余 承 海,程 晉 寬

(1 安徽工程大學(xué) 教務(wù)處，安徽 蕪湖 241000；2 南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097)

競爭、合并、合作：全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟的演進(jìn)與啟示

余 承 海1,程 晉 寬2

(1 安徽工程大學(xué) 教務(wù)處，安徽 蕪湖 241000；2 南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097)

無論是在早起的競爭階段，還是在后來的合并、合作階段，全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟無不致力于教師專業(yè)規(guī)范的建立，推動教師行業(yè)自律，改善了教師的職業(yè)地位，提升了教師的專業(yè)化水平。我國教師組織表現(xiàn)不夠活躍，作用有限，需要在揚棄的基礎(chǔ)上借鑒美國教師組織執(zhí)著的專業(yè)精神，探索具有中國特色的教師權(quán)益維護(hù)方式。

競爭；合并；合作；全美教育協(xié)會；美國教師聯(lián)盟

在美國，最具影響力的兩個教師組織是全美教育協(xié)會(National Education Association，以下簡稱NEA)和美國教師聯(lián)盟(American Federation of Teachers，以下簡稱AFT)。1857年，美國教師協(xié)會(NTA)在費城成立。1870年，美國教師協(xié)會、美國中學(xué)校長協(xié)會(the National Association of School Superintendents,以下簡稱NASS)、美國師范學(xué)校協(xié)會(the American Normal School Association,以下簡稱ANSA)聯(lián)合組建成立全美教育協(xié)會(NEA)。1916年，美國八個地方教師聯(lián)合會在芝加哥簽署成立美國教師聯(lián)盟(AFT)。在一個世紀(jì)的演進(jìn)過程中，兩者之間主要經(jīng)歷了競爭、合并、合作三個重要階段。

一、全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟 之間的競爭

雖然同為教師組織，但在一定意義上可以說，自NEA、AFT并存之日起，兩者之間的競爭就開始了。畢竟兩者的宗旨和會員構(gòu)成存在著不同之處。NEA的宗旨是推進(jìn)美國公立教育事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展，提高教育的職業(yè)地位，改善學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教學(xué)專業(yè)興趣，完善教職員的福利。而AFT的宗旨是為教師謀利益，改善教師的經(jīng)濟保障和工作條件，進(jìn)行集體談判，支持學(xué)術(shù)自由。此外，NEA規(guī)定，任何在公立學(xué)區(qū)、學(xué)院或大學(xué)及其他公立機構(gòu)工作并致力于教育的人員都有資格加入NEA。而AFT主要代表公私立學(xué)校教師的利益，明顯排斥教育行政人員的加入。兩者的競爭主要體現(xiàn)為會員、權(quán)力與政治活動的競爭。

作為專業(yè)組織，NEA自成立以來到20世紀(jì)中期，一直強烈反對AFT工會性質(zhì)的集體談判。然而，作為后起之秀的AFT運用集體談判、罷教等激進(jìn)手段很快聚集了大量的教師會員。目前，NEA擁有會員320萬人，[1]AFT擁有會員160萬人。[2]事實表明，在不改變其組織性質(zhì)，不吸收集體談判、罷教的情況下，要想吸引廣大教師加入NEA相當(dāng)困難。

20世紀(jì)60年代以前，AFT還沒有能力在全國范圍內(nèi)與NEA展開競爭。但在1961年的美國紐約市，AFT在與NEA的代表選舉中取得了重大勝利。這一勝利使AFT領(lǐng)導(dǎo)人相信，如果給教師機會選擇，教師會毫不猶豫地選擇AFT而不是NEA。[3]58事實也證明了這一點，NEA、AFT的合并組織紐約州教師聯(lián)盟(New York State United Teachers,以下簡稱NYSUT)于1976年脫離了NEA。很快，最初并入NYSUT的一些NEA地方組織脫離了其州協(xié)會。紐約州多數(shù)前NEA地方協(xié)會加入了NYSUT，紐約州教育協(xié)會也加入了AFT而不是NEA。看來，誰能夠最充分、最有效地代言教師的利益，誰就能夠在成員競爭中占據(jù)優(yōu)勢?！敖處焹A向于加入在維護(hù)自己利益上有影響的組織?！盵4]

