○ 史 楊

我國(guó)正致力于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在這樣的背景下，建設(shè)和諧社區(qū)有了其必要性。但是，當(dāng)居民委員會(huì)的行政化傾向現(xiàn)象過(guò)于嚴(yán)重時(shí)，會(huì)加重社區(qū)居民委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，削弱了居委會(huì)為社區(qū)居民服務(wù)的熱情，降低了居委會(huì)的自治功能。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會(huì)，在實(shí)際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠疲@種理論與實(shí)踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在的最主要問(wèn)題之一。所以，改善社區(qū)居民委員會(huì)的行政化傾向，提高社區(qū)居民委員會(huì)的自治功能，培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)城市基層群眾的自治，也有利于建設(shè)和諧社區(qū)。

一、城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及其行政化現(xiàn)象

（一）城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及職能

“社區(qū)”是社會(huì)學(xué)中一個(gè)基本概念，在古代漢語(yǔ)中并沒(méi)有這個(gè)詞匯。最早提出“社區(qū)”概念的是德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯，他在1887年出版的《社區(qū)與社會(huì)》一書中最先使用了“社區(qū)”一詞。他認(rèn)為，社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)團(tuán)體。人們加入這樣的團(tuán)體不是自己有目的選擇的結(jié)果，而是因?yàn)樗谒?，長(zhǎng)于斯，是自然形成的。這樣的團(tuán)體逐漸向由異質(zhì)人口組成的、由分工和契約聯(lián)系起來(lái)的、缺乏感情和關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會(huì)過(guò)渡，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)[1]（P2）。

“社區(qū)”一詞由誕生到現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)一系列的演變與發(fā)展，人們對(duì)社區(qū)的界定雖然并不一致。但是，多數(shù)社會(huì)學(xué)家普遍認(rèn)為，社區(qū)的本質(zhì)因素包括社會(huì)互動(dòng)、地域性和共同約束等等[2]（P3）。作為具有多重功能的地域社會(huì)生活共同體，社區(qū)還是一個(gè)有組織、有秩序的社會(huì)實(shí)體。社區(qū)生活中存在著許多人際關(guān)系和民間糾紛需要調(diào)解，存在著許多公共事務(wù)需要處理。所以，管理機(jī)構(gòu)成了社區(qū)不可或缺的要素之一。就我國(guó)目前的情況來(lái)看，我國(guó)的城市社區(qū)中的管理組織機(jī)構(gòu)由三部分構(gòu)成：社區(qū)黨團(tuán)組織、行政管理組織（市轄區(qū)政府和城市基層社區(qū)的街道辦事處）和居民自治組織（城市的社區(qū)居民委員會(huì)）。

在城市社區(qū)中，社區(qū)居委會(huì)不屬于黨團(tuán)組織，也不屬于行政管理組織，而是居民的自治組織。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在法律上賦予了社區(qū)居委會(huì)居民自治組織的明確定位。

城市社區(qū)居委會(huì)作為城市居民的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在法律上明確規(guī)定了其職能任務(wù)：（1）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建活動(dòng)；（2）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù)；（3）調(diào)解民間糾紛；（4）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（5）協(xié)助人民政府或者其它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；（6）向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議[3]。

（二）城市社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象

城市社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)走向自治的具體實(shí)施主體，作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，一方面，法律賦予了城市居委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理上擁有較大的自主權(quán)；另一方面，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條中明確指出，居民委員會(huì)需要協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。實(shí)際上，城市居委會(huì)接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)。

這樣，城市社區(qū)居委會(huì)不單單只是基層群眾性自治組織。實(shí)際上，居委會(huì)承擔(dān)著復(fù)雜的雙重角色：一方面要處理好社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；另一方面則要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)委托的事務(wù)。城市社區(qū)居委會(huì)既要向本地居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)，又要對(duì)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)委托的事務(wù)。實(shí)踐中，從居民委員會(huì)的發(fā)展過(guò)程中可以看出，雖然它是一個(gè)基層群眾自治組織，但其自治功能并沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，其運(yùn)行過(guò)程帶有濃厚的行政色彩。在現(xiàn)實(shí)中，事實(shí)上甚至成了街道辦事處的下級(jí)組織，變成了準(zhǔn)政府性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)。

