我國的高職教育開始于上世紀中后期 [1]，并隨著社會的發(fā)展而逐步上升為國家戰(zhàn)略 [2]。在國家支持、市場需求旺盛、生源壓力持續(xù)存在的大背景下，高度集中的、傳統(tǒng)的內部管理體制已經(jīng)不再適合高職院校的發(fā)展需要。與此同時，高職院校與本科院校在職責定位、辦學模式、教學管理等諸多方面存在差異，單純地借鑒本科院校的兩級管理模式，只能導致“事權下移，財權、人權仍然集中在校級”的結果 [3]。2014年國務院頒布的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》當中，為高職教育提出了建設適應發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、銜接中職的中國特色、世界水平的任務目標，這就使如何結合高職院校辦學實際，進一步完善內部治理結構，成為關系高職教育發(fā)展全局的重大課題。從當前的研究來看，搞好高校內部治理的核心在于處理好分權與制衡的關系。

1　分權和制衡學說及其高職院校內部治理中的適用性分析

分權制衡學說是由古希臘哲學家亞里士多德的分權思想演變發(fā)展而來的。亞里士多德以“法治優(yōu)于人治”為出發(fā)點，提出了將政府的權力分解為討論、執(zhí)行和司法三個要素。后來，資產(chǎn)階級便以亞里士多德的分權思想為基礎，提出了分權制衡說，主張將國家的立法權、執(zhí)法權和司法權交由三個不同的國家機關行使，使三種權力相互牽制、相互約束，防止出現(xiàn)獨斷專行的局面。法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》當中特別提出，只有約束權力，才能防止權力被濫用，才能保障人民的自由；而當國家權力集中于一個人或一個機關手里時，人民便不再具有自由了 [4]。

與普通本科院校相比，高職院校除了具有高等教育的屬性之外，還在人才培養(yǎng)、社會服務等方面呈現(xiàn)出了職業(yè)教育屬性。這也就意味著，高職院校既要完成現(xiàn)代科學、現(xiàn)代參化、現(xiàn)代管理和專業(yè)知識為基礎的高智力水平的教育；也要圍繞生產(chǎn)、管理和服務一線崗位需求，開展以實用性、針對性和綜合性為特征，以必須、夠用為度的職業(yè)本位教育。高職院校的特殊性使之成為典型的利益相關者組織。在去行政化改革的大背景下，高?！肮茉u辦”分離已經(jīng)成為必然趨勢，高職院校與利益主體之間建立起了“委托—代理關系”，高職院校的治理目的也就演變成了通過“政校分開、管辦分離”和內部多元化利益主體相互關系的協(xié)調，實現(xiàn)代理成本的降低和辦學效益的提高。這樣一來，其治理結構的本質就歸結為權力與利益的規(guī)則體系。高職院校內部治理的研究與實踐就是為了建立一種組織框架和機制，通過權力分配、制約和利益實現(xiàn)的制度、體制及機制的建構，形成能夠應對多元利益沖突需要的決策機構。面對多元化的利益主體，提高高職院校內部治理的有效性，就意味著以利益相關者的組織屬性特征為依據(jù)，根據(jù)實際需要，將決策控制權合理地分配給不同的治理主體，使不同的治理主體之間實現(xiàn)權力的依賴與制約關系，有效地避免“內部人控制”現(xiàn)象，消除權力異化風險。這實際上也就是分權制衡學說在高校內部管理當中的具體應用 [5]。

2　高職院校內部治理現(xiàn)狀分析

從高職院校的發(fā)展歷史來看，真正大規(guī)模地舉辦或者設立高職院校只是近十幾年的事。盡管起步晚，但高職教育也乘著高校擴招的春風，為國家和地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了大量的人才支撐，也在艱辛的探索當中取得了令人鼓舞的成績。但是，從總體上來看，我國典型的高職院校管理模式主要決定于國家教育制度，而并非利益相關者的主觀設計與選擇，所積累的矛盾和問題也越來越突出。

2.1 領導權和監(jiān)督權失衡，經(jīng)淺會出現(xiàn)兩個“一把手”的現(xiàn)象

根據(jù)《高等教育法》，我國的高校實行的是“黨委領導下的校長負責制”，其目的是為了凸顯高校的公共性特征。但從實踐來看，黨委書記成了邏輯上的負責人，出現(xiàn)了黨委的“統(tǒng)一領導”和校長“全面負責”之間的矛盾，經(jīng)淺會出現(xiàn)兩個“一把手”的現(xiàn)象，而這也是高校內部治理當中各種問題產(chǎn)生的重要原因。與此同時，高職院校的監(jiān)督機構也并沒有發(fā)揮其應有的作用，校委會實際上也只是一個議事機構，沒有辦法對黨委和校長的決策進行監(jiān)督和約束。教代會制度也由于領導和群眾的認識不足、自身工作薄弱等原因而流于形式。遇有重大事項，所有的決策都由校長或黨委書記做出決定，形成了“領導決定，基層執(zhí)行”的工作模式。

