田豐+曾省存

摘要：中國漁業(yè)燃油補貼政策已實施多年，該政策產生的影響一直受到學術界的關注，但對政策產生的影響和傳導機制鮮有規(guī)范嚴謹的分析和討論，對于和該政策有關的漁業(yè)現象也鮮有合理的解釋。本文利用Gordon-Schaefer 模型分析燃油補貼政策產生的三方面影響并解釋相關漁業(yè)現象，發(fā)現該政策產生影響的原因以及傳導機制并提出有助于辨析政策的調整方向。

關鍵詞：漁業(yè)燃油補貼；漁業(yè)權；捕撈努力量

中圖分類號：F812.4；S9文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2015）03-0075-06

一、引言

漁業(yè)燃油補貼（又稱“漁船柴油補助”）是國家支持漁業(yè)發(fā)展最重要的一項財政支出。自2006年起，為了保證成品油價格和稅費改革順利實施，國家對部分弱勢群體和公益性行業(yè)給予補貼，其中包括對漁民和漁業(yè)企業(yè)的燃油補助。即當成品油出廠價高于2006年的價格標準（每噸汽油4 400元、每噸柴油3 870元）時啟動補貼機制，低于價格標準則停止補貼。近年來，漁業(yè)燃油補貼逐年增加，已從2006年的32億元提高到2011年的近280億元。鐘小金等[1]指出，漁業(yè)燃油補貼是漁業(yè)歷史上獲得資金規(guī)模最大、受益范圍最廣、對漁民最直接的中央財政補助。同時，也被視為漁業(yè)管理部門為漁業(yè)爭取到的最大的支持政策。

漁業(yè)燃油補貼政策實施以來，產生了積極的影響。一方面，降低生產成本，惠及漁民。漁業(yè)尤其是漁業(yè)捕撈業(yè)是高風險、高耗能的弱勢產業(yè)，燃油成本高達50%—70%。朱麗娜和黃碩琳[2]指出漁業(yè)燃油補貼平均可降低生產漁船30%左右的成本。張毅[3]認為漁業(yè)燃油補貼是解漁民燃眉之急的“及時雨”。另一方面，一定程度上改善了漁民和漁業(yè)管理部門之間的關系，提升了漁業(yè)管理效率。漁業(yè)燃油補貼政策規(guī)定申請人必須“三證”（漁業(yè)捕撈許可證、 漁業(yè)船舶檢驗證和漁業(yè)船舶登記證）齊全，這促使?jié)O業(yè)船舶所有人和漁業(yè)企業(yè)為獲得“三證”，主動按要求進行漁船年審和交納各種費用，積極要求納入管理，有效解決了過去收費難、審證難和檢驗難的問題。漁船登記率、 受檢率和養(yǎng)殖證發(fā)證率大幅提高。在補貼申請條件的約束下，漁民更積極地配合漁政管理，遵守相關漁業(yè)管理規(guī)定，漁業(yè)安全生產能力得到了提升。

目前，漁船燃油補貼政策的爭論持續(xù)不斷且日益激烈，爭論主要圍繞“要不要補”、“補貼誰”、“怎么補”等三方面展開。

在“要不要補”方面，現有的學術文獻和管理部門出臺的政策文件都持肯定態(tài)度?，F有的研究基本上是在肯定補貼政策取得積極效果的同時，分析政策存在的問題并提出改進建議。盧昌彩[4]認為補貼政策是國家的惠民政策也是國際慣例，利大于弊。陳夢和汪泉[5]認為，如果取消補貼，漁民生產生活將遭受沖擊。但根據曾經的工作調研，筆者發(fā)現不少研究人員、漁業(yè)管理部門人員和漁民對補貼政策持懷疑甚至反對態(tài)度。他們認為漁業(yè)燃油補貼政策偏離了政策初衷、加劇了漁業(yè)資源衰竭和貧富差距、引發(fā)了社會不公、加劇了社會矛盾。他們認為與其補貼漁船，不如補貼資源養(yǎng)護或漁民的社會保障。