二、城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的原因分析

（一）社區(qū)居委會(huì)的法律缺乏完善

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》是關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的主要法律，其中包括了對(duì)居委會(huì)各方面進(jìn)行的解釋。但是，某些法律條款規(guī)定過(guò)于抽象，并未對(duì)居委會(huì)給予完善的法律支持。例如，對(duì)于居民委員會(huì)是基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織的問(wèn)題，至今也無(wú)明確的法律規(guī)定，以至于一些政府官員和群眾都將居委會(huì)視為基層政權(quán)的組織形式。

因此，從實(shí)踐方面來(lái)看，居委會(huì)的組織屬性在模糊的法律條款下始終未能解決?，F(xiàn)實(shí)的情況是，居委會(huì)成為依附于街道辦事處的一個(gè)基層組織，行政化特征尤為突出。

（二）社區(qū)居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系混淆不清

關(guān)于居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系，從理論和法律上講，居委會(huì)作為城市基層群眾的自治組織，只應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)、支持和幫助，協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)治安等項(xiàng)工作，并且向政府及其派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和建議。因此，政府及其派出機(jī)關(guān)與居委會(huì)的關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需要協(xié)助與實(shí)施協(xié)助的關(guān)系，聽(tīng)取居民意見(jiàn)、要求并接受居民考評(píng)與反映這種意見(jiàn)、要求及考評(píng)結(jié)果的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府部門有責(zé)任向居委會(huì)的工作提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和參考性意見(jiàn)，而不應(yīng)直接指派工作并直接考核評(píng)比居委會(huì)的工作狀況。相反，政府部門應(yīng)該經(jīng)常地接受來(lái)自居委會(huì)及居民群眾對(duì)其工作狀況的考評(píng)。

但理論與法律上的規(guī)定與實(shí)際情況并不吻合，甚至完全相反，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)而非對(duì)居民負(fù)責(zé)。政府的多個(gè)職能部門為了使居委會(huì)能更多更好地承擔(dān)自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，也喜歡和習(xí)慣于以考核、評(píng)比的指揮棒來(lái)支配居委會(huì)的工作，政府實(shí)際上全面支配著居委會(huì)的工作，使居委會(huì)日益遠(yuǎn)離了自治的本質(zhì)屬性，成為代表政府管理社會(huì)的行政力量，成為基層政權(quán)的行政化組織。

（三）投入不足使社區(qū)自治組織缺少自主意識(shí)

居委會(huì)對(duì)民主自治的渴望與追求是其能否推進(jìn)民主進(jìn)程的重要因素?；仡櫄v史，追溯居委會(huì)的發(fā)展過(guò)程，民主自治多是停留在形式上的東西。事實(shí)上，居委會(huì)日常管理的行政色彩一直較為濃厚，甚少表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自主意識(shí)。政府的越位行為，更抑制了基層群眾性組織的正常發(fā)展。過(guò)分依賴政府及其派出機(jī)關(guān)，使社區(qū)自治組織缺乏獨(dú)立自主的動(dòng)力，更不用說(shuō)培養(yǎng)自主意識(shí)。

客觀上，由于社區(qū)資源主要來(lái)源于政府，居委會(huì)就唯有依附于政府。首先，當(dāng)政府及其派出機(jī)關(guān)做出與居民相沖突的行為時(shí)，很大部分居委會(huì)不但不敢給予抗議與制止，甚至還參與其中。其次，政府及其派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)著居委會(huì)的工作。社區(qū)居委會(huì)方方面面都依附于政府及其派出機(jī)關(guān)，使其與政府之間的關(guān)系密不可分，不能獨(dú)立起來(lái)?，F(xiàn)實(shí)生活中，居委會(huì)可以說(shuō)是代表政府管理社會(huì)的力量，其自主意識(shí)難以成長(zhǎng)。慢慢地，居委會(huì)只能變成了行政性或準(zhǔn)行政性的組織。