2.2 學術權與行政權失衡，滋長了高職院校內部的不正之風

在高職院校內部治理當中，行政權與學術權之間存在嚴重的失衡與沖突。盡管高校去行政化管理一提再提，但高職院校內部管理“機關化”的現(xiàn)象并未從根本上改變，通過行政權力來干預甚至取代學術權力的現(xiàn)象時有發(fā)生，以學術委員會、教師職稱評定委員會等為代表的學術組織只不過是一種形式上的存在，難以發(fā)揮其應有的學術權力。再加上校委會、教代會制度的缺失，學者難以參與到學校決策的制定過程當中，與學術相關的資源分配也轉而由行政機關完成，學術事務呈現(xiàn)出了間接的“行政化”趨勢，教學科研人員想維護自身利益，就必然要花費大量的精力去經(jīng)營“權術”，滋長了高職院校內部的不正之風。

2.3缺失有效的權力監(jiān)督制約機制，民主監(jiān)督管理流于形式

盡管《高等教育法》當中將教職工代表大會確定為教職工參與民主監(jiān)督管理的基本形式，但實際情況令人堪憂。由于相關制度當中，并沒有給出有效的權力實現(xiàn)途徑，對于大多數(shù)高職院校來說，教代會形同虛設，根本不可能行使其應有的監(jiān)督和制約權，最終使得民主參與機制失靈，學校領導不重視、教職工參與意識淡薄等問題油然而生。長期以來，教職工對學校整體建設缺乏關注，使學校的決策在執(zhí)行過程中缺少了群眾基礎，形成了決策“效率”高而執(zhí)行成本“大”的現(xiàn)象。

2.4 權責分配不合理，服務意識差

從演進歷程來看，我國的高職院校多是由中職學校升格而來。在我國長期的計劃經(jīng)濟體制影響下，中職學校確立專業(yè)和教育模式的依據(jù)是行業(yè)(企業(yè))的人才需求，升格為高職院校之后，這些院校仍然在沿用這一模式。由于統(tǒng)一集中、簡單直接的扁平化的管理體制更有利于高職院校保持鮮明的職教特色并魏利實現(xiàn)轉型，但并不利于高職院校對時代特性的把握，使之難以深刻地認識高職院校制度建設的意義。從現(xiàn)實情況來看，盡管高職院校都借鑒本科院校的管理模式，實行了系部管理，但職能劃分過于宏觀，系部缺乏辦學自主權，在學科發(fā)展、課程建設、資金支配等方面都需要經(jīng)過校級職能部門的審核才能執(zhí)行，沒有實現(xiàn)實質意義上的管理重心下移，難以適應市場經(jīng)濟對高等職業(yè)教育的發(fā)展需求 [6]。

3　以分權和制衡為基礎的高職院校內部治理思路分析

3.1轉變管理理念，明確價值定位和管理框架

以分權和制衡為基礎的高職院校內部治理更多的不是在管理體制上的改革，而是管理理念上的轉變，是更加突出高職院校為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務的職能。因此，我們認為，以分權和制衡為基礎，調整高職院校內部治理結構的前提是管理理念的轉變。

對于高職院校來說，管理理念轉變的核心就是正確處理學術權力和行政權力的關系 [7]。首先，高職院校必須明確自身的價值定位。與普通高等教育不同，高職教育是以地方社會經(jīng)濟發(fā)展需要的生產(chǎn)、管理、服務一線所需的應用型人才為培養(yǎng)對象的，其人才培養(yǎng)模式應該與生產(chǎn)一線的人才要求相符，其評價標準是畢業(yè)生是否與社會需求相符、是否具有實際工作能力。因此，高職院校必須擺脫教育產(chǎn)業(yè)化和“官本位”參化的影響，回歸到學術范疇、回歸到教書育人、服務社會的軌道上來。具體來說，就是要強化高職院校的學術性，使高職教師的學術研究、系部的專業(yè)設置和教學改革具有更大的自由度，減少行政干預對教師的教學和學術研究的影響，使之有更多的精力和時間來開展教學和科研，使高職院校成為技能型人才成長的發(fā)動機、技術轉化為生產(chǎn)力的孵化器。

