摘要：我國(guó)正在修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款的權(quán)力。一般條款以高度不確定的法律概念為其核心構(gòu)成要件，如果授權(quán)執(zhí)法者在適用過程中進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)充，執(zhí)法者就因此獲得一種立法性的裁量權(quán)。就我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法體系而言，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)權(quán)力存在法治層面的正當(dāng)性隱憂，控制裁量權(quán)濫用的制度保障措施也有欠缺。提升執(zhí)法人員的專業(yè)性，加強(qiáng)行政程序的公眾參與，是滿足裁量權(quán)正當(dāng)性的基本要求；限定裁量權(quán)行使的最佳范圍，進(jìn)行自我控制的功能建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)司法審查的良性制約，是防止裁量權(quán)濫用的必要保障。以一般條款的實(shí)施為契機(jī)，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)將完成從傳統(tǒng)執(zhí)法機(jī)關(guān)向現(xiàn)代管制機(jī)構(gòu)的演進(jìn)。

關(guān)鍵詞：不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；一般條款；行政裁量；競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)：DF414文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.16

一、引言在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中，一般條款居于核心地位，其“支配整部法律，在法律規(guī)定的具體事實(shí)構(gòu)成不敷適用的所有地方，都應(yīng)適用該一般條款”。參見：RGZ79，321，327.轉(zhuǎn)引自：邵建東.德國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：36.一般條款的存在是為了適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)之特殊需要，使法律保持必要的彈性，便于法律適用者根據(jù)具體情況認(rèn)定新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，從而彌補(bǔ)成文法規(guī)定的不足。

在維持成文法具有足夠適應(yīng)性的同時(shí)，一般條款也帶來了巨大的自由裁量權(quán)。在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中，一般條款通常以“誠(chéng)實(shí)信用”、“善良風(fēng)俗”、“不正當(dāng)”等高度不確定的法律概念為其核心構(gòu)成要件，需要執(zhí)法者在適用過程中以道德、倫理、習(xí)俗、政策等法內(nèi)、法外的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)充，將其具體化為一般的裁判規(guī)則，才能適用于個(gè)別案件。因此一般條款的適用，實(shí)質(zhì)上是造法的過程，這個(gè)過程雖然不會(huì)產(chǎn)生具有普遍意義的立法者之法，但能產(chǎn)生具有個(gè)案拘束力并能通過平等原則產(chǎn)生溢出效果的法官（執(zhí)法者）之法。這種裁判規(guī)則的產(chǎn)生，是執(zhí)法者在法律精神和原則的指引下，借助其他社會(huì)規(guī)范，依據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)、理性甚至直覺而構(gòu)造的，具有鮮明的自由裁量的特性。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在1993年制定之初，立法者并沒有確立可以允許執(zhí)法者彈性操作的“一般條款”，主要原因就是考慮到認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的復(fù)雜性，恐法律賦予執(zhí)法人員過大的自由裁量權(quán)會(huì)增加執(zhí)法的主觀隨意性，從而導(dǎo)致許多混亂[1]。但該法在實(shí)施的過程中，法律條文的封閉性與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾越來越突出，固守立法原意已經(jīng)不能適應(yīng)規(guī)范新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的需要。“從立法者而言，上述法律規(guī)定似為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)減負(fù)，實(shí)則成了執(zhí)法和司法的‘不可承受之輕?！盵2]于是各地法院紛紛突破立法的局限，通過解釋《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條，使其發(fā)揮一般條款的功能而認(rèn)定了大量的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條第1款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)交易中，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，遵守公認(rèn)的商業(yè)道德?！钡?款規(guī)定：“本法所稱的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是指經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，損害其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為?！钡?款申明了競(jìng)爭(zhēng)的原則，第2款是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的定義。在司法實(shí)踐中，法院利用此條款審理了大量反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法沒有明確列舉的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為引發(fā)的案件。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則受制于行政處罰法定原則，不能對(duì)未被明確規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為加以處罰。

出于現(xiàn)實(shí)的需要，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均有建立一般條款的呼聲。從實(shí)踐角度來講，對(duì)一般條款的需要是現(xiàn)實(shí)存在的，但從制度層面來說，是否能夠控制自由裁量權(quán)，保障一般條款不被濫用，則是決定立法授權(quán)的關(guān)鍵。相較于司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)在法治國(guó)家的建構(gòu)中更易引起正當(dāng)性的爭(zhēng)議。傳統(tǒng)的法治主義者主張嚴(yán)格控制行政裁量權(quán)，如哈耶克認(rèn)為：“在剝掉所有技術(shù)細(xì)節(jié)的情況下，法治指的是政府的所有行為都受預(yù)先確定與公布的規(guī)則約束，這些規(guī)則使得可以相當(dāng)確定地預(yù)測(cè)當(dāng)局在特定情形下如何運(yùn)用其強(qiáng)制權(quán)并根據(jù)這一知識(shí)規(guī)劃個(gè)人的事務(wù)?！盵3]雖然行政國(guó)家的出現(xiàn)和政府職能的擴(kuò)張使嚴(yán)格法治主義的觀點(diǎn)趨于瓦解，行政裁量權(quán)的存在已經(jīng)被廣泛接受，但過度且不受限制的裁量權(quán)給行政國(guó)家造成的合法性危機(jī)仍然引起了學(xué)界深深的憂慮：或許我們制度中90%的非正義都來自裁量，而只有10%來自規(guī)則[4]。由此，如何在充分發(fā)揮行政裁量權(quán)良性作用的基礎(chǔ)上，有效防止其非理性行使，便成為當(dāng)前法學(xué)研究的重點(diǎn)問題。

戴維斯教授指出，不要反對(duì)行政裁量權(quán)，而要反對(duì)未被適當(dāng)限定、建構(gòu)和制約的裁量權(quán)[4]27。我國(guó)正在修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》擬將一般條款納入，行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款指日可待。值此之時(shí)，檢視現(xiàn)行行政執(zhí)法體制是否能夠保障一般條款的合理實(shí)施，探討制約行政裁量權(quán)的有效機(jī)制，是學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急。

現(xiàn)代法學(xué)周樨平：反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法一般條款行政實(shí)施研究——以裁量權(quán)的建構(gòu)為中心二、現(xiàn)行執(zhí)法體制實(shí)施一般條款的風(fēng)險(xiǎn)（一）一般條款行政裁量權(quán)的性質(zhì)：立法性裁量權(quán)

“只要允許公職人員在可能的作為與不作為之間作出選擇，他就擁有裁量”[4]2，由此行政裁量是廣泛存在于行政行為之中的，但是對(duì)于一般條款帶來的行政裁量權(quán)還是應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)性地帶來了立法性的權(quán)力。

