●張 巖

全面推進依法治國背景下考試招生制度改革的法治化研究*

●張 巖

在全面推進依法治國的大背景下，考試招生制度改革走向法治化軌道是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然選擇。改革開放以來，考試招生制度改革法治化取得很大成就，但還不能適應(yīng)考試招生工作的健康有序發(fā)展。以法治思維和法治方式推進考試招生制度改革，實現(xiàn)促進公平和科學(xué)選才的核心價值，是當(dāng)前考試招生制度改革的方向。

依法治國；招生制度；法制化

近年來，考試招生制度改革取得很大進展，為保障教育公平和選拔人才發(fā)揮了重要作用。同時，對于招生考試制度深化改革的呼聲一直沒有中斷，考試招生制度與改革開放的新形勢，與人民群眾的期待相比，還有不少差距，需要繼續(xù)深化改革。十八屆四中全會吹響了全面推進依法治國的號角，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。考試招生制度作為國家基本教育制度，涉及千萬學(xué)生及其家庭的切身利益，在此背景下，如何按照中央精神，統(tǒng)籌規(guī)劃，使改革沿著法治軌道推進，就成為考試招生制度改革面對的重要問題。

一、在法治化軌道內(nèi)推進考試招生制度改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開全面深化改革，也需要全面推進依法治國。招生考試制度作為國家基本教育制度，其改革涉及面廣、影響力大，法治化軌道是其必然選擇。

（一）在法治軌道內(nèi)推進考試招生制度改革考是全面深化改革的重要組成部分

黨的十八大提出全面建成小康社會的奮斗目標，作出全面深化改革、全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將推進法治中國建設(shè)作為全面深化改革的重要任務(wù)。2014年8月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議時指出，總體上看，我國考試招生制度符合國情，同時也存在一些問題。必須通過深化改革，促進教育公平、提高人才選拔水平，適應(yīng)培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人的要求。深化考試招生制度改革，總的目標是形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學(xué)選才、監(jiān)督有力的體制機制，構(gòu)建銜接溝通各級各類教育、認可多種學(xué)習(xí)成果的終身學(xué)習(xí)立交橋?？荚囌猩贫雀母镆诔浞终撟C搞好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，試點先行，分步實施，有序推進。2014年8月，中央政治局召開會議審議通過了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發(fā)[2014]35號）。因此，考試招生制度改革是全面深化改革的重要組成部分。

（二）在法治軌道內(nèi)推進考試招生制度改革是全面推進依法治國的題中之義

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署，提出全面推進依法治國的總目標是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，并指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。”因此，全面深化改革必須全面推進依法治國，通過全面推進依法治國，使改革沿著法治軌道有序推進，能夠及時鞏固改革成果，同時也為進一步深化改革提供有力的法治保障?？荚囌猩贫雀母镒鳛槿嫔罨母锏闹匾獌?nèi)容，理應(yīng)在法治軌道內(nèi)推進，從這個意義上講，在法治軌道內(nèi)推進考試招生制度改革是全面推進依法治國的題中之義。

二、考試招生制度改革法治化的歷史與現(xiàn)實

（一）改革開放以來，我國一直努力探索建設(shè)社會主義法治國家

改革開放以來，黨和國家積極探索建設(shè)社會主義法治國家。鄧小平同志深刻指出，“為了保障人民民主，必須加強法制”。1992年，他在南方談話中再次強調(diào)，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。1997年，黨的十五大提出要依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，強調(diào)，“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”。1999年，依法治國的基本方略被寫入憲法。2002年，黨的十六大上，依法治國方略得到全面落實被列為全面建設(shè)小康社會的目標之一。2007年，黨的十七大強調(diào)要“實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益”，“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。2012年，黨的十八大指出，“法治是治國理政的基本方式”，“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，并提出要全面推進依法治國，“實現(xiàn)國家各項工作法治化”。2014年，黨的十八屆四中全會通過《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，吹響了全面推進依法治國的沖鋒號。