3.2管理部門整合，促進管理人員素質的提高

就目前來說，高職院校的管理體制呈現(xiàn)出了統(tǒng)一集中、簡單直接的扁平化特征。盡管很多高職院校已經(jīng)開始借鑒本科院校的管理模式，但仍未達到“精簡、統(tǒng)一、效能”的目的。因此，高職院校應該在機構設置上有新的突破，按照教學、科研、生產(chǎn)經(jīng)營、后勤服務、人事組織等不同職能整合組建管理機構，剝離原有的職能界限模糊的附屬機關和行政職能部門，實現(xiàn)教學與行政、教學與服務、行政與黨務的分開管理，明確各機構的職責，防止多頭領導導致的令出多門、責任推諉的現(xiàn)象 [8]。

在調整行政部門的同時，還要不斷提高管理人員的素質。一方面，高職院校要以機構改革為契機，重新核定教學、科研和管理人崗位與人員安排，以工作量為標準進行人員分配，實現(xiàn)“設崗求人”。另一方面，還要不斷完善人事管理制度，逐步推行崗位目標聘用制，營造出“能上能下、能進能出”的合理氛圍，杜絕由于沒有競爭壓力而出現(xiàn)的辦事效率低、服務態(tài)度差和工作主動性不強等問題。

3.3二元交融互補，重建校內權力機構

首先，要從法律層面保證學術權力應有的地位，使學術權力得到應有的承認與尊重，在校內的學術管理制度當中明確學術權力的地位和權威，為其效能的發(fā)揮建立制度保障；其次，要對學術要力與行政權力進行辯證分析。高職院校屬于高職范疇，具有學術性，這使學術權力與行政權力在交叉重疊的同時又相互分離、相互沖突，必須明確規(guī)范二者發(fā)揮作用的領域和范圍，使之實現(xiàn)分工、合作和相互制約。在組織體制上，兩者應該盡可能地相互結合、相互滲透、彼此合作，但在權力優(yōu)化時，又必須適當收斂行政權力的管轄范圍，適度加大學術權力的比重，逐步消除由“官本位”思考所帶來的不良影響，建立起一支專兼結合、高效多元的行政管理隊伍。在管理過程中，要不斷地調整職能部門的職責，使之轉移到幕后，使管理重心真實下移，推行目標管理，建立以學術和學科為中心、以服務和咨詢?yōu)橹攸c的管理運行機制，促進行政權力和學術權力建立和諧關系。與此同時，要不斷健全學術委員會、職稱評審委員會等學術性組織，使專家、學者更多地參與到學校重大事項的管理與決策活動當中，使專家、學者、教授擁有必要的發(fā)言權，充分發(fā)揮他們在學校內部治理當中的作用，提高學校決策的科學性。

3.4推行民主管理，充分發(fā)揮學術權力的作用

在科學管理和現(xiàn)代管理當中，民主管理是不可愈越的話題。沒有民主化的管理，就稱不上是科學化、現(xiàn)代化的管理。只有民主治校，才能發(fā)揮出學術權力的作用。在高職院校當中，聚集了大量的高級知識分子，他們與社會生產(chǎn)實踐聯(lián)系緊密，思想活躍，識辯能力強，這就使高職院校的民主管理具有了良好的群眾基礎。要做到民主管理，首先，要進一步強化領導干部的民主意識，使之主動接受群眾監(jiān)督；其次，要建立與民主管理相適應的黨代會、教代會等相關制度，充分發(fā)揮學科帶頭人、民主黨派在學校管理當中的作用；其三，要不斷增加管理干部任用的透明度，在部分崗位推行直接選舉制度，使教職工有權參與管理干部的任免活動?？傊?，只有高度民主的管理才更適合高職院校的發(fā)展，才能充分發(fā)揮出學術權力的作用[8,9]。

參考參參

[1]楊楊楊.公立高等職業(yè)院校內部治理結構研究[D].湖南大學，2012

[2 ]國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定國發(fā)〔2014〕19 號.

[3]王海王,張興.高校實行兩級管理的理論與實踐[J].重重交通大學學報,2010(4)：101-103.

[4]余善云.基于分權權制衡視角的大學內部治理研究[J].天津電大學報,2013(3)：55-58.

[5]王明清.現(xiàn)代大學制度視域下我國公立高校內部治理結構改革[J].黑龍江高教研究,2013(7)：1-4.

[6]楊建國,劉劉劉,朱小朱.高等職業(yè)院校內部治理結構研究[J].當代職業(yè)教育,2012(10)：4-7.

[7]范胡,孫胡胡.論“大部制”改革在高校內部管理中的應用[J].遼寧行政學院學報,2013(11)：86-89.

[8]徐徐.對高校內部學術權力與行政權力的探究——基于“分權制衡理論”的分析[J].吉吉教育(高教),2010(1)：15-16.

[9]邸峰.高校管理中的權力制衡研究[D].太原理工大學,2012.

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