田雷

近年來，國家和北京市相繼出臺了《電子文件管理暫行辦法》（廳字[2009]39號）、《電子檔案移交與接收辦法》（檔發(fā)[2012]7號）和《北京市電子文件管理暫行辦法》（京辦字[2013]2號）等多份在電子文件和電子檔案管理工作領域具有重要意義的行政規(guī)范性文件。北京市檔案局作為本市的檔案行政管理部門，對新形勢下電子文件歸檔和電子檔案管理工作如何推進，進行了深入且科學的研究。2013年，市檔案局黨組就如何應對信息化發(fā)展的新趨勢，快速推動全市電子文件歸檔和電子檔案管理工作，初步確定了近期的工作重點：調研全市電子文件管理工作現(xiàn)狀，抓緊制訂《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》，加快北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心）建設，配套出臺《北京市電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表編制指南》、《北京市電子檔案移交與接收辦法》、《北京市電子文件元數(shù)據(jù)方案》和《北京市檔案館檔案數(shù)字資源管理辦法》，采取邊制訂、邊宣貫、邊建設、邊試點的工作模式，力爭三年內(nèi)形成具有我市檔案工作特色的電子文件歸檔和電子檔案管理工作制度體系，形成一批較為成功的、可借鑒的電子檔案管理試點單位，為“十三五”時期我市檔案系統(tǒng)全面開展電子檔案管理工作奠定堅實基礎。

按照市檔案局黨組的統(tǒng)一部署，市檔案局積極尋求北京市電子文件管理聯(lián)席會議成員單位的政策支持，北京市檔案局聯(lián)合北京市密碼管理局于2014年2月7日印發(fā)了《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》（京檔發(fā)[2014]3號）（以下簡稱《辦法》）。本《辦法》共六章27條，針對電子文件的歸檔、電子檔案的移交與接收、電子檔案的保管和電子檔案的利用等制訂了較為全面的規(guī)定，并就目前仍容易產(chǎn)生歧義的名詞定義和新舊文件更替等方面進行了明確。本《辦法》規(guī)范了我市電子文件歸檔與電子檔案管理的相關工作，確保電子檔案的真實、完整、可用和安全，為維護歷史記錄完整，促進檔案信息資源開發(fā)與利用，推動檔案信息化又好又快地發(fā)展起到重要作用。筆者將按照《辦法》的章節(jié)，就其中較為重要的內(nèi)容以及《辦法》的有關條款與之前有關文件的要求不盡相同的方面進行詳細解讀。

一、適用范圍

（一）實施范圍

本《辦法》的實施范圍包括：市和區(qū)（縣）所屬黨政機關、事業(yè)單位、人民團體、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)，其他組織參照執(zhí)行。

（二）工作范圍

《辦法》適用的工作范圍包括：電子文件的歸檔，檔案室藏電子檔案的管理、利用與移交，檔案館接收電子檔案及館藏電子檔案的管理、長期保存和利用等。即覆蓋電子文件自形成單位業(yè)務部門歸檔工作起，至電子檔案在檔案館長期保存的各個工作環(huán)節(jié)，及各工作環(huán)節(jié)的主要工作要求。

（三）北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心）的建設

《辦法》明確界定北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心）的建設模式、使用范圍和功能邊界。

1.建設模式

運用集約化的系統(tǒng)建設手段，采取市檔案局（館）統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設，各使用單位分步部署、分別管理的模式。即由市檔案局（館）統(tǒng)一建設、部署并運行北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心），各使用單位通過統(tǒng)一的入口使用該平臺并管理本單位的檔案數(shù)字資源。此外，社會公眾也將使用該平臺利用市和區(qū)（縣）檔案館藏的檔案數(shù)字資源，該平臺還將預留與中央檔案館和其他省區(qū)市檔案館及其他機構的數(shù)據(jù)接口，在條件成熟后實現(xiàn)與其他系統(tǒng)的檔案數(shù)字資源交換功能。

2.使用范圍

覆蓋本市電子文件形成單位、市和區(qū)（縣）檔案館，并由市檔案局（館）建設完成后負責面向全市統(tǒng)一推廣使用，其中電子文件形成單位主要指市和區(qū)（縣）檔案移交單位，對于市和區(qū)（縣）不向國家綜合檔案館移交檔案的電子文件形成單位，若其網(wǎng)絡環(huán)境符合接入條件，該平臺也可為其提供電子檔案的歸檔、管理和利用等主要功能。