（四）社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的意識(shí)淡薄

社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象，與社區(qū)居民參與程度有關(guān)。民主自治的社區(qū)應(yīng)該依靠居民的廣泛參與來(lái)協(xié)助政府處理社區(qū)問(wèn)題，扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)是社區(qū)走向民主自治的基礎(chǔ)。但就目前形勢(shì)來(lái)看，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的意識(shí)淡薄，對(duì)于處理社區(qū)事務(wù)的積極性不高。在居民參與度不高的情況下，居委會(huì)則更偏向依附政府及其派出機(jī)關(guān)，因而更使存在于其中的行政化傾向難以克服。

第一，居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)認(rèn)可度不高阻礙了社區(qū)意識(shí)的形成與生長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)單位體制下，城市社會(huì)的所有方面幾乎都被納入單位行政體制中。當(dāng)個(gè)人進(jìn)入到單位，單位與個(gè)人則形成密切的關(guān)系，單位能給個(gè)人足夠的保障。在這樣的情況下，個(gè)人則更愿意完全依附于單位，促使個(gè)人形成強(qiáng)烈的單位意識(shí)，社區(qū)居委會(huì)認(rèn)可度自然很少。

政府的干預(yù)過(guò)多，也使居民更傾向于依賴政府，過(guò)分依賴的心理抑制著居民自治意識(shí)與社區(qū)意識(shí)的萌發(fā)。由于居委會(huì)從誕生以來(lái)都是在政府職能部門和街道辦事處的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，居民往往更傾向?qū)⑵涠ㄐ詾橐患?jí)政府部門。社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)法定的群眾性自治組織，實(shí)質(zhì)上卻一直存在著行政化傾向。這樣的運(yùn)行模式，難以獲得居民的認(rèn)同及信任，更不用說(shuō)產(chǎn)生歸屬感。

第二，居民在參與社區(qū)活動(dòng)中的期望與實(shí)際存在差距，制約著居民的熱情。居民期望參加的社區(qū)活動(dòng)往往是與自己利益有著切身關(guān)系的，但通常與自己利益有關(guān)的活動(dòng)在實(shí)際上他們卻參加不了。例如，對(duì)社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理，對(duì)社區(qū)權(quán)力的運(yùn)用與監(jiān)督等等。導(dǎo)致參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的落差。說(shuō)到底這是一個(gè)利益關(guān)系或者說(shuō)權(quán)力的再調(diào)整問(wèn)題。

居民參與社區(qū)活動(dòng)的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動(dòng)與自身利益的相關(guān)程度。當(dāng)居委會(huì)代表政府作為管理社會(huì)的力量時(shí)，居民真正希望參與的社區(qū)事務(wù)就難以涉及，使他們并不愿意關(guān)注社區(qū)事務(wù)。

第三，居民對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與條件不足。任何人要進(jìn)行社區(qū)活動(dòng)的時(shí)候，都需要具備一定的條件。其中包括時(shí)間、能力、知識(shí)和金錢等等?，F(xiàn)代人的生活節(jié)奏快，時(shí)間和精力是社區(qū)活動(dòng)缺乏人員參與的重要原因。在通常情況下，社區(qū)活動(dòng)多數(shù)由離退休人員參與。所以，在參與條件不足的條件下，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的意識(shí)更難培養(yǎng)。

三、改善城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的對(duì)策

（一）形成社區(qū)自治共識(shí)

城市社區(qū)居委會(huì)本質(zhì)是群眾性自治組織，居民是其中主要的組成元素。居民能否都積極參加社區(qū)活動(dòng)，是形成社區(qū)自治意識(shí)的基礎(chǔ)。社區(qū)居委會(huì)在培養(yǎng)社區(qū)自治共識(shí)中是最主要的實(shí)施者，所有工作都應(yīng)該以居委會(huì)為中心展開(kāi)。要形成社區(qū)自治共識(shí)，社區(qū)居委會(huì)可以嘗試做好以下工作。