“補貼誰”方面，爭論較大。對現有的補貼對象更是莫衷一是。贊成方認為，現有的漁業(yè)船舶擁有者生產成本高且面臨較高的風險，如果不補貼將會對漁業(yè)生產形成沖擊[6]。同時，通過追溯漁業(yè)燃油補貼政策出臺的背景，提出漁業(yè)燃油補貼取之于漁民，再返還給漁民合情合理。反對方認為，船東大多是漁民當中的富裕階層，不需要補貼，而且不少船東通過補貼不勞而獲，這會進一步擴大貧富差距和破壞社會公平。而且作為惠漁政策，那些為了維持生計出海作業(yè)的漁民最需要獲得補貼。鐘小金等[1]認為，養(yǎng)殖漁民也應該獲得更多的補貼。

“怎么補”方面，主要圍繞補貼標準的確定和監(jiān)督機制的構建。盧昌彩[4]指出，要調整補貼系數，降低對生態(tài)資源破壞強度大的捕撈漁船的補貼系數，對于漁船因違法違規(guī)扣除漁業(yè)燃油補貼應該全國統(tǒng)一標準。鐘小金等[1]認為，應該取消最低三個月作業(yè)時間的限制。要統(tǒng)一燃油補貼發(fā)放標準，加大審計督查力度，打擊違法騙取漁業(yè)燃油補貼行為。林光紀[7]指出，政府的補貼激勵有正負兩方面的作用。政府的補貼不一定滿足漁民利益并維護漁業(yè)資源平衡。合適的補貼要有合適的機制，即配以建全的漁業(yè)法規(guī)和政策、一定的資金和可執(zhí)行的處罰措施。

從可獲得的研究文獻發(fā)現，中國當前漁業(yè)燃油補貼政策爭論很大，但研究文獻相對較少，為數不多的研究也主要集中在補貼政策中存在的問題和應對之策。一方面可能是因為漁業(yè)問題研究人員少，另一方面漁業(yè)燃油補貼政策牽涉面廣、專業(yè)性強、數據難以獲得，研究難度大。已有的文獻作者大多是漁業(yè)管理部門一線工作者，擅長分析存在的問題和提出具體對策，但難以從漁業(yè)燃油補貼政策影響傳導機制和形成機制分析后果，因而缺乏從理論上回答燃油補貼政策為何偏離政策初衷、為何難以做出調整，以及正確的調整方向是什么的能力。本文嘗試回答上述問題，并提出政策建議。

二、漁業(yè)燃油補貼政策分析框架

1.Gordon-Schaefer模型

Gordon-Schaefer 模型是加拿大經濟學家 Gordon[8]在美國生物學家 Schaefer建立的Logistic Model的基礎上，引入成本和收益的概念，假設漁獲物價格不變而建立的靜態(tài)漁業(yè)經濟學模型。朱麗娜和黃碩琳[2]采用此模型分析了漁業(yè)燃油補貼產生的影響，并得出漁業(yè)燃油補貼加重了漁業(yè)資源負荷的結論，但其并沒能從理論上推導和解釋當前燃油補貼的政策所產生的問題和現象。

Gordon-Schaefer模型假設捕撈業(yè)為自由開放性行業(yè)，漁業(yè)生產者可自由進出，漁獲物價格和邊際成本固定不變。漁業(yè)生產者的收入、成本和捕撈努力量緊密相關。捕撈努力量是指在一段時間內以相同漁業(yè)作業(yè)方式方法所投入的工作量，由投入生產的漁船數、噸位、功率數、作業(yè)人數、天數、技術與工藝狀況、投網次數等折算求得。如圖1所示，總成本TC隨著捕撈努力量的增加而上升，總收入TR隨著捕撈努力量增加有一個先增后降的過程。當捕撈努力量為f0時，總成本等于總收入，沒有任何可持續(xù)的經濟租金，生產者數量穩(wěn)定，即達到生物經濟平衡（Bionomic Equilibrium，BE）。當捕撈努力量小于f0時，因為總收入高于總成本，總收益為正，如此便會持續(xù)吸引漁業(yè)生產者進入，直至總收益為0。模型還認為，總收益曲線最高點對應的捕撈努力量為最大可持續(xù)產量，所對應的捕撈努力量為fMSY。如果f0超出fMSY，意味著漁業(yè)種群處于過度開發(fā)狀態(tài)。