3.功能邊界

起端為各使用單位的電子文件歸檔業(yè)務，終端為市和區(qū)（縣）檔案館的檔案數(shù)字資源長期保存，使用單位、市和區(qū)（縣）檔案館在兩端之間圍繞檔案數(shù)字資源開展的各項業(yè)務均包含在該平臺中。

二、名詞釋疑

本《辦法》重點描述并規(guī)范了電子文件和電子檔案的定義及用法，明確了電子文件歸檔和電子檔案管理工作應遵循的“統(tǒng)一管理、全程管理、規(guī)范標準、便于利用、安全保密”五項原則。此外，在過去制發(fā)的文件中提到過“邏輯歸檔”和“物理歸檔”的概念，這兩個名詞在本《辦法》中變更為準確的“在線歸檔”和“離線歸檔”。

（一）電子文件

按照本《辦法》給出的定義，在本市檔案管理領域，電子文件特指可以經(jīng)過歸檔成為電子檔案的文件，計算機系統(tǒng)中的系統(tǒng)文件、其他沒有歸檔價值的文件則不可再稱為電子文件。因此，電子文件應當具有原生性且具有歸檔價值，其載體唯一，內(nèi)容原始、真實、完整，是唯一原件。需要注意的是，有兩類數(shù)據(jù)在過去被誤認為是電子文件：一是傳統(tǒng)載體文件的數(shù)字化副本，二是用于紙質文件起草工作的電子版。上述兩類數(shù)據(jù)并非電子文件，今后在工作中應注意區(qū)分。

（二）電子檔案

電子文件歸檔后稱電子檔案，即在本市檔案管理領域，電子文件歸檔后至長期保存階段均統(tǒng)一稱為電子檔案。需要注意的是在電子文件定義中給出的兩類容易混淆的數(shù)據(jù)：傳統(tǒng)載體文件的數(shù)字化副本統(tǒng)稱為傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字副本，應納入檔案數(shù)字資源管理體系，但不可稱為電子檔案；用于紙質文件起草工作的電子版不可歸檔為電子檔案，也不可向同級國家綜合檔案館移交。

（三）統(tǒng)一管理、全程管理、規(guī)范標準、便于利用和安全保密

1.統(tǒng)一管理：對電子文件管理工作實行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理制度，對具有保存價值的電子文件實行集中管理。

2.全程管理：對電子文件形成、辦理、傳輸、保存、利用、銷毀等實行全過程管理，確保電子文件始終處于受控狀態(tài)。

3.規(guī)范標準：制定統(tǒng)一標準和規(guī)范，對電子文件實行規(guī)范化管理。endprint

4.便于利用：發(fā)揮電子文件高效、便捷的優(yōu)勢，對有價值的電子文件提供分層次、分類別共享應用。

5.安全保密：按照國家有關法律法規(guī)和規(guī)范標準的要求，采取有效技術手段和管理措施，確保電子文件信息安全。

（四）在線歸檔和離線歸檔

1.在線歸檔：在不脫離計算機運行環(huán)境的情況下，利用互聯(lián)網(wǎng)絡，將電子文件的管理權限由形成部門向檔案部門移交的過程。

2.離線歸檔：將電子文件拷貝至移動硬盤，由形成部門向檔案部門送達移動硬盤的過程。

三、電子文件歸檔工作要求

限于篇幅，本部分僅對《辦法》第二章的規(guī)定中需要進一步解釋的內(nèi)容進行解讀。

（一）編制電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表

本《辦法》第七條規(guī)定，電子文件形成單位應制訂電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表，并報同級檔案行政管理部門審核。市檔案局近期正在加緊起草《北京市電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表編制指南》（以下簡稱《指南》），用以指導電子文件形成單位編制本單位的電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表。在《指南》印發(fā)前，電子文件形成單位暫時參照國家和我市有關傳統(tǒng)載體文件的規(guī)定，界定電子文件的歸檔范圍和電子檔案的保管期限。

（二）電子文件的實時歸檔

本《辦法》第八條規(guī)定，已經(jīng)實現(xiàn)信息系統(tǒng)全程管理電子文件的單位應在電子文件辦理完畢后實時歸檔。已經(jīng)實現(xiàn)信息系統(tǒng)全程管理的表述具有以下三層基本含義：

