大的基金缺口，將是機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌后的難題。對(duì)此，《決定》并沒(méi)有給出方案。

養(yǎng)老并軌將推動(dòng)社保改革

事實(shí)上，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌以后，還面臨著與企業(yè)職工相同的其他困難，主要包括三個(gè)方面：第一，養(yǎng)老基金收支有缺口，代與代之間出現(xiàn)不平衡，在職職工繳費(fèi)壓力太大；第二，社保區(qū)域分割限制勞動(dòng)力流動(dòng)，跨地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與接續(xù)成難題；第三，區(qū)域間養(yǎng)老繳費(fèi)與保障水平不均衡，粵浙閩等地基金盈余，東三省等地收不抵支。

這些問(wèn)題在企業(yè)職工層面已經(jīng)討論了十余年，未有任何改觀，反而越演越烈。為何？因?yàn)檎叩闹贫ㄕ吲c執(zhí)行者，機(jī)關(guān)里的公務(wù)員并不受這些問(wèn)題的困擾，所以，他們?cè)诮鉀Q“別人家的麻煩”的時(shí)候，體會(huì)不到城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)壓力太大、養(yǎng)老保障水平太低、跳槽到異地時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)移等種種問(wèn)題的痛苦。

這些問(wèn)題的解決，往往是要政府勇于承擔(dān)責(zé)任，例如，將國(guó)有企業(yè)權(quán)益劃撥到社保填補(bǔ)缺口，也包括提高養(yǎng)老基金的運(yùn)行效率與投資收益，既降低在職職工繳費(fèi)水平、也提高退休職工的保障力度。基于公務(wù)員相對(duì)保守的心態(tài)，在這些改革議題上，他們?nèi)狈ψ銐虻姆e極性，往往成為改革的阻力。

如今，將機(jī)關(guān)公務(wù)員也納入到社會(huì)保障的制度框架中，他們勢(shì)必切身體會(huì)到繳費(fèi)水平太高、跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)轉(zhuǎn)移不了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的痛苦，他們也就有動(dòng)力去改變這一切。這或許是機(jī)關(guān)養(yǎng)老并軌的一個(gè)額外的收獲。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com