第一，舉辦形式廣泛且具有意義的社區(qū)活動(dòng)，培養(yǎng)居民社區(qū)歸屬感。社區(qū)其實(shí)就像一個(gè)小社會(huì)，也像一個(gè)大家庭。在這個(gè)集體中生活著各種各樣的家庭或者個(gè)人，通過(guò)社區(qū)活動(dòng)能很好地將他們聯(lián)系起來(lái)?，F(xiàn)在，很多居委會(huì)舉辦的活動(dòng)都過(guò)分形式化，甚至只為完成上級(jí)指示或者純粹為了評(píng)比。這樣的活動(dòng)不僅不能得到群眾的認(rèn)可，更會(huì)使居民對(duì)居委會(huì)的行為產(chǎn)生排斥心理。

第二，居委會(huì)的工作要透明公開(kāi)，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督。居委會(huì)服務(wù)的是本地居民而不是別人，其工作就必須對(duì)居民透明公開(kāi)。居委會(huì)可以在宣傳欄、黑板報(bào)、信息欄等相關(guān)地方粘貼工作細(xì)則與總結(jié)。通過(guò)設(shè)立意見(jiàn)箱、網(wǎng)絡(luò)郵箱或者電話等方式收集居民的意見(jiàn)以及進(jìn)行反饋。

第三，有關(guān)居民利益的社區(qū)事務(wù)要積極咨詢居民意見(jiàn)，給予居民足夠的話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)群眾有當(dāng)家作主的心態(tài)，就會(huì)更努力追求其民主自治。

（二）完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度

法律、法規(guī)和制度是規(guī)范社會(huì)行為的主要依據(jù)，完善的法律規(guī)范能維持社會(huì)的有序運(yùn)行?，F(xiàn)行的居民委員會(huì)組織法是1989年12月通過(guò)的，1990年1月1日起施行的。在今天看來(lái)，很多條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。在社區(qū)發(fā)展的進(jìn)程中，很多嘗試往往都是無(wú)法可依。

在新時(shí)代下，國(guó)家要制定一系列關(guān)于社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)和制度。進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)力和義務(wù)，確保社區(qū)能夠依法自治。具體來(lái)說(shuō)，就是要完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，主要是清楚界定社區(qū)的民主權(quán)、自治權(quán)、協(xié)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）政府主要協(xié)助社區(qū)自治組織實(shí)行民主自治

在社區(qū)居委會(huì)去行政化過(guò)程中，要進(jìn)一步明確政府與社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)活動(dòng)中的角色定位。政府在社區(qū)活動(dòng)中是宏觀的調(diào)控者，對(duì)居委會(huì)起組織、指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性作用。而社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在社區(qū)活動(dòng)中，是具體的實(shí)施者。政府在指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)工作過(guò)程中，應(yīng)減少行政干預(yù)，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)，給予居委會(huì)更大的自主性，推進(jìn)社區(qū)民主自治。

（四）提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力

社區(qū)自治組織工作者是社區(qū)推進(jìn)民主自治的重要資源，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社區(qū)工作者對(duì)居委會(huì)的去行政化有著極為重要的意義。在社區(qū)工作中，工作人員的道德水平與專業(yè)知識(shí)水平都影響著它的工作的效能。所以，提高社區(qū)自治組織工作者的素質(zhì)水平，能更有效率地提高社區(qū)自治能力。在吸納社區(qū)工作者的時(shí)候，要注意把好入口關(guān)。居委會(huì)等社區(qū)自治組織，需要吸收具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的個(gè)人?！耙匀藶楸荆?wù)居民”是社區(qū)工作者首要遵守的原則。為進(jìn)一步提高社區(qū)工作者的素質(zhì)，加快社區(qū)的民主進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)定時(shí)對(duì)專職工作者進(jìn)行適當(dāng)?shù)膷徫慌嘤?xùn)及道德水平培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，提高工作者的理論水平以及實(shí)際工作能力。另一方面，培養(yǎng)他們的奉獻(xiàn)精神，達(dá)到全面提高綜合素質(zhì)。

[1]張明亮.城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004.

[2]劉慶龍.中國(guó)城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2008.

[3]《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)）第三條.