1.信息系統(tǒng)支撐電子文件全部辦理、流轉環(huán)節(jié)。這里指的主要是電子公文，對于數(shù)碼照片和聲音、影像類等依托于拍攝、錄音設備形成的文件，或是由其他系統(tǒng)直接產(chǎn)生的無需經(jīng)過公文流轉程序的文件，也可實施在線歸檔。

2.信息系統(tǒng)具備電子文件網(wǎng)絡在線歸檔的功能。

3.信息系統(tǒng)具備在線的電子檔案存儲、管理和利用的功能。

（三）電子文件的數(shù)據(jù)類型

本《辦法》第十條規(guī)定了電子文件的數(shù)據(jù)類型和歸檔格式，各數(shù)據(jù)類型所代表的含義如下：

1.文本文件：指采用文字處理軟件生成的，記載字、詞、數(shù)字或符號等字符信息的文件。

2.數(shù)據(jù)文件：指通過各類數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)存儲和管理的，以結構化的數(shù)據(jù)形式記錄的文件。

3.圖形文件：指采用計算機輔助設計或繪圖軟件制作的圖形檔案，包括位圖文件和矢量圖文件兩種。

4.圖像文件：指采用數(shù)碼照相機、掃描儀等設備拍攝或掃描生成的靜態(tài)圖像文件。

5.影像文件：指采用數(shù)碼攝像機、視頻采集卡等設備拍攝或采集生成的，可同時記錄聲音、動態(tài)影像等信息的文件。

6.聲音文件：指采用數(shù)字錄音設備生成的，記錄語音等聲音信息的文件。

（四）電子文件的形式變化

本《辦法》第十一條要求確保在信息交換、存儲和顯示過程中發(fā)生的形式變化不影響電子文件內(nèi)容的真實、完整。其意義在于電子文件的特性決定其在進行格式轉換過程中，可能會產(chǎn)生諸如字體、字號、行間距、文件存儲結構等變化，與傳統(tǒng)載體檔案的管理要求不同，電子文件在歸檔和長期保存過程中是允許形式發(fā)生不可避免的變化的，但是其所載內(nèi)容決不可有任何變化。

（五）涉密電子文件的在線歸檔

按照本《辦法》第十二條的規(guī)定，涉密電子文件可以在線歸檔。但是必須注意，用于涉密電子文件在線歸檔的信息系統(tǒng)必須為涉密信息系統(tǒng)，且該信息系統(tǒng)所能承載的文件密級等級必須與在線歸檔的涉密電子文件的密級相匹配。在涉密信息系統(tǒng)建設方面，國家有相應的標準。

四、電子檔案移交與接收工作要求

限于篇幅，本部分僅對《辦法》第三章的規(guī)定中需要進一步解釋的內(nèi)容進行解讀。

（一）電子檔案的移交時間

與傳統(tǒng)載體檔案形成滿20年向國家綜合檔案館移交的要求不同，電子檔案應在歸檔后4年內(nèi)向市或區(qū)（縣）檔案館移交。4年指的是最長的移交年限，市和區(qū)縣檔案行政管理部門可以根據(jù)本地區(qū)實際，在4年內(nèi)選擇合適的時間間隔設為電子檔案的移交年限。此外，待北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心）運行后，亦可實時移交。

（二）電子檔案移交與接收的主要工作

本《辦法》并未對電子檔案移交和接收過程的各項工作進行詳細規(guī)定，市檔案局目前正在加緊起草《北京市電子檔案移交與接收辦法》，移交與接收相關工作的具體要求將在該文件中進行規(guī)定。

（三）電子檔案的移交介質

本《辦法》明確規(guī)定了電子檔案離線移交使用移動硬盤作為數(shù)據(jù)的存儲介質，這與我市過去使用光盤移交電子檔案的要求有所不同。用于離線移交工作的移動硬盤必須為電子檔案移交工作專用，該移動硬盤平時不得用作他處，不能存儲任何與移交工作無關的數(shù)據(jù)。在線移交的相關要求將會在《北京市電子檔案移交與接收辦法》中進行規(guī)定。在北京數(shù)字檔案館（北京電子文件中心）運行前，統(tǒng)一使用離線移交的方式開展電子檔案移交工作，暫不執(zhí)行在線移交。