NEA受到教育管理人員的影響，不贊成集體談判，最終在各個大城市中失去選票，進(jìn)入了兩難境地。在美國，由于教師的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過教育管理人員的數(shù)量，NEA和AFT不可避免地在20世紀(jì)60、70年代展開了爭奪會員的激烈競爭，競爭的結(jié)果是，AFT在城市中心地區(qū)占優(yōu)勢，而NEA會員則集中在較小的城市、郊區(qū)以及鄉(xiāng)村等廣大地區(qū)。

為了挽回在城市中心區(qū)的損失，1961-1962年間，NEA耗資28 037美元實施了“城市計劃”,試圖吸引城市中心區(qū)教師加入NEA，并擴大NEA在城市中心區(qū)的影響力。1964-1965年間，NEA又花費了884 665美元的巨資，與AFT附屬聯(lián)合會競爭作為教師組織代表的協(xié)商權(quán)或談判權(quán)，結(jié)果均遭失敗。1976年，NEA不顧AFT的反對，支持吉米·卡特為共和黨總統(tǒng)候選人，卡特成為美國第39屆總統(tǒng)后，于1979年10月17日簽署了《教育部組織法》的議案，在卡特總統(tǒng)的支持下，促成了美國國會在1979年做出設(shè)置內(nèi)閣級教育部的決定。[3]47-48

二、全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟 之間的合并

兩個組織基于自身發(fā)展的需要開展了為期幾十年的競爭，當(dāng)兩者日漸激烈的競爭給各自的發(fā)展造成了不同程度的損害時，合并是他們在利益一致的驅(qū)動下謀求更好發(fā)展的最佳選擇。[5]

1.觸發(fā)合并的因素

進(jìn)入20世紀(jì)中期，美國教師組織逐漸從傳統(tǒng)的教師專業(yè)協(xié)會性質(zhì)向工會性質(zhì)轉(zhuǎn)變。到20世紀(jì)60年代末，美國教師組織基本上實現(xiàn)了向工會性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。[6]經(jīng)過激烈的內(nèi)部沖突后，NEA選擇了工會主義，采納了集體談判。NEA的工會性質(zhì)凸顯，成為一個兼具專業(yè)組織和工會組織雙重屬性的教師組織。而AFT在成立之初就加入了美國勞聯(lián)與產(chǎn)聯(lián)(American Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations,以下簡稱AFL-CIO)，是一個工會性質(zhì)的教師組織，但現(xiàn)在也非常強調(diào)教師的專業(yè)發(fā)展與教學(xué)專業(yè)化，以及對教育研究的投入，實際上也成了一個兼具工會組織與專業(yè)組織的教師組織。NEA和AFT組織特性的差異逐漸縮小，NEA和AFT的價值取向在某些領(lǐng)域逐漸趨同。[7]這為兩者的合并與合作奠定了一定的基礎(chǔ)。

在高等教育的外部環(huán)境變得對教師尤為敵對的時候，用同一個聲音說話是面對敵對態(tài)度的一個有效方式。NEA和AFT合并能夠在全州范圍內(nèi)針對教育形成單一、連貫的立場，對州立法和州教育部門施加更多的政治影響，為成員提供更為廣泛的服務(wù)，提高教育工作者的條件，應(yīng)對不斷增長的用稅收支持私立學(xué)校的政治壓力，更有力地影響教育政策。

弗瑟賴?yán)ぬm里(Fusarelli,Lance D)和庫珀·布魯斯(Cooper,Bruce S.)認(rèn)為，促使NEA和AFT尋求合并的四大因素是充分實現(xiàn)統(tǒng)一使命的夢想；結(jié)束NEA與AFT之間的競爭；支持民主黨的不利處境；阻止私有化。[8]