行政執(zhí)法是將法律運(yùn)用到具體案件的過程，在此過程中，執(zhí)法人員在認(rèn)定事實(shí)、解釋法律、選擇法律效果三個(gè)方面均有可能運(yùn)用裁量權(quán)。適用法律的關(guān)鍵步驟是調(diào)查和認(rèn)定案件事實(shí)，判斷生活事實(shí)是否屬于法律構(gòu)成要件中所指稱的法律事實(shí)。拉倫茨指出，法律適用的關(guān)鍵實(shí)際上并不在于其最后的階段，而在于該涵攝階段之先行的評(píng)價(jià)，該生活事實(shí)所具有之特征，正與該構(gòu)成要件所指稱相符。（參見：拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥，譯.北京：商務(wù)印書館，2003：165.）這一步驟的完成需要執(zhí)法人員的目光“在法律和事實(shí)之間流連忘返”，一方面以感官的觀察、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等為判斷基礎(chǔ)，對(duì)具體的生活事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定；另一方面則要對(duì)法律構(gòu)成要件中的概念進(jìn)行解釋，以明確法律適用的大前提。雖然“任何法律均需解釋才能適用”，在解釋法律以涵攝案件事實(shí)的過程中，執(zhí)法人員不可避免地會(huì)帶有自身的經(jīng)驗(yàn)判斷和價(jià)值立場(chǎng)，但是法律規(guī)定的明確程度還是在相當(dāng)程度上決定了行政裁量權(quán)的可能尺度。如果法律概念明確，執(zhí)法人員的解釋空間有限，解釋不過是在法律的文義范圍內(nèi)進(jìn)一步闡釋立法者的規(guī)范意圖；如果法律概念不明確，屬于“類型式概念”或“一般條款”，則執(zhí)法者需要進(jìn)一步進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)充。黃茂榮先生將需要評(píng)價(jià)地加以補(bǔ)充的法律概念分為類型式概念和一般條款。（參見：黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：301.）一般條款屬于開放的不確定概念，內(nèi)涵和外延均不確定。立法者沒有為一般條款確定明確的特征，以使執(zhí)法者可以進(jìn)行邏輯操作，只是指明了價(jià)值判斷的方向，執(zhí)法者在適用一般條款時(shí)，要根據(jù)法律之內(nèi)和法律之外的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，從抽象的法律條文中得出適用于某一具體案件的規(guī)則，這種具體化過程包含著執(zhí)法者的價(jià)值判斷?！霸谝话惴筛拍钪校M(jìn)行價(jià)值判斷的是立法者，而一般條款的價(jià)值判斷者，則是法官?！盵5]因此，一般條款的價(jià)值補(bǔ)充與一般法律概念的解釋不同，其實(shí)質(zhì)性地帶給了執(zhí)法者造法性的裁量權(quán)。endprint

一般條款是立法者的有意疏漏，是“有意義的沉默”。立法者有時(shí)并不打算對(duì)其沉默的事項(xiàng)加以規(guī)范，而是留待執(zhí)法者在個(gè)案中逐步地積累經(jīng)驗(yàn)，使法律在解釋中逐步得到明確和發(fā)展。社會(huì)生活日新月異，法律無法跟上瞬息萬變的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，因而立法者放棄制定詳細(xì)的規(guī)定，將形成具體行為規(guī)范的權(quán)力交給執(zhí)法者?？瞻滓?guī)定類似于委任立法的性質(zhì)[6]，立法者通過一般條款授權(quán)執(zhí)法者解釋和補(bǔ)充法律，屬于授權(quán)的法律創(chuàng)制。

不可否認(rèn)的是，執(zhí)法者通過一般條款獲得的并不是真正意義上的立法權(quán)，而只是某種“準(zhǔn)立法權(quán)”。按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋，“準(zhǔn)”的含義為“程度上雖不完全夠，但可以作為某類事物看待”[7]。執(zhí)法機(jī)關(guān)通過個(gè)案創(chuàng)制的裁決規(guī)范并不具有強(qiáng)制性的法效力，即便是為了保障法律適用的統(tǒng)一而創(chuàng)制抽象的規(guī)范性文件，也僅具有內(nèi)部效力，而不會(huì)產(chǎn)生對(duì)外的普遍約束力。按照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)為具體化一般條款而創(chuàng)制的行政規(guī)章，不是正式的法源，而只是準(zhǔn)法源，人民法院在審理案件時(shí)只作為“參照”。我國(guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章。”雖然如此，執(zhí)法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的規(guī)范卻具有事實(shí)上的拘束力，按照“相同事件相同對(duì)待”的平等原則，如果沒有特殊的情況發(fā)生，執(zhí)法機(jī)關(guān)在一個(gè)案件中所秉持的判斷標(biāo)準(zhǔn)將在同類案件中得到遵守，由此對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力。執(zhí)法機(jī)關(guān)所制定的抽象行政規(guī)則，在司法實(shí)務(wù)中也會(huì)得到法院相當(dāng)程度的尊重，不會(huì)輕易否定其效力。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)一般條款所創(chuàng)制的規(guī)范，雖不具有法律上的強(qiáng)制力，但具有事實(shí)上的拘束力，由此獲得的權(quán)力也可以被認(rèn)為是一種“準(zhǔn)立法權(quán)”。

（二）風(fēng)險(xiǎn)之一：法治層面的正當(dāng)性欠缺

行政權(quán)力最初被設(shè)計(jì)為一種執(zhí)行權(quán)——嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，在法律的疆界之內(nèi)行動(dòng)。當(dāng)行政裁量權(quán)擴(kuò)張并行使一種立法性權(quán)力時(shí)，法治層面的正當(dāng)性問題便浮出水面。以我國(guó)現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制來看，行使一般條款所賦予的立法性裁量權(quán)，在相當(dāng)程度上存在正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在行政法的傳統(tǒng)模式下，行政裁量的合法性來自“傳送帶理論”。傳統(tǒng)法治主義者將行政權(quán)作為公民權(quán)利的對(duì)立面，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)受到立法權(quán)的嚴(yán)格限制。嚴(yán)格法治主義者以英國(guó)學(xué)者戴雪為代表，認(rèn)為法治意味著絕對(duì)的法律至上或法律統(tǒng)治，排除恣意的權(quán)力、特權(quán)或政府所擁有的廣泛自由裁量權(quán)。（參見：A. V. Diecy.The Law of Constitution[M].8th ed. London： Macmillan Education， 1915： 198.）政府侵入私人自治領(lǐng)域的唯一合法有效依據(jù)是被統(tǒng)治者的同意（通過合法有效的立法來表達(dá)），立法界定私人自治受保護(hù)的范圍，對(duì)抗來自個(gè)人和國(guó)家的侵犯。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照立法機(jī)關(guān)制定的法律行使行政權(quán)力，立法權(quán)的正當(dāng)性就通過“傳送帶”傳送給行政機(jī)關(guān)，包括行政裁量在內(nèi)的行政行為也就獲得了天然的正當(dāng)性。