（四）機構改革過程中電子檔案的處置工作

按照《北京市電子文件管理暫行辦法》（京辦字[2013]2號）規(guī)定，機構撤銷或合并后檔案室所藏的電子檔案應向相應級別和類型的檔案館移交，或向合并后單位的檔案機構移交。任何機構和個人均不得擅自處置或銷毀電子檔案。

五、電子檔案的保管工作

限于篇幅，本部分僅對《辦法》第四章的規(guī)定中需要進一步解釋的內(nèi)容進行解讀。

（一）電子檔案的異質備份工作

本《辦法》規(guī)定市和區(qū)（縣）檔案館應對館藏重要的電子檔案進行異質備份，對電子文件形成單位并無異質備份的要求。這里存在三個主要問題：異質備份的范圍、異質備份的方式、異質備份的可執(zhí)行性。

1.異質備份的范圍：《辦法》中規(guī)定的是“重要的電子檔案”，這就意味著并非所有館藏電子檔案全部需要做異質備份，而是要求市和區(qū)縣檔案館根據(jù)自己的館藏結構，甄選部分重要性較高的電子檔案進行異質備份。endprint

2.異質備份的方式：考慮紙張的成本，市檔案館目前使用縮微膠卷作為電子檔案異質備份的載體，區(qū)縣檔案館可以參照執(zhí)行。這里需要強調的是，異質備份指的并非數(shù)字數(shù)據(jù)在不同的數(shù)據(jù)存儲介質中的備份，如在硬盤或磁帶中備份一套電子檔案并非異質備份，異質備份特指檔案信息在不同的信息承載媒介中的備份，如電子檔案異質為縮微膠卷副本或是紙質副本。

3.異質備份的可執(zhí)行性：由于數(shù)據(jù)文件、圖形文件和圖像文件等多種電子檔案是無法異質為縮微膠卷副本或紙質副本進行備份的，因此館藏電子檔案中能夠進行異質備份的僅僅是一部分，結合異質備份的范圍問題，再次強調市和區(qū)縣檔案館電子檔案的異質備份并非針對全部館藏，而是針對重要的、且能夠進行異質備份的部分電子檔案。

（二）電子檔案保管的總體要求

電子文件形成單位和市、區(qū)（縣）檔案館，應當配備電子檔案存儲、檢測、備份、遷移、恢復、安全防護、銷毀、利用等設備設施，完善保管環(huán)境條件，有效實施規(guī)范管理，維護電子檔案的真實、完整、可用和安全。

（三）電子檔案的定期檢查

在電子檔案定期檢查的要求中，有兩個問題需要重點說明：一是抽樣率的計算方法；二是在定期檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題如何采取補救措施。

本《辦法》規(guī)定，人工抽檢存儲在脫機載體中的電子檔案，抽樣率不低于電子檔案總量的10%。這里的電子檔案總量指的是電子檔案總件數(shù)，而非總頁數(shù)。

在定期檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題應當如何采取補救措施呢？對于在線數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，應使用本地脫機備份數(shù)據(jù)恢復；對于本地脫機備份數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，應使用異地備份數(shù)據(jù)恢復；對于異地備份數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，使用本地脫機備份數(shù)據(jù)恢復。簡言之，在線數(shù)據(jù)、本地或異地備份數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題時，應使用本地或異地備份數(shù)據(jù)進行恢復，不能夠使用在線數(shù)據(jù)恢復本地或異地的備份數(shù)據(jù)。

（四）電子檔案的異地備份工作

電子文件形成單位的異地備份工作在《辦法》中規(guī)定的較為詳細，這里僅對市和區(qū)（縣）檔案館的異地備份工作進行說明。市和區(qū)（縣）檔案館的異地備份地點分為兩個，一是北京市信息安全容災備份中心，二是陜西省檔案館。市和區(qū)（縣）檔案館在上述兩個地點開展的異地備份工作均由市檔案局（館）統(tǒng)一承擔，各區(qū)（縣）檔案館僅需按照市檔案局（館）的通知要求及時報送需備份的電子檔案即可。

（五）電子檔案的脫機備份載體

本《辦法》對本市電子文件形成單位和市、區(qū)（縣）檔案館選型電子檔案脫機備份載體方面，做出了新的要求。即今后統(tǒng)一使用磁帶或硬磁盤，硬磁盤包括移動硬盤和硬盤。由于不再將光盤列為備份介質，各單位應注意及時調整。至于是使用磁帶，還是使用硬磁盤作為備份介質，各電子文件形成單位、市和區(qū)（縣）檔案館應根據(jù)本單位的設施設備情況進行選擇。此外，無論使用磁帶還是硬磁盤作為備份介質，均應在滿4年后進行介質更新，即將全部備份數(shù)據(jù)遷移至新的磁帶或移動硬盤中。