布魯斯(Markens，Bruce)深入分析了促成1970年代紐約州NEA和AFT成功合并的具體因素：[9]教師們感受到異常敵對的州政府的潛在威脅；AFT領(lǐng)導(dǎo)層，尤其是戴維·賽爾頓(David Selden)熱衷于合并；NEA的許多市區(qū)教師傾向于和AFT的合并；NEA的NYSUT以一種不那么敵對的方式看待工會。

2.合并歷程

最初，兩個組織的合并只是發(fā)生在地方和州級組織。1972年，NEA與AFT的紐約州級組織合并為NYSUT標(biāo)志著教師結(jié)盟史上的最大合并。UYSUT成員占AFT成員的42%，[9]是AFT的關(guān)鍵性力量。1976年，NYSUT最終脫離NEA表明紐約的合并也是失敗的。在1976年的NEA大會上，NEA與AFT之間的三點主要分歧被正式化。AFT則拒絕了NEA大會上提出的條款，并公開反對按比例產(chǎn)生少數(shù)群體代表。

NEA和AFT最早的合并談判始于1973、1974年, 但是由于合并后的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分配不均，AFT的分支機構(gòu)控制了NEA分支機構(gòu)。兩者的合并很快破裂，兩個組織很快又恢復(fù)到競爭的狀態(tài)。1998年，NEA、AFT一致允諾創(chuàng)建一個真正的包含兩個教師組織的新的教師工會。這個決議在AFT的大會上以壓倒性多數(shù)的優(yōu)勢得以通過，而在NEA的大會上，58%的人反對合并，[10]這使得本次合并再度破產(chǎn)。如此看來，形成一個雙方都能接受的方案對于州一級的合并而言都是困難的，全國層面的合并框架更不易達(dá)成。

3.合并失敗的原因

第一，沖突的組織文化。AFT是一個高度嚴(yán)明的政治化管理結(jié)構(gòu)。秘密會議制度是AFT的核心治理制度。AFT通過秘密會議制度保持對其地方機構(gòu)的控制，并將這種控制延伸到州和全國性組織。秘密會議制度使AFT領(lǐng)導(dǎo)核心保留了權(quán)力。AFT領(lǐng)導(dǎo)人能夠限制反對意見并最大化增加其影響力的機會。AFT幾近專制與封閉的組織文化與開放、散權(quán)的NEA形成了鮮明的對比。NEA的治理結(jié)構(gòu)賦予了州組織在地方組織的發(fā)展與政策監(jiān)督方面重要角色。NEA的歷史傳統(tǒng)、組織文化、治理結(jié)構(gòu)與規(guī)訓(xùn)的、集權(quán)的觀念不符。NEA反對AFT的秘密會議制度，因為秘密會議制度主張全國大會的政治控制和組織自身的政治運作。NEA堅持任期制，大范圍自由的執(zhí)行委員會，鼓勵多樣性和慎重的思考。NEA允許以秘密投票的方式?jīng)Q定協(xié)會的政策、按比例選舉代表。而AFT實行公開投票制度，也不主張按比例選舉代表。

第二，不同的歷史傳統(tǒng)與宗旨。不同的歷史傳統(tǒng)與宗旨使其關(guān)注的重點有所不同，在一些問題上存在分歧。兩者的分歧不僅表現(xiàn)在一些政治問題上，而且表現(xiàn)在教育問題上。比如，AFT把總數(shù)為 4 486 815美元的 99%捐助給民主黨，1%給共和黨；NEA把總數(shù)為3 032 590美元的 92%捐助給民主黨。7%捐給共和黨。[11]兩者對于教師評價與教師待遇存在分歧。教師評價不是NEA關(guān)注的焦點，卻是AFT關(guān)注的焦點。AFT大會主張在教師評價中使用學(xué)生所取得的進(jìn)步指標(biāo)，而NEA反對這些政策。反對者認(rèn)為合并將使NEA偏離學(xué)校教育的宗旨，使NEA的注意力從學(xué)校事務(wù)上轉(zhuǎn)移。鑒于其分歧的歷史與宗旨，對民主治理本質(zhì)的不同理解是NEA和AFT合并失敗的一個關(guān)鍵原因。凱斯·蓋格(Keith Geiger)認(rèn)為，不同的民主概念是NEA和AFT之間僵局的核心問題所在。[9]