然而，模糊和寬泛的立法授權(quán)使傳統(tǒng)的“傳送帶理論”失靈，只要制定法沒有有效指示行政行為，行政政策就由非向選民負(fù)責(zé)的行政官員來決定，傳統(tǒng)模式的制約功能和使行政裁量合法化的依據(jù)就不再存在。當(dāng)日益膨脹的行政裁量權(quán)成為現(xiàn)代行政國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，行政法理論發(fā)展出“專家知識(shí)”、“利益代表理論”來解釋行政裁量的正當(dāng)性?！皩＜抑R(shí)”的提倡者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)繁榮需要自由裁量，行政官員不是政治型的而是專家型的，由專家組成的規(guī)制機(jī)構(gòu)具有專門的知識(shí)和技能，易于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行中的問題并提出和執(zhí)行相應(yīng)的治理規(guī)則，是行政機(jī)關(guān)擁有廣泛權(quán)力的前提?，F(xiàn)代社會(huì)行政管理所涉事項(xiàng)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，立法者對(duì)于特定的事項(xiàng)經(jīng)常缺乏專門知識(shí)，因而只能規(guī)定一般原則，而將具體問題留給行政機(jī)關(guān)裁量處置。反對(duì)“專家知識(shí)”的人則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在若干特定利益之間進(jìn)行政策平衡，歸根結(jié)底是政治過程。行政機(jī)關(guān)在自由裁量中往往會(huì)偏向于有組織的利益而普遍對(duì)未經(jīng)組織的利益缺乏回應(yīng)，這樣的利益選擇不可以安全地交給專家去行使，積極的行政必須有個(gè)人和利益代表的參與[8]。在現(xiàn)代行政法中，“利益代表理論”為行政裁量權(quán)的正當(dāng)性提供了強(qiáng)大的解釋基礎(chǔ)。美國(guó)法院在改革行政法傳統(tǒng)模式的過程中，司法審查的關(guān)注點(diǎn)不再是防止行政機(jī)關(guān)對(duì)私人領(lǐng)域未經(jīng)授權(quán)的侵入，而是確保所有受影響的利益在行政機(jī)關(guān)行使其被授予的立法權(quán)力過程中得到公平地代表[8]67。利益代表模式要求在行政決定的過程中把正式參與的權(quán)利擴(kuò)展到更大范圍的利害關(guān)系人，并適當(dāng)考慮所有參與行政政策決定者的利益。這種理論以多元政治理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為可確定的、先驗(yàn)超然的公共利益是不存在的，社會(huì)中只存在個(gè)人和團(tuán)體的獨(dú)特利益，立法過程體現(xiàn)出的僅僅是彼此沖突的利益相互撞擊形成的妥協(xié)。行政機(jī)關(guān)為所有受行政決定影響的理由提供論壇，通過協(xié)商達(dá)成為所有人接受的妥協(xié)，是一種立法過程的復(fù)制，所獲得的立法性裁量權(quán)也就因此獲得了正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

我國(guó)現(xiàn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的任務(wù)是查處具體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，在法律有明確規(guī)定的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)所擁有的行政裁量權(quán)能夠通過“傳送帶理論”獲得正當(dāng)性。當(dāng)其實(shí)施一般條款、行使立法性裁量權(quán)時(shí)，專業(yè)性不足的缺陷和利益協(xié)調(diào)功能的缺失就使其權(quán)力行使的正當(dāng)性難以證成。我國(guó)采用四級(jí)多機(jī)構(gòu)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法體系，執(zhí)法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間沒有隸屬關(guān)系，執(zhí)法權(quán)分散，執(zhí)法人員的素質(zhì)良莠不齊。如果各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)均有權(quán)實(shí)施一般條款，則執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)難以保障，而如果將執(zhí)法權(quán)上收至專業(yè)素質(zhì)較高的上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)，又會(huì)遭遇執(zhí)法資源不足的問題，因此在我國(guó)實(shí)施一般條款，解決執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)性是首要問題。

在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法程序中，利益相關(guān)者的參與在我國(guó)一直未受到足夠的重視?！缎姓幜P法》只為受處罰對(duì)象提供了說明和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，而不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件的處理結(jié)果常常關(guān)涉消費(fèi)者、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的利益，此類利益缺乏相應(yīng)的代表機(jī)制。按照程序正當(dāng)性的要求，“那些其利益可能受到裁判結(jié)果直接影響的人應(yīng)充分而富有意義地參與到裁判結(jié)果的制作過程中來，從而對(duì)裁判結(jié)論的形成施加積極有效的影響。”[9]雖然行政機(jī)關(guān)是公共利益的天然代表，但由于其自身具有獨(dú)立的立場(chǎng)和利益追求，往往不能充分代表并完全考慮消費(fèi)者等相關(guān)團(tuán)體的利益訴求。我國(guó)的垂直政治體制特別是當(dāng)前上級(jí)考核下級(jí)采用的 GDP、 就業(yè)指標(biāo)等構(gòu)成的激勵(lì)機(jī)制，使得各級(jí)行政部門更重視發(fā)展而不是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)制[10]。因此，在執(zhí)法機(jī)關(guān)行使立法性裁量權(quán)、進(jìn)行利益衡量和價(jià)值判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許各利益相關(guān)方充分表達(dá)意見、進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成裁量結(jié)果的妥當(dāng)性。endprint

行政機(jī)關(guān)制定抽象性行政規(guī)則以具體化一般條款，規(guī)則制定過程如果缺乏公眾的有效參與，更易引起憲法層面的爭(zhēng)議。競(jìng)爭(zhēng)自由是經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利，判斷某一種競(jìng)爭(zhēng)行為是否“不正當(dāng)”，涉及對(duì)該項(xiàng)自由和權(quán)利的限制和剝奪，如果作出決定的不是立法機(jī)關(guān)，則會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)侵犯憲法權(quán)利的爭(zhēng)議。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”制定的有關(guān)濫發(fā)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)警告函構(gòu)成不公平交易行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，被經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為不當(dāng)限制其憲法保障的權(quán)利，違反法律保留原則，而向“司法院”請(qǐng)求“釋憲”。“公平交易委員會(huì)”為了具體化“公平交易法”第24條，針對(duì)經(jīng)營(yíng)者濫發(fā)警告函發(fā)布了《審理事業(yè)發(fā)侵害著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)或?qū)＠麢?quán)警告函案件處理原則》（以下簡(jiǎn)稱《處理原則》），該原則規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者發(fā)布侵權(quán)警告函需遵守的條件，違者將被視為濫發(fā)警告函的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。美國(guó)普司通生物醫(yī)藥技術(shù)公司因未遵守該《處理原則》的規(guī)定而被“公平交易委員會(huì)”處罰，該公司不服遂請(qǐng)求認(rèn)定《處理原則》違憲。“司法院”大法官在該案中認(rèn)為，“公平交易委員會(huì)”制定的行政規(guī)則是解釋“公平交易法”第45條的例示性函釋，主管機(jī)關(guān)基于執(zhí)行法律的職權(quán)，有權(quán)就立法者以不確定法律概念規(guī)定的事項(xiàng)制定必要的解釋性行政規(guī)則，并未違背法律保留原則。參見：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官會(huì)議釋字第548號(hào)解釋。該案例雖未直接討論行政規(guī)則制定過程的公眾參與，但從深層次折射出這個(gè)問題的存在：行政規(guī)則如果對(duì)人民的自由和權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的限制，而規(guī)則本身缺乏充分的民意基礎(chǔ)，則存在憲法層面的正當(dāng)性疑問。規(guī)則制定過程的公眾參與是對(duì)行政規(guī)則限制公民權(quán)利天然正當(dāng)性不足的彌補(bǔ)。我國(guó)《規(guī)章制定條例》雖然規(guī)定了規(guī)章制定過程中制定機(jī)關(guān)應(yīng)深入調(diào)查研究，廣泛聽取意見，但聽取意見并非是必經(jīng)程序和強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)章草案只有在“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧”時(shí)，才向社會(huì)公布，并征求社會(huì)各界的意見。如果授權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款，則為具體化一般條款而制定的行政規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循更加嚴(yán)格的草案公開和公眾參與程序，以保障規(guī)章制定的民意基礎(chǔ)。在此方面，美國(guó)的實(shí)踐顯然走在我們的前面。美國(guó)對(duì)于聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)制定行政法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)格的法律程序，草案要向公眾公告，接受外界的建議、批評(píng)，還要組織非正式聽證會(huì)、正式聽證會(huì)，聽取各方的不同意見。參見：The 1975 Magnuson-Moss-Federal Trade Commission Improvement Act， FTC Operation Manual §7.3.10.