（二）考試招生制度改革的法治化努力

在建設(shè)社會主義法治國家的背景下，一系列關(guān)于考試招生的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他文件陸續(xù)出臺，對考試招生工作的規(guī)范管理發(fā)揮了重要作用。1988年3月，國務(wù)院頒布《高等教育自學(xué)考試暫行條例》（國發(fā)[1988]15號），對高等教育自學(xué)考試的考試機構(gòu)、考試辦法、考籍管理等事項作了詳細規(guī)定。1991年6月，國家教育委員會發(fā)布《中等專業(yè)教育自學(xué)考試暫行規(guī)定》（國家教育委員會令第16號）。1992年2月，國家教育委員會發(fā)布《高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試管理處罰暫行規(guī)定》（國家教育委員會令第18號），維護普通、成人高等學(xué)校本、?？普猩娜珖y(tǒng)一考試管理秩序，保證有關(guān)考試的順利進行，保障考生和有關(guān)人員的合法權(quán)益。1992年10月，國家教育委員會發(fā)布《高等教育自學(xué)考試命題工作規(guī)定》（國家教育委員會令第22號），加強對高等教育自學(xué)考試命題工作的組織和管理，確?？荚囐|(zhì)量。1995年3月第八屆全國人大第三次會議通過《教育法》，第20條對教育考試制度作以原則規(guī)定，第79條對教育考試中作弊現(xiàn)象的有關(guān)責(zé)任人員的處理作以規(guī)定。1996年3月，國家教委發(fā)布《高等教育自學(xué)考試實踐性環(huán)節(jié)考核管理試行辦法》（教考試[1996]3號），加強對高等教育自學(xué)考試實踐性環(huán)節(jié)考核的組織與管理。1996年5月，國家教委印發(fā)《中外合作舉辦教育考試暫行管理辦法》（教考試[1996]4號），規(guī)范和加強中外合作舉辦教育考試的管理。同月發(fā)布《高等教育自學(xué)考試開考專業(yè)管理辦法》（教考試（1996）9號），對自學(xué)考試開考專業(yè)加強宏觀管理。1998年3月發(fā)布的《教育行政處罰暫行實施辦法》（國家教委令第27號）第13條對非法舉辦國家教育考試的行政處罰予以規(guī)定，第14條對考試違規(guī)違紀的處罰進行了規(guī)定。1998年4月，教育部、中宣部、公安部、國家保密局印發(fā)《國家教育考試考務(wù)安全保密工作規(guī)定》（教考試[2004]2號）。1999年4月，教育部、國臺辦、港澳辦、公安部印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校招收和培養(yǎng)香港特別行政區(qū)，澳門地區(qū)及臺灣省學(xué)生的暫行規(guī)定》，以規(guī)范內(nèi)地（祖國大陸）普通高等學(xué)校對香港特別行政區(qū)、澳門地區(qū)及臺灣省（以下簡稱“港澳臺”）的招生和管理工作。1998年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《高等教育法》，第19條對?？?、本科、碩士研究生、博士研究生的錄用進行了原則規(guī)定，第21條對高等教育自學(xué)考試制度作以原則性規(guī)定。2004年5月，教育部發(fā)布《國家教育考試違規(guī)處理辦法》（教育部令第18號），規(guī)范對國家教育考試違規(guī)行為的認定與處理，維護國家教育考試的公平、公正，保障參加國家教育考試的人員（以下簡稱考生）、從事和參與國家教育考試工作的人員（以下簡稱考試工作人員）的合法權(quán)益。2012年1月，教育部對該辦法進行了修改。2014年7月，教育部公布《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》（教育部令第36號），對高校、高級中等學(xué)校（含中等職業(yè)學(xué)校，以下簡稱高中）、招生考試機構(gòu)、主管教育行政部門及其招生工作人員、考生等在高校招生工作過程中違反國家有關(guān)教育法律法規(guī)和國家高等教育招生管理規(guī)定的行為認定及處理作出規(guī)定。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發(fā)[2014]35號），對考試招生制度改革全面部署。

從以上法律法規(guī)等規(guī)定的內(nèi)容來看，改革開放以來，考試招生制度改革的法治化伴隨著社會主義法治國家的建設(shè)而取得巨大成就。一是通過法治的方式完善考試招生制度。改革開放進程中，“人治”與“法治”是兩種不同的方式，人治強調(diào)個人（領(lǐng)導(dǎo)人）意志和權(quán)威，法治注重法律的權(quán)威和程序的正義。改革開放之初，百廢待興，考試招生制度也在不斷改革、不斷完善，而改革、完善的方式是通過制定出臺有關(guān)法律法規(guī)等，彰顯了法治理念。二是以考試公平和考試正義為追求目標。例如《教育法》第79條規(guī)定，“在國家教育考試中作弊的，由教育行政部門宣布考試無效，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。非法舉辦國家教育考試的，由教育行政部門宣布考試無效；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”。這些規(guī)定既是維護正常招生考試秩序，保證考試公平和考試正義的具體體現(xiàn)，也是法治理念的重要體現(xiàn)。三是注重對有關(guān)人員合法權(quán)益的保障。例如《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》第27條規(guī)定，“考生或者考試工作人員對教育考試機構(gòu)做出的違規(guī)處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起15日內(nèi)，向其上一級教育考試機構(gòu)提出復(fù)核申請；對省級教育考試機構(gòu)或者承辦國家教育考試的機構(gòu)做出的處理決定不服的，也可以向省級教育行政部門或者授權(quán)承擔(dān)國家教育考試的主管部門提出復(fù)核申請”。第28條規(guī)定，“受理復(fù)核申請的教育考試機構(gòu)、教育行政部門應(yīng)對處理決定所認定的違規(guī)事實和適用的依據(jù)等進行審查，并在受理后30日內(nèi)”作出復(fù)核決定。第29條規(guī)定，“申請人對復(fù)核決定或者處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。通過這些規(guī)定，考生和考試工作人員的合法權(quán)益得到了有效保障。