第三，合并后的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。1973年合并后， AFT的分支機構(gòu)控制了NEA的分支機構(gòu)。幾年后，類似的事情發(fā)生在佛羅里達(dá)州，合并后的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)再次落到AFT手中。NEA的工作人員被置于合并后的高級領(lǐng)導(dǎo)人序列的底層，其董事被削減近一半，在合并后的董事會里擁有較少的投票權(quán)。[12]基于紐約經(jīng)驗，嚴(yán)明且集權(quán)的AFT能夠深刻地影響新組織的結(jié)構(gòu)，置NEA于一種極其不利的地位。正如羅伯特·格林(Robert Green)所說，新的合并組織將把NEA降格為一個咨詢組織，削弱協(xié)會大會的功能，將權(quán)力集中在一個37人的執(zhí)行委員會身上。這與NEA散權(quán)的治理結(jié)構(gòu)不符。[13]

此外，弗瑟賴?yán)ぬm里和庫珀·布魯斯在分析合并失敗的原因時還指出了教師中存在的漸進(jìn)主義者、地方主義者、專業(yè)導(dǎo)向三個因素。

三、全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟 之間的合作

緣于兩個組織之間不同的歷史傳統(tǒng)與組織文化，NEA與AFT在短期內(nèi)難以實現(xiàn)合并。雖然具體的操作層面是可以協(xié)調(diào)的，但歷史傳統(tǒng)、宗旨、組織文化、治理結(jié)構(gòu)是難以協(xié)調(diào)的。NEA認(rèn)為自己是一個草根的民主組織，而AFT被看做是一個自上而下的工會。這種歷史與文化方面的徹底轉(zhuǎn)向或全面融合是一個相當(dāng)漫長的過程，甚至是難以期待的。正如杰夫·阿徹(Jeff Archer)所說，“合并并非絕無可能，但需要時間，而且面對的是一個不確定的未來?！盵14]在具備共同目標(biāo)的前提下進(jìn)行合作是NEA與AFT較為現(xiàn)實和可行的選擇。

共同的利益促成了兩個組織之間緊密的工作關(guān)系，曾有過20多年的合作。在某些特定問題上，他們能夠聯(lián)手游說國會，在具備共同目標(biāo)的前提下，兩者通過“NEAFT伙伴關(guān)系”繼續(xù)開展合作。這種伙伴關(guān)系為各自留下了求同存異的空間，并獨立地開展工作，能夠促成兩者在地方、州和全國層面的合作。

NEA與AFT建立了前所未有的伙伴關(guān)系，共同關(guān)注教師質(zhì)量、學(xué)校安全與紀(jì)律、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施。一個由30人組成的聯(lián)合委員會將研究并推動合作方案的落實。NEA主席指出，聯(lián)合委員會是合作組織，而不是合并組織。過去兩者是對手，現(xiàn)在兩者聯(lián)合起來共同為了美國的孩子。近年來，兩者在公立教育領(lǐng)域加強了合作。NEA和AFT主席進(jìn)一步指出，即便合并談判破裂，聯(lián)合委員會將持續(xù)下去。如果聯(lián)合委員會在其工作中取得了成功，這將增加兩者合并的可能性。NEA主席倡議除了在改善教師工資、工作時間、工作條件方面開展合作之外，需要進(jìn)一步擴大合作領(lǐng)域，他指出兩者應(yīng)該以合作而不是對手的姿態(tài)帶來學(xué)校的改進(jìn)。NEA主席的倡議使其與AFT的步調(diào)更加一致。兩個組織的主席宣布將建立幾個類似的聯(lián)合委員會。為了合作，兩者也停止了一些惡性競爭與沖突。早期的合作局限于事先決定的一些特殊項目，到20世紀(jì)末，新的伙伴關(guān)系更為開放和持久。