（三）風(fēng)險(xiǎn)之二：具有控制功能的制度保障不足

對(duì)于寬泛的行政裁量權(quán)，需要有相應(yīng)的制度來控制其濫用。在行政法的傳統(tǒng)理念中，為了控制行政裁量權(quán)，立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格貫徹“禁止授予立法權(quán)原則”和“法律保留原則”。政府只有依據(jù)事先知曉的一般性規(guī)則，不偏不倚地適用，才被允許侵入受保護(hù)的重大私人領(lǐng)域[11]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，立法機(jī)關(guān)不再能夠?qū)κ跈?quán)行政機(jī)關(guān)裁量處置的事務(wù)作具體明確的規(guī)定，裁量授權(quán)逐漸從“規(guī)則”轉(zhuǎn)向“原則”，對(duì)行政裁量權(quán)的控制理念也逐步從外部的規(guī)范控制轉(zhuǎn)向了內(nèi)部的功能建構(gòu)?，F(xiàn)代行政法更強(qiáng)調(diào)通過功能性的建構(gòu)措施建立行政裁量的內(nèi)部秩序，以提升行政決定的公正程度。根據(jù)行政法學(xué)現(xiàn)有的研究，控制裁量權(quán)的措施主要有：限定裁量權(quán)的范圍、通過公開等程序工具建構(gòu)裁量權(quán)行使的內(nèi)部秩序、司法審查的外部制約等。在我國(guó)現(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法體制下，這些制度保障建構(gòu)得并不充分，從而導(dǎo)致裁量權(quán)行使的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

限定裁量權(quán)的第一步是確定裁量權(quán)的最佳范圍——取消不必要的裁量權(quán)，控制必要的裁量權(quán)。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》采用司法和行政二元實(shí)施機(jī)制，沒有對(duì)有些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定行政責(zé)任，因此行政機(jī)關(guān)介入規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是有一定范圍限制的。對(duì)于一般條款的行政實(shí)施，是否也要進(jìn)行范圍限定，從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂稿草案來看，并未有此體現(xiàn)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法最初從民事侵權(quán)法發(fā)展而來，在演進(jìn)的過程中不斷加入消費(fèi)者保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)的因素，呈現(xiàn)出明顯的公法化傾向。但該法的調(diào)整對(duì)象中仍有相當(dāng)一部分是競(jìng)爭(zhēng)者之間的私益糾紛，不宜由行政機(jī)關(guān)介入。行政權(quán)力雖然具有高效、及時(shí)的優(yōu)點(diǎn)，但也極具侵略性和擴(kuò)張性，若行使不當(dāng)，易于侵害公民權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易法”第24條是競(jìng)爭(zhēng)法中的一般條款，該法實(shí)施后，“公平交易委員”利用該法實(shí)施處罰的案件逐年增多，由于其內(nèi)容不明確而又極具包容性，引起了公平法上大白鯊條款、流刺網(wǎng)條款的譏謂[12]。學(xué)者擔(dān)憂“公平交易委員會(huì)”利用該條大舉介入私法上的交易行為，影響交易秩序和契約自由，反而成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干擾因素[13]。也有學(xué)者指出，“公平交易委員會(huì)”執(zhí)行失焦而導(dǎo)致私人自治萎縮，執(zhí)法和司法資源配置失衡[14]。在該法實(shí)施10年之后，引發(fā)了限縮該條規(guī)制范圍的大討論。在祖國(guó)大陸，也有學(xué)者提出，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為在本質(zhì)上是一種特別民事侵權(quán)行為，對(duì)宏觀競(jìng)爭(zhēng)秩序及社會(huì)公共利益的沖擊不大，并不一定要由政府的行政權(quán)力進(jìn)行全面干預(yù)[15]。由此可以看出，為規(guī)范裁量權(quán)的行使，在一般條款制定之初，就應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款的功能和界限，以厘清行政裁量權(quán)行使的范圍。

行政法學(xué)者認(rèn)為，可以通過制定行政規(guī)則、建構(gòu)公開和參與的行政程序、加強(qiáng)裁決文書的說理等措施對(duì)行政裁量進(jìn)行內(nèi)部控制。在我國(guó)，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的內(nèi)部控制體系還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和尚待解決的問題。首先，行政規(guī)則制定權(quán)不明確。制定行政規(guī)則是約束執(zhí)法人員行使裁量權(quán)的重要措施，行政機(jī)關(guān)具體化一般條款、制定行政規(guī)則的權(quán)力屬于一種 “準(zhǔn)立法權(quán)”，應(yīng)由立法對(duì)其制定程序、法律效力加以明確規(guī)定。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中央執(zhí)法機(jī)關(guān)的國(guó)家工商行政管理總局雖然有權(quán)制定行政規(guī)章，但行政規(guī)章的效力層次較低，不具有普遍性的約束力，人民法院可以僅“參照?qǐng)?zhí)行”。在我國(guó)司法和行政二元實(shí)施體制下，如果行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自為實(shí)施一般條款制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件且出現(xiàn)規(guī)范沖突，以哪種規(guī)范為準(zhǔn)據(jù)的問題將無法解決。因此，明確行政規(guī)則的性質(zhì)和效力，是發(fā)揮行政規(guī)則制約功能的必要前提。其次，行政裁量過程的公開性不夠。公開被認(rèn)為是建構(gòu)行政裁量權(quán)最有效的工具，通過公開規(guī)則、公開裁定、公開先例、公開政策說明，將行政裁量活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下，從而保障其正確行使。我國(guó)法院判決書的公開即將形成制度，而行政裁決文書的公開還稍顯落后，很難查閱各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法文書。如果做不到先例公開，一般條款實(shí)施的一致性將難以保障；缺乏先例制度也將使一般條款無法保持明確性，從而損害法律的安定性。再次，裁決文書說理不夠。說理的過程是證成裁判正當(dāng)性的過程，要求說理會(huì)促使執(zhí)法者更加審慎地對(duì)待案件，促進(jìn)裁量權(quán)的規(guī)范行使。一般條款是授權(quán)執(zhí)法者漸進(jìn)地發(fā)展法律的規(guī)范，執(zhí)法者對(duì)于法律的闡明是通過個(gè)案中的論證說理來完成的，因此，適用一般條款的案件更應(yīng)強(qiáng)調(diào)說理。雖然我國(guó)一直在推行執(zhí)法文書的說理工作，國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第20條也要求“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”，將說明理由作為行政正當(dāng)程序的一項(xiàng)要求，但有關(guān)規(guī)定不夠系統(tǒng)，行政說理的形式、范圍、質(zhì)量瑕疵處理方式等均未完整涉及[16]。從實(shí)踐中的執(zhí)行情況來看，執(zhí)法文書的說理性較之法院的判決書還有較大差距。endprint