另一方面，按照全面推進依法治國的新要求，考試招生制度改革的法治化還存在很大不足。一是法治理念有待進一步樹立。30多年來，雖然招生考試制度改革的進程一直沒有中斷，但總體來看，還處于不成熟的階段，法律法規(guī)以及其他文件出臺處于一種無序的狀態(tài)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的現(xiàn)象非常突出，教育主管部門、國務(wù)院、全國人大的立法權(quán)限沒有明晰，考試招生制度改革的權(quán)限沒有依法設(shè)置。二是立法對考試招生制度改革的推動和保障作用發(fā)揮不夠。從立法的層次來看，僅僅《教育法》第20條、第79條、《高等教育法》第19條、第21條涉及考試，專門規(guī)范考試的行政法規(guī)僅有1988年頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》。其他多是行政規(guī)章甚至層次更低的規(guī)范性文件，遠遠不能滿足規(guī)范管理考試招生工作需要。從立法進程來看，制定有關(guān)考試法律多年來一直為社會各界所呼吁。2002年，“教育考試立法問題研究”作為全國教育科學(xué)“十五”規(guī)劃重點課題予以立項，教育部考試中心等部門和單位的專家參加課題組，2004年10月課題結(jié)項。課題對教育考試制度、考試機構(gòu)設(shè)置、考試的組織實施、法律責(zé)任以及法律救濟等問題進行了系統(tǒng)研究，為我國考試立法提供了重要參考。但由于種種原因，該法律至今沒有出臺。從立法內(nèi)容來看，一些領(lǐng)域存在空白，例如考試招生工作中遇到一些突發(fā)事件如何依照法定程序予以應(yīng)急處理，等等。立法領(lǐng)域的空白嚴重影響了考試招生工作的有序健康發(fā)展。

三、以法治思維和法治方式推進考試招生制度改革

一般認為，法治思維是指以法治理念和法治精神為導(dǎo)向，運用法律原則、規(guī)則和方法思考和處理問題的途徑與過程。法治方式與法治思維相伴而生，是法治思維在實踐中的具體體現(xiàn)，指公共權(quán)力機關(guān)和其他社會組織在法治理念和法治精神的指引下，運用規(guī)范、制度、程序、法律等處理問題、解決矛盾、進行建設(shè)的方法、手段、措施的綜合。習(xí)近平總書記指出，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”考試招生制度改革作為全面深化改革的重要組成部分，同樣要以法治思維和法治方式來推進。

第一，進一步強化法治理念。法治理念是對法律發(fā)自內(nèi)心的認可、崇尚和遵守。由于歷史原因，我國一直缺少法治傳統(tǒng)，習(xí)慣于用人治的方式去推動工作。當(dāng)前新形勢下，依法治國“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安”，法治理念的樹立是全面推進依法治國的前提。要以法治思維和法治方式推進考試招生制度改革，實現(xiàn)招生考試制度改革法治化，首先就要樹立法治理念。要在全社會特別是考試招生參與人員中大力開展法制宣傳教育，讓法治理念在心中生根發(fā)芽，營造學(xué)法、尊法、守法、用法的良好氛圍，為考試招生制度改革法治化創(chuàng)造有利條件。改革探索過程中，要尊重和維護憲法法律權(quán)威，遵守正當(dāng)程序，不能以改革為名做違背憲法法律的基本原則和精神的事情。

第二，健全考試招生制度法律體系?？荚囌猩贫鹊母母镆婪ㄟM行，需要健全完善考試招生法律體系。習(xí)近平總書記指出，“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)”。一般認為，改革的推行要求對原有的相關(guān)法律予以調(diào)整或者制定新的法律。在改革推進的同時伴隨著大量的立法活動。張德江委員長指出，“要完善中國特色社會主義法律體系，加強立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進行?！笨荚囌猩贫茸鳛閲业幕窘逃贫?，對于人才的培養(yǎng)、國家的長遠發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，其改革舉措許多涉及到制度體制的層面，需要完善有關(guān)考試招生的法律體系，引領(lǐng)和推動考試招生制度改革有序進行。

第三，不斷總結(jié)提升考試招生工作實踐中行之有效的改革成果，以法律法規(guī)形式加以固定，進而為推動考試招生制度改革提供保障。實踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)。要善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)考試招生制度改革實踐中的好經(jīng)驗與好做法，對于行之有效的改革成果和成功經(jīng)驗及時提升，以法律法規(guī)的形式固定下來。由于實踐的發(fā)展，法律法規(guī)等不適應(yīng)當(dāng)前考試招生工作科學(xué)發(fā)展的條文，依據(jù)法定程序及時予以修改乃至廢止。實踐中隨機性與不確定的重大問題，可以在一些地方先行試點，為全面鋪開乃至立法提供實踐經(jīng)驗和現(xiàn)實標桿。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[2]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

[3]張志勇.考試招生制度改革的“國家意義”[J].人民教育，2014，（19）.

[4]李化德.應(yīng)當(dāng)盡快制定國家教育考試法[J].中國考試，2004，（10）.

[5]陳啟新.我國考試法立法研究綜述[J].教育與考試，2014，（1）.

（責(zé)任編輯：馮永剛）

山東省人文社會科學(xué)課題“全面推進依法治國背景下考試招生制度法制化研究”（項目編號：15-ZZ-JY-10）的研究成果之一。

張 巖/山東省教育招生考試院助理研究員，研究方向為考試招生制度改革