圖1Gordon-Schaefer 模型框架

2.漁業(yè)燃油補貼對模型的影響

漁業(yè)燃油補貼對模型主要有兩方面影響。具體結果的形成取決于燃油補貼政策實施之前漁業(yè)生產所處的狀態(tài)以及燃油補貼政策力度的大小。

如圖2所示，燃油補貼實施之前，因生產成本較高，漁業(yè)捕撈努力量處在低于fMSY的水平。漁業(yè)產出水平低于最大可持續(xù)產出水平MSY，意味著漁業(yè)資源沒有得到充分利用。通過補貼可以降低漁業(yè)生產成本，假定漁業(yè)其他生產成本要素不變，成本曲線將向右下方旋轉。在捕撈努力量未達到fMSY之前，燃油補貼都有利于促進漁業(yè)資源的開發(fā)利用，產生積極的影響。這也是全球各國曾經或正在采取補貼政策的理論依據。

在這種情形下，實施燃油補貼政策有一定的風險性，因為可能很難測量目前捕撈努力量同fMSY之間的差距，燃油補貼的規(guī)模難以把握。如果補貼不足，雖然推進了漁業(yè)資源的利用，但并未得到最優(yōu)水平；如果補貼過度，則會使?jié)O業(yè)資源被過度利用，導致漁業(yè)資源衰竭。這也是目前WTO和一些國際漁業(yè)組織反對過度補貼的理由。

如果燃油補貼實施之前，漁業(yè)捕撈努力量已經處在或超出了fMSY水平，那么補貼會使得總成本曲線旋轉到TC2水平，對應的捕撈努力量大于fMSY水平。這意味著，補貼使得漁業(yè)資源開發(fā)利用偏離最優(yōu)水平，加重漁業(yè)資源利用負荷，最終導致漁業(yè)資源衰竭。這種情形下，漁業(yè)燃油補貼政策對漁業(yè)資源可持續(xù)利用而言，是一項不可取的危險政策。

圖2漁業(yè)燃油補貼對模型的影響

三、中國漁業(yè)燃油補貼產生的影響

中國實施漁業(yè)燃油補貼政策有其正當性。中國自2006年開始推進石油價格形成機制改革，漁業(yè)燃油價格大幅上漲，這導致燃油成本占很大比重的漁業(yè)生產成本大幅上升，漁業(yè)捕撈努力量隨之減少。2006 年漁業(yè)春汛期間，山東膠東地區(qū) 80%以上的大馬力漁船歇業(yè)，浙江約 20%的大馬力漁船停港，天津近海捕撈漁民 80%出現虧損[3]。如圖2所示，漁業(yè)生產的捕撈努力量很可能從最優(yōu)的fMSY水平縮減至漁業(yè)資源利用不足的f1水平。從經濟學角度分析，實施燃油補貼的目的就是避免成本曲線向左逆時針旋轉，以維持漁業(yè)資源最大可持續(xù)產出水平，從而消除燃油價格上漲對漁業(yè)生產和漁民生活帶來的不利影響，但是燃油補貼的確產生了一系列副作用。

1.漁業(yè)資源被超負荷開采利用

第一層作用機制是補貼過度。在2006年漁業(yè)燃油補貼實施之前，我國因同韓國、日本和越南簽訂漁業(yè)雙邊協(xié)定使得傳統(tǒng)作業(yè)漁場面積減少，加之面臨漁業(yè)資源不斷衰竭的漁情，我國開始實施“漁民轉產轉業(yè)工程”，即減少漁業(yè)捕撈努力量。以此可以推斷，當時我國的漁業(yè)捕撈努力量已經不低于甚至已經超過最大可持續(xù)捕撈水平fMSY。而2003—2005年中國機動漁船擁有量處在50萬—55萬艘水平，這意味著我國漁業(yè)捕撈努力量的最優(yōu)水平不會超過這一水平。為了彌補柴油價格上漲對漁業(yè)生產帶來的沖擊，最優(yōu)的燃油補貼規(guī)模應該是政策實施后中國機動漁船數量仍然維持在50萬—55萬艘甚至更低的水平。但從實際結果來看，我國當前的機動漁船擁有量已經達到70萬—75萬艘，遠超出政策實施前的50萬—55萬艘，這意味著燃油補貼后，漁業(yè)捕撈努力量大幅增加，超出漁業(yè)可持續(xù)捕撈能承受的水平，也意味著漁業(yè)資源被過度開發(fā)利用。如圖3所示，我國漁業(yè)燃油補貼可能使得捕撈成本從TCMSY旋轉至TC2，捕撈努力量超過最優(yōu)水平fMSY。