司法審查是對(duì)行政權(quán)力的有效約束，由于我國(guó)行政訴訟制度對(duì)不確定法律概念的司法審查缺乏規(guī)定，對(duì)一般條款司法審查的范圍和尺度還處于模糊狀態(tài)。在德國(guó)法中，將自由裁量區(qū)分為不確定法律概念的裁量和結(jié)果裁量。不確定法律概念的裁量是指行政主體在事實(shí)認(rèn)定和法律適用階段對(duì)于法律規(guī)定的行為構(gòu)成要件所作的裁量；結(jié)果裁量是指行政主體對(duì)是否作出和作出何種、如何作出行政行為的裁量。對(duì)于不確定法律概念的裁量，存在判斷余地理論，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在適用不確定法律概念時(shí)，執(zhí)法者享有一定程度上獨(dú)立的、法院不能審查的權(quán)衡領(lǐng)域或稱判斷余地[17]。我國(guó)對(duì)于行政自由裁量行為是否可訴，從法律規(guī)定來看，采取的是一種有限審查的基本態(tài)度，但對(duì)可訴與不可訴的自由裁量行為的分界線并沒有作出細(xì)致的劃分[18]。具體到對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)一般條款案件的司法審查，不僅法律缺乏規(guī)定，理論上也缺乏足夠的探討。對(duì)于內(nèi)涵極具張力的一般條款而言，明確司法審查的強(qiáng)度，劃清行政機(jī)關(guān)自行判斷的空間，既是充分發(fā)揮裁量權(quán)功效的需要，也是有效約束其行使的需要。

三、一般條款行政裁量權(quán)的建構(gòu)（一）限定裁量權(quán)行使的最佳范圍

行政權(quán)力雖具有高效、及時(shí)的優(yōu)點(diǎn)，但也極具侵略性和擴(kuò)張性，易于被濫用從而侵害公民權(quán)利，因此行政裁量權(quán)應(yīng)被控制在合理的范圍之內(nèi)。在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制中，如果依靠私人訴訟足以制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，政府就不應(yīng)越俎代庖地介入，以免浪費(fèi)公共資源，導(dǎo)致私人自治萎縮。政府規(guī)制只有在確實(shí)能夠彌補(bǔ)個(gè)人選擇的不足，消減市場(chǎng)失靈的危害，并且規(guī)制成本小于訴訟成本時(shí)，才被認(rèn)為是一種合理的制度安排。從此理念出發(fā)，本文認(rèn)為，一般條款行政裁量權(quán)的行使，應(yīng)是為了滿足以下功能目標(biāo)：

1.彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈

按照公共利益規(guī)制理論，當(dāng)自然壟斷、外部性、信息不對(duì)稱等原因造成的市場(chǎng)失靈問題依靠市場(chǎng)個(gè)體無法解決時(shí)，政府規(guī)制就應(yīng)運(yùn)而生。公共利益規(guī)制理論把政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制看作是政府對(duì)公共利益和公共需要的反應(yīng)，是政府規(guī)制的最初理由，在規(guī)制理論領(lǐng)域居于正統(tǒng)地位，得到了很多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的認(rèn)可和支持，Utton、Breyer、植草益、Weidehaum等都把政府規(guī)制看作是對(duì)市場(chǎng)失靈的反應(yīng)。如果對(duì)市場(chǎng)放任自由，會(huì)產(chǎn)生不公平和低效率，通過政府規(guī)制，可以防止企業(yè)濫用市場(chǎng)權(quán)力或?qū)οM(fèi)者實(shí)施不公平行為。

商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不僅影響到欲與第三方達(dá)成交易而在一定市場(chǎng)上彼此競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)的利益，而且影響到其他市場(chǎng)參與者以及公眾的利益。因此糾正競(jìng)爭(zhēng)行為的溢出效應(yīng)及其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者之外的第三人產(chǎn)生的不利影響，是政府對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制的重要理由。競(jìng)爭(zhēng)行為雖然是經(jīng)營(yíng)者之間互相爭(zhēng)勝的行為，但其行為的對(duì)象往往不限于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而是經(jīng)常面對(duì)消費(fèi)者甚至社會(huì)公眾，造成競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之外的外部損害，僅僅依靠經(jīng)營(yíng)者提起訴訟，并不能有效保護(hù)消費(fèi)者利益并維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序。如360和騰訊從2010年年初到年尾互相實(shí)施的一系列不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，都以網(wǎng)絡(luò)用戶為誤導(dǎo)、欺騙和利用的對(duì)象，用戶成了經(jīng)營(yíng)者實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的工具和要挾競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的籌碼。面對(duì)對(duì)方的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，360和騰訊均未在第一時(shí)間選擇訴訟等正當(dāng)渠道解決糾紛，而是采取以暴制暴的手段，導(dǎo)致雙方矛盾不斷升級(jí)，用戶則成為雙方血戰(zhàn)的直接受害者。該案直至工信部和公安部介入調(diào)查，責(zé)令雙方停止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，糾紛才算告一段落。參見：工業(yè)和信息化部《關(guān)于批評(píng)北京奇虎科技有限公司和深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司的通報(bào)》，工信部電管函[2010]536號(hào)。此案通過實(shí)踐證明了對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為施以政府干預(yù)的必要性。

在企業(yè)和消費(fèi)者之間，普遍存在信息不對(duì)稱問題，利用市場(chǎng)機(jī)制難以緩解信息不對(duì)稱，就為政府管制提供了客觀必要性[19]。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)，并不僅限于通過塑造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境而間接實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利。經(jīng)營(yíng)者直接針對(duì)消費(fèi)者實(shí)施的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，如果影響到競(jìng)爭(zhēng)秩序，也應(yīng)受到反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)整。在經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的關(guān)系中，消費(fèi)者的弱勢(shì)主要是信息弱勢(shì)，使消費(fèi)者擁有充分信息的路徑也是消費(fèi)者權(quán)益保障的重要路徑[20]。信息弱勢(shì)屬于結(jié)構(gòu)性弱勢(shì)，僅靠具有個(gè)案性、事后性的民事救濟(jì)機(jī)制很難彌補(bǔ)，通過行政規(guī)制對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供信息的方式和內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性的干預(yù)，明確信息義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，起到事先預(yù)防侵害的作用。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“公平交易委員會(huì)”為實(shí)施“公平交易法”第24條（一般條款）制定了一系列行政規(guī)則，其中有相當(dāng)一部分對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供信息的義務(wù)作出了專門規(guī)范和要求，這些規(guī)定均對(duì)經(jīng)營(yíng)者在銷售過程中的信息披露義務(wù)作了詳細(xì)的說明，為彌補(bǔ)消費(fèi)者的信息弱勢(shì)、保障消費(fèi)者決策自由提供了基礎(chǔ)。參見：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《升學(xué)文理補(bǔ)習(xí)班信息揭露之規(guī)范說明》（公壹字第0980007310號(hào)）、《瘦身美容業(yè)消費(fèi)資訊透明化暨不當(dāng)行銷行為處理原則》（公參字第0960003889號(hào)）、《國(guó)外度假村會(huì)員卡銷售行為之規(guī)范說明》（公法字第0940001278號(hào)）等。