（六）電子檔案的保管環(huán)境

電子檔案的保管環(huán)境應具備防塵、防磁場干擾、防電磁泄漏、防機械振動、防有害氣體（二氧化碳、二氧化氮、氯氣等）、防光（主要是紫外線）、防霉變、防有害生物、防火、防水、防盜條件，進行必要的溫度、濕度控制。具體要求參照國家相關標準即可。

（七）電子檔案保管的其他要求

電子檔案的管理措施和保管環(huán)境除了應按照本辦法第二十一條執(zhí)行，還應達到《北京市電子文件管理暫行辦法》（京辦字[2013]2號）第二十五條的要求，具體如下：

1.所有設備、設施、軟件系統(tǒng)及各種載體應性能優(yōu)良、運行穩(wěn)定可靠，有利于保持數(shù)據(jù)的長期可讀性。

2.對發(fā)生數(shù)據(jù)損毀的電子檔案，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應及時采取有效措施進行數(shù)據(jù)恢復。

3.保存涉密電子檔案的載體，應選擇安全保密的場所，配備必要的保密防護設施。

4.按照國家信息安全等級保護標準和涉密信息系統(tǒng)分級保護管理規(guī)定，保存電子檔案的場所應該封閉，存儲涉密電子檔案的信息系統(tǒng)應與其他信息系統(tǒng)實行物理隔離或采取符合保密標準要求的安全隔離措施，應按照系統(tǒng)保存的密級和安全等級最高的電子檔案執(zhí)行信息安全與保密管理制度。

5.銷毀電子檔案應履行審批手續(xù)。銷毀涉密電子檔案，應進行監(jiān)銷并保證其內(nèi)容不可恢復。

6.電子檔案應根據(jù)技術與管理的發(fā)展變化，及時進行不同信息系統(tǒng)平臺間、不同信息載體間的遷移。

六、電子檔案的利用工作

限于篇幅，本部分僅對《辦法》第五章的規(guī)定中需要進一步解釋的內(nèi)容進行解讀。

（一）電子檔案的計算機檢索目錄制作標準

由于電子文件的特性，在歸檔時均應以“件”為單位。因此，電子檔案的計算機檢索目錄層級也應達到“文件級”。并且，計算機檢索目錄與電子檔案原文應有效鏈接，在信息系統(tǒng)環(huán)境下，可通過計算機檢索目錄準確定位并提取電子檔案原文。

（二）電子檔案利用的登記和審批流程設計

在利用系統(tǒng)的設計過程中，應按照《辦公自動化系統(tǒng)電子文件管理功能需求指南》（京檔發(fā)[2006]11號）的要求設計利用登記和利用審批流程，確保任何電子檔案不會超授權范圍利用、復制或公布。

（三）電子檔案的原件封存問題

本《辦法》明確了電子檔案封存保管要求，電子文件形成單位、市和區(qū)（縣）檔案館應將館室藏電子檔案制作一套專門提供利用的版本上傳至利用系統(tǒng)，電子檔案的原始歸檔數(shù)據(jù)不得提供利用。

七、《辦法》的施行時間和文件更新問題

本《辦法》自2014年2月7日起施行，由于《辦法》按照信息技術的發(fā)展，對一些舊要求做出了新的規(guī)定，電子文件形成單位、市和區(qū)（縣）檔案局（館）需要認真學習，逐步按照新的要求調整本單位的相關工作。同時，為了避免本市在電子文件歸檔和電子檔案管理方面的多份文件在具體工作要求方面的沖突、以及在新的信息技術環(huán)境下更新相關規(guī)定，在本《辦法》施行當日廢止了《北京市電子文件歸檔與管理暫行規(guī)定》（京檔發(fā)[2004]14號）、《北京市國家機關電子文件歸檔工作規(guī)定（試行）》（京檔發(fā)[2007]2號）。

以上為《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》中需要重點解讀的內(nèi)容，各相關單位理解以上內(nèi)容，就能準確、全面的把握和執(zhí)行《辦法》，做好電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

作者單位：北京市檔案局endprint