圖3漁業(yè)燃油補貼產生的后果之一

第二層作用機制是對獲得補貼的預期和對未來補貼的貼現使得捕撈漁船數量持續(xù)增加。由于中國漁船數量多，情況復雜，開始實施燃油補貼政策的時候，獲得燃油補貼補助資格的漁船實際數量未完全固定，這就給為了獲得燃油補貼而買賣漁船、建造新漁船的群體機會。在可獲得補貼的預期作用下，捕撈從業(yè)者對捕撈成本的承受能力會增強，只要預期補貼不低于生產虧損值，從業(yè)者就會增加機動漁船數量，且現有機動漁船不會退出捕撈行業(yè)，對補貼的預期就會產生相當于總成本曲線從TCMSY旋轉到TC2水平位置的實際效果。這在一定程度上可以解釋燃油補貼政策實施后，雖然有相當數量的漁船并未獲得漁業(yè)燃油補貼，但漁船數量仍然經歷了一個快速增長的過程。

此外，漁業(yè)燃油補貼實施后，短期退出的可能性較低。這給已獲得燃油補貼的漁業(yè)生產者提供了一個較高的持續(xù)的收益預期。如果其他政策比如轉產轉業(yè)所獲得的收益不能超過當前燃油補貼貼現，就難以操作落實。鐘小金等[1]指出，2011年國家減船補助標準為每千瓦 2 500 元， 而部分地區(qū)每千瓦拖網漁船的柴油補貼標準為1 250元。燃油補貼三年總和就會超過減船補貼。減船收益明顯低于燃油補貼收益。這是當前漁民轉產轉業(yè)政策難以落實和難見成效的主要原因。這也是部分地區(qū)一些原本沒有捕撈競爭優(yōu)勢想退出捕撈、甚至已提出轉產要求的漁船紛紛要求撤回轉產申請的主要原因。這也是有燃油補貼的漁船交易價格高居不下的主要原因。由于燃油補貼根據消耗量多少確定補貼，政策容易造成對資源殺傷大的主動性作業(yè)（如拖網）因耗油大獲得補貼多，更加難以退出。

在這兩重作用機制下，如果沒有其它措施出臺，漁船數量不會減少，漁業(yè)資源將一直處在過度開發(fā)利用狀態(tài)，直至漁業(yè)資源完全枯竭。實際上，目前中國近海漁業(yè)資源已近枯竭。

2.漁業(yè)捕撈業(yè)者之間的貧富差距加大

漁業(yè)燃油補貼一定程度上拉大了貧富差距，主要通過兩層機制實現。

第一層機制是通過擁有機動漁船獲得燃油補貼帶來的資產收益。在2006年燃油補貼政策實施前，由于近海漁業(yè)資源的衰竭和生產成本的提升，捕撈業(yè)內部經歷了一次重組。財富積累較多、資產雄厚的漁民通過購買、兼并等方式成為漁船船主或股東。那些以捕魚為生但財力有限的傳統(tǒng)漁民被迫賣船轉產或成為雇工。漁船大多集中在相對富裕的階層手中。而燃油補貼政策補貼對象是漁船擁有者即船證持有者。如圖4所示，C和D分別是捕撈努力量f2對應TC2和TC3時的生產成本。如果政府補貼CD單位的燃油補貼，生產成本從TC2下降到TC3。這為漁船擁有者也即較為富裕階層可以不生產而獲得資產收益提供了可能。實際案例中，不少漁船擁有者不生產或將漁船出租又或將漁船賣給漁民，但保留可獲得燃油補貼的資格，只要補貼政策不退出，漁船擁有者就會有持續(xù)不斷的資產收益。由于這種操作具有隱蔽性，加之當前漁業(yè)相關政策不完善和監(jiān)管力量薄弱，這種資產收益幾乎不承擔風險。