2.維護(hù)未經(jīng)組織化的分散利益

不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的侵害對(duì)象不僅包括競(jìng)爭(zhēng)者，還包括消費(fèi)者和社會(huì)公眾。后者作為分散的利益?zhèn)€體，因其所受損害往往比較微小，缺乏足夠的對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提起訴訟的激勵(lì)。在需要個(gè)人付出而公眾受益的行動(dòng)中，人們很容易產(chǎn)生搭便車心理，“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[21]。類似消費(fèi)者這樣缺乏組織的利益群體往往無法與經(jīng)營(yíng)者這樣具有高度組織化的利益團(tuán)體相對(duì)抗，“私人自行安排秩序的制度只會(huì)反映組織化利益和未經(jīng)組織化利益之間的極端不對(duì)稱，為了使這樣的不對(duì)稱恢復(fù)平衡，一項(xiàng)行政干預(yù)措施是必要的”[8]39。

團(tuán)體訴訟或公益訴訟雖然也是維護(hù)分散利益的一種制度方式，如德國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并沒有采用行政規(guī)制而是賦予消費(fèi)者團(tuán)體或工商業(yè)團(tuán)體提起訴訟的資格，但在我國(guó)，基于法治習(xí)慣，行政規(guī)制仍應(yīng)是維護(hù)公共利益的主要方式。我國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)每年通過各項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法機(jī)關(guān)，其維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的功能是司法機(jī)關(guān)所無法替代的。根據(jù)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)年鑒發(fā)布的數(shù)據(jù)資料，2006年至2010年全國(guó)地方法院新收一審不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件數(shù)量與全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件數(shù)量的比例分別為：1256/45520、1204/38932、1185/41301、1282/38629、1131/31755，可以看出，司法機(jī)關(guān)審理的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件量大概相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)處理案件的3%左右。建立團(tuán)體訴訟或公益訴訟或許是一項(xiàng)有益的嘗試，但不可否認(rèn)的是，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)階段仍是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的主導(dǎo)力量。endprint

3.引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)行為

現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法已經(jīng)從原先簡(jiǎn)單判斷是否違法的執(zhí)法方式向以提高社會(huì)整體福利為目標(biāo)的規(guī)制方式轉(zhuǎn)變[22]。在執(zhí)法模式下，政府只是簡(jiǎn)單地執(zhí)行法律，它關(guān)注過去的行為并確定行為是否違反了法律規(guī)范，而規(guī)制模式則體現(xiàn)了政府對(duì)私人行為的積極干預(yù)和引導(dǎo)。在我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒有設(shè)立一般條款的情況下，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要目標(biāo)是打擊和處罰違法行為，屬于一種事后執(zhí)法。在設(shè)定一般條款之后，競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法的功能將發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變：從原先的事后消極執(zhí)行法律，改變?yōu)槭孪戎鲃?dòng)管理市場(chǎng)。在美國(guó)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在成立之初，其重要功能之一就是解釋和闡明一般條款的內(nèi)容，承擔(dān)公眾和商業(yè)的指導(dǎo)角色[23]。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)除了出版指南性讀物，使工商界及消費(fèi)者了解哪些交易行為為法律所不許可，不應(yīng)從事哪些行為，及哪些是令人上當(dāng)?shù)膹V告、騙人的保證與不實(shí)的標(biāo)價(jià)行為，更透過研究、報(bào)告，促使美國(guó)國(guó)會(huì)及行政當(dāng)局采取適當(dāng)?shù)臓I(yíng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策。1962年以后，更創(chuàng)立咨詢意見提供制度，以鼓勵(lì)企業(yè)自愿遵守法律及減少企業(yè)觸犯法律之可能[24]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“公平交易委員會(huì)”在實(shí)施一般條款的過程中，也發(fā)布了大量的處理原則、規(guī)范說明、行業(yè)導(dǎo)正，對(duì)矯正社會(huì)各行業(yè)慣用的欺騙手段及顯失公平的行為，發(fā)揮了極大的導(dǎo)正效果[25]。

我國(guó)設(shè)置反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法一般條款之后，行政機(jī)關(guān)可以斟酌政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的因素，制定各種強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的規(guī)范，以事先提供規(guī)則的方式對(duì)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行引導(dǎo)和糾正。事先規(guī)制具有明顯的效率取向，能夠遏制違法于未然，防止事后發(fā)生糾紛帶來的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源配置效率。行政資源是有限的，涉及私益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛應(yīng)盡量通過訴訟途徑解決，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的資源和精力應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)，規(guī)范對(duì)宏觀競(jìng)爭(zhēng)秩序影響較大的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（二）建立自我約束的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和程序

按照現(xiàn)代行政裁量權(quán)控制理念，行政機(jī)關(guān)通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)和程序的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我約束，是控制裁量權(quán)的主要途徑。無論是控制行政裁量權(quán)還是滿足法治正當(dāng)性要求，形成一支專業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建公開、利益參與的行政程序，均是行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款的必要條件。

1.建立統(tǒng)一、專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍

我國(guó)采用了多層次多機(jī)構(gòu)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法體制，這一體制在迅速、高效打擊違法行為中發(fā)揮了重要作用。但對(duì)于一般條款的實(shí)施來說，這一執(zhí)法體制最大的問題是執(zhí)法權(quán)分散，沒有統(tǒng)一權(quán)威的實(shí)施機(jī)構(gòu)。一般條款由于缺乏明確的立法指示，在實(shí)施過程中要將抽象的法律條文具體化，因而對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了很高的專業(yè)性要求。另外，為保障具體化結(jié)果的一致性，實(shí)施權(quán)也不宜過度分散。出于這兩個(gè)方面的原因，我國(guó)2008年版《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂稿草案將一般條款的實(shí)施權(quán)從2006年版的省級(jí)工商行政管理部門提高到國(guó)家工商行政管理總局。就專業(yè)性和權(quán)威性而言，國(guó)家工商行政管理總局確實(shí)最適合一般條款的實(shí)施，但從執(zhí)法資源來說，是否能將全部一般條款案件控制在中央執(zhí)法機(jī)關(guān)，恐怕還需謹(jǐn)慎論證。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“公平交易委員會(huì)”每年依據(jù)“公平交易法”第24條（一般條款）處理的案件，占全部案件的三成左右[12]1。在我國(guó)，司法實(shí)踐中以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的案件，也占?xì)v年案件的29%左右。筆者在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)中以“反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法”為關(guān)鍵詞搜索，截至2012年6月，共得到2865件案例，在這些案件中，適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的案件為828件，占29%。依此數(shù)據(jù)推測(cè)，行政機(jī)關(guān)受理的一般條款案件應(yīng)不是少數(shù)，國(guó)家工商行政管理總局的執(zhí)法資源恐怕難以應(yīng)對(duì)。