圖4漁業(yè)燃油補貼產生的后果之二

值得注意的是，有觀點認為，就算這種資產收益存在，但燃油補貼可以促使?jié)O船不出港，從而降低捕撈努力量，這對漁業(yè)資源養(yǎng)護是有利的。這種觀點實際上不能成立。不可能所有獲得燃油補貼的漁船都退出捕撈生產，如上文所述，一些漁船實際上通過出租給其他漁民進行捕撈生產。那些沒有獲得補貼的漁民尤其是那些租船捕撈生產的漁民，會加大捕撈努力量以獲得盡可能多的收益。當前海洋捕撈產量不斷增加，但捕獲物越來越小就是佐證。資產收益現象的存在可能會降低燃油補貼對捕撈努力量增加的幅度，但增加的捕撈努力量要大于減少的捕撈努力量，從我國機動漁船數量大幅增加可以看出，捕撈努力總量依然是增長的。

第二層作用機制是無法獲得補貼的生產者承擔燃油補貼帶來的超額成本。如圖4所示，燃油補貼實施后，捕撈成本旋轉至TC3，捕撈努力量隨之增加到f3。雖然現在國家實施雙控制度，限制額外的漁船進入，但依然可以通過延長捕撈時間、加大捕撈強度等增加捕撈努力量。事實上，雖然總成本曲線為TC3，但是有燃油補貼和沒有燃油補貼的漁船面臨不同的成本約束。沒有燃油補貼的漁船面臨的成本線顯然要高于TC3，比如為TC2水平，那么他們只能取得在B點水平的收益卻要承擔在A點位置的成本。AB之間的差額就是他們要承擔的超額成本。這就會拉大他們同獲得漁業(yè)燃油補貼者之間的差距。

為什么承擔超額成本還要生產呢？可能有多方面原因。其一，不少傳統(tǒng)漁民以捕魚為生計，缺乏其他的謀生技能，堅持也是無奈之舉。其二，一些漁民認為自身也具備獲得燃油補貼的資格，希望通過堅守和訴求最終獲得補貼。其三，抱有僥幸心理，希望通過增加捕撈努力量獲得好收成。為了降低損失，不少漁民違規(guī)改裝漁船，增加漁船功率以能夠到更遠的海域作業(yè)，甚至有不少漁民在惡劣氣候條件下冒著生命風險捕魚作業(yè)，導致漁業(yè)安全生產事故時有發(fā)生。

在這兩重機制作用下，貧富差距很可能拉大，未能獲得燃油補貼漁民容易滋生認為社會不公的不滿情緒，易引發(fā)社會沖突。實際操作中，為了穩(wěn)定當地漁民情緒，燃油補貼機制又被進一步扭曲：比如本地財政資金補助當地未納入國家?guī)旃芾淼牟稉茲O船；燃油補貼二次平均分配；養(yǎng)殖企業(yè)的機械設施納入補貼范圍等等[1]。

3.漁業(yè)燃油補貼政策基本固化

從中國近海漁業(yè)資源不斷衰竭以及國家不斷加大增殖放流力度可以看出，現有的漁業(yè)資源生產環(huán)境已經承受不起漁業(yè)燃油補貼帶來的過多的漁業(yè)捕撈努力量。但從每年不斷增加的燃油補貼規(guī)模以及現有的研究和政策來看，目前漁業(yè)行業(yè)已逐漸患上了“補貼依賴癥”。

一方面，漁業(yè)燃油補貼的性質在逐步改變。中國漁業(yè)燃油補貼政策出臺的初衷是為了緩沖石油價格形成機制改革導致的石油價格大幅上漲對漁民和漁業(yè)企業(yè)形成的沖擊。從某種意義而言，擁有船舶生產的漁民也可視為一種特殊的企業(yè)。那么，漁業(yè)燃油補貼可以理解為一種有過渡性質的生產性補貼。但事實上，漁業(yè)燃油補貼目前已經被普遍理解和接受為漁業(yè)補貼，是一種普惠性的惠漁政策。補貼應該是漁民“人人有份”，休閑漁業(yè)、工廠養(yǎng)殖漁業(yè)甚至已經轉產轉業(yè)的漁民等都要求獲得補貼。從各種政策文件來看，漁業(yè)燃油補貼政策還沒有考慮過退出機制的設計，更沒有退出時間表。理論上而言，過渡性質的生產補貼可以在產品價格聯(lián)動機制建立起來后可以逐漸退出。但捕撈漁獲物可替代性強，加之中國水產養(yǎng)殖產品豐富，水產品價格短期很難大幅上漲，價格聯(lián)動機制難以構建。