筆者認(rèn)為，解決這一現(xiàn)實(shí)矛盾的方法應(yīng)是建立一體化執(zhí)法機(jī)制：在中央層面，突出國(guó)家工商行政管理總局的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化其規(guī)范創(chuàng)制權(quán)和一般條款的解釋權(quán)，這樣可以把一般條款實(shí)施中最具靈活性的過程留給權(quán)威和專業(yè)的中央機(jī)關(guān)。下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)則在中央執(zhí)法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，遵照中央執(zhí)法機(jī)關(guān)的解釋進(jìn)行執(zhí)法，這樣既能整合中央和地方的執(zhí)法資源，又能充分發(fā)揮各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)。具體實(shí)施步驟如下：首先，新型案件由中央和省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。我國(guó)在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位方面創(chuàng)立了一套由中央和省級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的機(jī)制，可供我們借鑒。參見：《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》，國(guó)家工商行政管理總局令第42號(hào)。參照此機(jī)制，國(guó)家工商行政管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)一般條款執(zhí)法工作，對(duì)各省報(bào)送的新型案件，決定是自行查處還是授權(quán)省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)查處。如由總局查處，則可根據(jù)案件的具體情況委托省級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查；如授權(quán)省級(jí)機(jī)關(guān)查處，則省級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)在作出處罰決定前向總局報(bào)告，并在案件結(jié)束后將處理結(jié)果報(bào)送總局備案。這套程序既能彌補(bǔ)中央執(zhí)法機(jī)關(guān)的資源不足，又能有效提升下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威性，是解決一般條款疑難案件的良好方案。其次，中央執(zhí)法機(jī)關(guān)適時(shí)制定行政規(guī)則，具體化一般條款以指導(dǎo)各地執(zhí)法機(jī)關(guān)。對(duì)于一些相對(duì)成熟的案例類型，中央執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)制定行政規(guī)則，下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)在依照規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法后，應(yīng)將處理結(jié)果上報(bào)備案。在案件處理中，如遇新問題應(yīng)及時(shí)向中央執(zhí)法機(jī)關(guān)匯報(bào)，中央執(zhí)法機(jī)關(guān)可以據(jù)此了解實(shí)踐動(dòng)向，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)則。通過這樣的方式，各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)形成中央執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的一體化執(zhí)法局面，既解決了專業(yè)性和權(quán)威性不足的問題，又能有效應(yīng)對(duì)數(shù)量巨大的一般條款案件。

2.明確行政規(guī)則制定權(quán)

根據(jù)一般條款建立相應(yīng)的規(guī)則體系，是約束一般條款自由裁量權(quán)的重要方法。對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，行政規(guī)則能夠使裁量權(quán)的范圍具體化，替代立法機(jī)關(guān)制定具體細(xì)致的立法，防止沒有指引的裁量權(quán)對(duì)個(gè)案作出決定，實(shí)現(xiàn)行政的自我控制；對(duì)社會(huì)公眾來說，行政規(guī)則的建立有利于保障法律的明確性和可預(yù)見性，指引公眾的行為，同時(shí)也有利于公眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。

制定行政規(guī)則的權(quán)力是與裁量權(quán)相伴而生的。“任何官員只要擁有裁量權(quán)，就必定具有公開說明如何行使相關(guān)裁量的權(quán)力，不論立法機(jī)關(guān)是否單獨(dú)賦予該官員制定規(guī)則的權(quán)力?！盵4]74但是，依據(jù)一般條款制定行政規(guī)則的權(quán)力仍然有必要通過立法予以明確，并規(guī)定行政規(guī)則的性質(zhì)、效力以及制定程序。作為我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中央執(zhí)法機(jī)關(guān)的國(guó)家工商行政管理總局雖然有權(quán)制定行政規(guī)章，但行政規(guī)章僅具內(nèi)部約束力，不具有普遍性強(qiáng)制力。在我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法二元實(shí)施的體制下，為避免人民法院和行政機(jī)關(guān)各自具體化一般條款而有可能形成的規(guī)范沖突，有必要確立一個(gè)權(quán)威解釋機(jī)關(guān)，并賦予其制定的規(guī)則以普遍性的效力。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，專門的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位應(yīng)予確立。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)可以制定具有強(qiáng)制性約束力的行政法規(guī)和不具有強(qiáng)制性約束力的規(guī)則，具有普遍效力的行政法規(guī)的制定需要遵循更為嚴(yán)格的公眾參與程序。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”制定的行政規(guī)則不具有普遍約束力，有學(xué)者認(rèn)為這易使規(guī)則欠缺安定性，應(yīng)賦予“公平交易委員會(huì)”制定普遍性規(guī)則的權(quán)力[26]。在祖國(guó)大陸，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)人員組成上的專業(yè)保障，以及在規(guī)則制定程序上遵循更加嚴(yán)格的公開和公眾參與程序，是賦予其制定普遍性規(guī)則權(quán)力的前提。endprint

3.形成公開和參與的程序機(jī)制

在裁量權(quán)行使的過程中，使行政官員行使權(quán)力的行為公開，并在決策過程中引入相關(guān)當(dāng)事人的參與，能夠使裁量權(quán)接受公眾的監(jiān)督并受到來自被裁判者一方的合理約束。

一般條款裁量權(quán)行使中的公開主要包括聽證的公開、裁決文書的公開、裁決規(guī)則的公開等。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定聽證應(yīng)該公開進(jìn)行，除此之外，開放聽證記錄以及相關(guān)文件也是必要的，便于公眾查閱和監(jiān)督。我國(guó)法院的判決書公開現(xiàn)今已形成制度，但行政機(jī)關(guān)的裁決文書公開尚未受到充分重視。在一般條款案件中，裁決文書的充分說理和公開尤為重要，這是保證裁決一致性和漸進(jìn)地發(fā)展法律的必要前提。執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決一般條款案件所依據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開，包括各種成文規(guī)則和不成文規(guī)則，以便于引導(dǎo)公眾行為，使人們對(duì)自己的行為形成合理預(yù)期。在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)是公眾獲取信息的重要手段，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)建立自己的專門網(wǎng)站，用以公布裁決文書，發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件，方便公眾查詢和獲取各種信息，也可以成為執(zhí)法機(jī)關(guān)與公眾交流信息和獲取意見的平臺(tái)。 競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款，應(yīng)當(dāng)在程序過程中提供充分的利益參與途徑，才能符合正當(dāng)性的要求。執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)一般條款裁決案件，應(yīng)在聽證過程中允許案件的利益相關(guān)者參與程序并發(fā)表意見，在裁決結(jié)果中應(yīng)對(duì)各方意見予以回應(yīng)。依據(jù)一般條款形成規(guī)范是一個(gè)漸進(jìn)的積累過程，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)注意及時(shí)總結(jié)，在條件成熟時(shí)將之規(guī)范化，在制定規(guī)范時(shí)應(yīng)充分聽取各方意見，公眾參與程度越高、協(xié)商越充分的規(guī)則，其法律效力也應(yīng)越強(qiáng)。

（三）實(shí)現(xiàn)司法審查的良性制約

一般條款的內(nèi)涵具有極大的張力，對(duì)其進(jìn)行外部控制是必要的。要防止不確定法律概念被濫用，有效的措施是將不確定法律概念的適用納入司法審查的范圍，使法院能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)適用不確定法律概念的情況進(jìn)行審查，從而將行政機(jī)關(guān)的判斷余地限制在較小的范圍內(nèi)[27]。