另一方面，取消漁業(yè)燃油補貼的社會成本很高。漁業(yè)燃油補貼雖有各種各樣的問題，但也使很多漁民受益，其中既包括有一定社會影響力的漁業(yè)企業(yè)或企業(yè)家，也包括一些靠補貼維持生計的貧窮漁民，取消燃油補貼會遭致強烈的抵觸情緒。此外，如果沒有燃油補貼，在漁業(yè)權沒有確定的情況下，近百萬艘的機動漁船可能不會嚴格遵守現有的漁業(yè)管理制度，這對基層漁業(yè)管理構成巨大挑戰(zhàn)。漁業(yè)生產秩序的破壞，對漁區(qū)社會穩(wěn)定和漁業(yè)資源養(yǎng)護也會構成威脅。某種程度上而言，目前取消漁業(yè)燃油補貼的社會成本已超出了漁業(yè)管理部門和當地政府所能承受的范圍。

四、漁業(yè)燃油補貼作用機制的原因

1.漁業(yè)權的缺失

漁業(yè)燃油補貼對Gordon-Schaefer 模型形成影響的一個重要前提是漁業(yè)是一個開放性的行業(yè)，漁業(yè)生產者可以自由進出。如果漁業(yè)捕撈業(yè)形成一個封閉性的產業(yè)，實際捕撈作業(yè)的漁船數量不能增加，由于漁船數量是漁業(yè)捕撈努力量最主要的構成部分，那么就算燃油補貼降低了生產成本，漁業(yè)捕撈努力量的增加也會相對有限。燃油補貼加重漁業(yè)資源開發(fā)利用負荷也會相對有限，燃油補貼可以視為漁業(yè)生產者的凈收入。如圖4所示，假定漁業(yè)捕撈生產為封閉性產業(yè)，燃油補貼使得生產成本從TC2下降到TC3。但是漁業(yè)捕撈努力量可能依然停留在f2的水平，那么漁業(yè)生產者既能獲得C點總收入水平，同時又能獲得CD單位的燃油補貼凈收益。在這種條件下，既能增加漁民收入又不會增加漁業(yè)資源負荷。要使得漁業(yè)捕撈業(yè)成為封閉性行業(yè)，有兩種方式：其一，嚴格控制以漁船數量為主的捕撈努力量。其二，明晰漁業(yè)權，使得從事漁業(yè)捕撈業(yè)的主體能夠自覺控制漁業(yè)捕撈努力量以保證漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

中國漁業(yè)燃油補貼之所以產生負面影響和漁業(yè)權的缺失有密切關系。中國現在缺乏真正意義上能夠激發(fā)漁民主體自覺維護漁業(yè)資源的可持續(xù)利用的漁業(yè)權。目前主要通過實施嚴格的雙控制度（控制漁船數量規(guī)模和功率）、捕撈許可制度、休漁制度等來控制包括漁船總數在內的捕撈努力量。捕撈許可證某種意義上構成了漁業(yè)權，但這種漁業(yè)權只對具備獲得燃油補貼資格的主體形成約束，比如不能到超出許可證書以外的海域作業(yè)，但對沒有許可證、不具備燃油補貼資格的漁船不構成約束。相對于眾多漁船和廣闊的海洋，漁業(yè)執(zhí)法力量相對薄弱。沒有捕撈許可的漁船有較大的動力冒一定的風險從事捕撈生產。換言之，以控制漁船數量為主的降低捕撈努力量的政策理論上可行，但由于執(zhí)法困難，操作實施難度很大。沒有明確的漁業(yè)權約束，可捕撈作業(yè)的海域對所有生產者開放，漁業(yè)捕撈業(yè)生產者缺乏足夠的動力自覺控制捕撈努力量。

2.政府部門和公職人員的理性選擇

公共政策選擇理論假設認為，政府部門及其公職人員都是理性的，力圖追求自身利益最大化。一般而言，公職人員追求的是為本部門爭取更多的財政撥款，即預算最大化。本部門的財政撥款越多，意味著有更多的資源分配權力，可以改善本部門辦公環(huán)境、增加部門福利、調動下屬的工作積極性。但是由于信息不對稱，各部門公職人員都覺得自己部門的工作才是最重要的，需要更多政策支持和更過的財政補貼，稱之為“預算幻覺”。