對(duì)一般條款案件進(jìn)行司法審查，應(yīng)注意司法審查的強(qiáng)度。德國(guó)學(xué)者起初主張對(duì)于不確定法律概念的裁量應(yīng)進(jìn)行全面的司法審查，后來認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在一定范圍之內(nèi)應(yīng)享有判斷余地[28]3-4。德國(guó)學(xué)者Ule認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的富有創(chuàng)造性的價(jià)值判斷，如果受到法院審查，或由法院更正，行政機(jī)關(guān)會(huì)深感其固有權(quán)力受到侵犯而無法理解。因此，法院宜自制，尊重行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷[17]77。美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)于聯(lián)邦貿(mào)易委員所作的行政裁決，司法審查的態(tài)度也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程。在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)創(chuàng)立之初的16年中，聯(lián)邦最高法院的判決顯示了司法機(jī)關(guān)不愿給聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以寬泛的判斷權(quán)。但20世紀(jì)30年代以后，聯(lián)邦最高法院改變了態(tài)度，將判斷權(quán)讓給了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，對(duì)于什么樣的商業(yè)行為，委員會(huì)可予確定并加以禁止的問題，法院幾乎沒有加以限制。但自20世紀(jì)70年代以后，法院不再自動(dòng)地對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)表示尊重或維持其廣泛授權(quán)時(shí)所作的決定。法院在審查時(shí)，要看到底是哪些實(shí)證資料及分析來源成為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的判斷基礎(chǔ)[29]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易法”第24條為競(jìng)爭(zhēng)法中的概括條款，對(duì)于“公平交易委員會(huì)”執(zhí)行該條是否有判斷余地，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”認(rèn)為：“公平法交易法”第24條之概括條款，于立法時(shí)保留給行政機(jī)關(guān)裁量余地，使主管機(jī)關(guān)得依個(gè)案實(shí)際情形，以其專業(yè)知識(shí)，作是否違法之判斷，此即行政判斷余地之精神及內(nèi)涵所在。參見：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”2006年度判字93號(hào)判決。但在具體個(gè)案中，“公平交易委員會(huì)”基于專業(yè)所為的決定應(yīng)享有判斷余地，并沒有受到應(yīng)有的重視，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者也迭有批評(píng)[30]。從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)踐及學(xué)者觀點(diǎn)來看，“公平交易委員會(huì)”的判斷余地并非絕對(duì)，不同的案件所受的司法審查密度也不一樣。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，“公平交易委員會(huì)”可能享有判斷余地的執(zhí)掌事項(xiàng)，以涉及競(jìng)爭(zhēng)政策具體化而需專業(yè)人力、經(jīng)驗(yàn)積累與充分組織資源為較佳判斷的案件為然[31]。

一般條款案件受司法審查的程度，關(guān)涉法院與行政機(jī)關(guān)誰在價(jià)值判斷方面享有主導(dǎo)權(quán)，這個(gè)問題的結(jié)論并不是一定的，而是要視法院和行政機(jī)關(guān)在功能和結(jié)構(gòu)上的對(duì)比。德國(guó)新近興起的結(jié)構(gòu)功能說認(rèn)為，對(duì)不確定法律概念適用的最終決定權(quán)歸屬于行政還是司法，取決于其機(jī)關(guān)之成員及其資格、程序及對(duì)問題的處理能力，亦即何者系得為最可能正確之決定者，即將最后決定權(quán)歸屬于它[32]。行政機(jī)關(guān)能夠超越司法審查而獲得獨(dú)立判斷的基礎(chǔ)，在于其自身的獨(dú)立性、權(quán)威性以及所處理問題的專業(yè)性，并且作出該判斷具有相當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?。我?guó)學(xué)者認(rèn)為，一般條款可以由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，但最終的認(rèn)定權(quán)應(yīng)歸人民法院[33]。這一觀點(diǎn)的形成歸因于長(zhǎng)期以來我國(guó)行政執(zhí)法的定位是從重從快打擊違法行為，側(cè)重于常規(guī)案件的處理而對(duì)新型復(fù)雜案件缺乏經(jīng)驗(yàn)，而法院則在認(rèn)定新型疑難案件方面積累了更多經(jīng)驗(yàn)，程序上也更有保障。筆者認(rèn)為，隨著一般條款的實(shí)施，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)將加快轉(zhuǎn)型，在提升人員結(jié)構(gòu)及健全程序機(jī)制的基礎(chǔ)上，其作為一個(gè)專門性、權(quán)威性的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)，與司法機(jī)關(guān)的力量對(duì)比也將發(fā)生變化。一般條款采用的是價(jià)值概念，法院如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷加以審查，無非是以自己的主觀價(jià)值觀念取代行政機(jī)關(guān)的價(jià)值觀念，會(huì)導(dǎo)致程序過程產(chǎn)生不安定的因素，因此，法院應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷保持尊重。司法審查應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在解釋和認(rèn)定的過程中是否遵守了程序性的規(guī)定，以及對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定是否遵循了已經(jīng)公開的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過司法審查的監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守自我控制的程序規(guī)定，從而保障裁量權(quán)的正確行使。

四、代結(jié)語：以一般條款實(shí)施為契機(jī)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)型長(zhǎng)期以來，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是執(zhí)行法律，打擊違法行為。國(guó)家工商行政管理總局每年通過發(fā)動(dòng)并部署一項(xiàng)又一項(xiàng)的專項(xiàng)整治行動(dòng)，轟轟烈烈地在全國(guó)范圍內(nèi)開展對(duì)特定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的打擊和整治，形成了競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的特定路徑。通過專項(xiàng)整治和主動(dòng)執(zhí)法，行政執(zhí)法成果卓著，每年處理的案件數(shù)量大大超過司法機(jī)關(guān)，在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的治理方面發(fā)揮了不可替代的作用，也樹立了“市場(chǎng)警察”的角色形象。endprint

一般條款的實(shí)施將促使競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型。在傳統(tǒng)模式下，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的任務(wù)是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定懲罰違法者，進(jìn)行事后的執(zhí)法；在一般條款設(shè)定之后，執(zhí)法機(jī)關(guān)的任務(wù)將更多地轉(zhuǎn)向通過制定政策和規(guī)則，引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)事前的防控。一般條款帶來的立法性裁量權(quán)，促使執(zhí)法者以更積極的態(tài)度介入管制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，通過競(jìng)爭(zhēng)政策的把握、宣導(dǎo)和執(zhí)行，掌控市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的整體走向。雖然懲罰性的事后執(zhí)法仍將長(zhǎng)期存在，但競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)將更多的精力投入到解釋和闡明競(jìng)爭(zhēng)政策，為企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為提供咨詢意見，制定規(guī)則以規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以一般條款的實(shí)施為契機(jī)，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)將完成從傳統(tǒng)意義上的執(zhí)法機(jī)關(guān)向現(xiàn)代意義上的管制機(jī)構(gòu)的演進(jìn)。

角色轉(zhuǎn)變必將帶來競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和程序的深刻變革。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)享有寬泛的裁量權(quán)，必須有一系列的制度措施來保障該權(quán)力行使的正當(dāng)性，并且控制該權(quán)力免于被濫用。本文關(guān)于裁量權(quán)建構(gòu)的探討僅僅提供了制度建設(shè)的初步框架，隨著一般條款立法的逐步明晰，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)為制度實(shí)踐提供更多的智力支持。ML

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