漁業(yè)管理部門對漁業(yè)的高風險性和漁民的艱難處境有深刻的認識，漁業(yè)管理部門的理性選擇容易產生“預算幻覺”。相關公職人員會努力為漁業(yè)行業(yè)爭取更多的財政扶持資金，當成品油價格改革促使柴油價格大幅上漲，對漁民和漁業(yè)捕撈生產形成沖擊時，漁業(yè)部門會努力爭取類似的惠漁政策。對于補貼政策可能造成的影響會估計不足，也可能會善意忽略，爭取到補貼政策是主要目的。從政策產生的影響來看，實施補貼政策之前，對補貼政策的影響可能估計不足。其一，沒有考慮到漁船已集中，實施針對捕撈漁船的燃油補貼會拉大貧富差距。其二，沒有考慮到補貼政策會刺激漁船數量大幅增加，加劇漁業(yè)資源衰竭。盡管政策產生了負面影響，但在“預算幻覺”作用下，漁業(yè)管理部門可能沒有足夠動力主動要求取消該政策。

3.漁船管理模式的“路徑依賴”

中國對漁業(yè)權的管理主要是通過對漁船的管理來實現，1987年開始對漁船采取雙控制度，并圍繞漁船管理政策制定了一系列的相關政策。正式的規(guī)則和非正式的規(guī)則形成了漁船管理政策體系。政府管理部門、漁業(yè)企業(yè)和漁民都已經習慣了這種管理體系。根據路徑依賴理論，中國當前針對漁船管理的制度體系有一定的慣性，難以在短期內改變，這就使得難以通過漁業(yè)權的確定來調動漁民自覺維護漁業(yè)資源的積極性，也難以抵消漁業(yè)燃油補貼帶來的不良影響。就算能預見到不良影響，相比改變現有漁船管理政策體系所產生的巨大社會成本，更多地可能只會傾向在現有的政策基礎上制定一些配套政策加以調整。

五、小結

利用Gordon-Schaefer 模型分析我們發(fā)現，在現有漁業(yè)管理體制下，漁業(yè)權的缺乏使捕撈努力量容易出現無序增長，燃油補貼政策造成了漁業(yè)資源開采負荷加重、漁業(yè)資源衰竭。不少訴求且應該獲得補貼的漁民未能如愿，收入差距不斷拉大，極易引發(fā)社會不滿情緒。漁業(yè)燃油補貼政策退出成本不斷抬升，補貼政策已逐漸固化。漁業(yè)燃油補貼政策作為最大的惠漁政策，漁業(yè)管理部門不會輕易放棄。但面對嚴重程度不斷加深的后果，燃油補貼政策必須做出調整，否則，不是漁業(yè)資源的崩潰，就是漁業(yè)生產秩序和漁區(qū)社會和諧的破壞。

有一種建議認為，將漁業(yè)燃油補貼逐步調整到漁業(yè)資源養(yǎng)護如加大增殖放流力度。這一調整方向可能難以達到目標，表面上看可以養(yǎng)護漁業(yè)資源、保證漁民都能獲益、縮小收入差距，但增殖放流的實施將變相地增加漁民捕撈收入，漁業(yè)捕撈努力量可能并不會減少。在漁業(yè)資源開發(fā)利用方面，這一政策的效果和燃油補貼的效果并無區(qū)別。同時，財力雄厚的企業(yè)或漁民可以通過更多的捕撈努力量獲得更多的漁獲物，這一政策依然會加劇貧富差距。筆者認為，

一個可能會產生積極作用的調整方向是增加降低捕撈努力量的補貼力度，比如增加轉產轉業(yè)的補貼，增加對吸納漁民就業(yè)的工業(yè)化養(yǎng)殖工廠的補貼，增加對漁民社會保障水平的投入等。既有利于促進漁業(yè)資源養(yǎng)護，又可以照顧到最為困難的漁民，緩解社會矛盾、促進社會公正。此外，在沒有漁業(yè)權的約束下，依然要加大力度打擊非法漁船，限制漁業(yè)捕撈努力量的過度增長。

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（責任編輯：徐雅雯）