聯(lián)合計劃為密切雙方的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。教師工會專家布魯斯·庫珀(Bruce S.Cooper)認(rèn)為，直到兩者恢復(fù)“無惡意競爭協(xié)議”，不相互吸收對方的會員，雙方才能建立合作關(guān)系，而“無惡意競爭協(xié)議”曾一度中斷。1998合并條款的重要反對者，新澤西教育協(xié)會主席(New Jersey Education Association)邁克爾·約翰森(Michael Johnson)認(rèn)為，合作協(xié)議將獲得足夠的支持。

四、全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟 捍衛(wèi)教師權(quán)益的啟示

NEA和AFT致力于教師專業(yè)規(guī)范的建立，推動教師行業(yè)自律，持續(xù)不斷地改善了教師的職業(yè)地位及收入狀況，提升了教師的專業(yè)化水平。教師組織的興衰反映了教師參與學(xué)校治理的廣度與深度，同時也能反映教師權(quán)益的維護(hù)與保障狀況。深入考查NEA和AFT的演進(jìn)及其活動對于提升我國教師在學(xué)校治理中的參與度有著一定的借鑒意義。同時，它對于我們實現(xiàn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化也具有一定參考價值。遺憾的是，“教師組織在國內(nèi)是一個被忽略的研究課題”。[15]

無論是在早起的競爭階段，還是在后來的合并、合作階段，兩者都較為成功地完成了各自的使命，有效地維護(hù)了教育的專業(yè)地位，成為教師利益的代言者和捍衛(wèi)者。反觀國內(nèi)，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，我國的教師組織無論是在社會上，還是在教育領(lǐng)域，它們的表現(xiàn)并不活躍，發(fā)揮的作用也較為有限。我國教師利益表達(dá)和實現(xiàn)的機制不健全、渠道不暢。教師工會在事關(guān)教職工切身利益問題上應(yīng)該發(fā)出自己的聲音，表明自己的立場并有所作為。

湖南株洲教師尹建庭在入學(xué)教育課上以“讀書可以掙大錢還能娶美女”為例證并現(xiàn)身說法論證了讀書對于改善個人生活的意義，結(jié)果被同事舉報在國內(nèi)一家有影響的媒體以“讀書是為了掙大錢娶美女”為題進(jìn)行了報道，使尹迅速成為舉國上下行業(yè)內(nèi)外盡知的新聞人物。隨后，株洲市教育局做出了將尹建庭開除教師隊伍的處理決定并下達(dá)文件要求“株洲市(含五縣市區(qū))內(nèi)所有學(xué)校不得聘尹建庭當(dāng)教師”的行政命令。后來，尹在浙中律師事務(wù)所律師提供法律援助下贏得了官司。但還是失去了在當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T管轄地工作的權(quán)利。在此形成鮮明對照的是，尹所在學(xué)校的教師工會和教代會對此無動于衷，整個教師行業(yè)由于缺乏行業(yè)協(xié)會的專業(yè)援助和表達(dá)合法權(quán)益訴求的公共平臺而對這一件事情表現(xiàn)出普遍的失語。[16]36

與美國相比，我們?nèi)狈σ源龠M(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，提高教師的職業(yè)聲望，維護(hù)教師的合法權(quán)益，督促教師認(rèn)真履行教學(xué)專業(yè)職責(zé)，從而保障學(xué)生教育權(quán)利和學(xué)習(xí)權(quán)利為宗旨的行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的教師組織。在現(xiàn)有的體制機制下，我國的教師工會難以真正在制度上支持和促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，保障和維護(hù)職工的合法權(quán)益。[16]34無論是教代會還是教師工會均無法承擔(dān)一個行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的基本職能。建立教師行業(yè)組織符合完善學(xué)校治理體系，提高學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的時代要求。教師行業(yè)組織有助于彌補學(xué)校行政管理的失靈，避免行政管理的“效率遞減性”。[17]此外，教師行業(yè)組織還有助于教師恪守專業(yè)信念，履行專業(yè)職責(zé)，追求專業(yè)理想，實現(xiàn)行業(yè)自律。

教師工會的建立在于集中教職工的利益和意志成為與學(xué)校管理者事實上的平等主體以維護(hù)教職工利益，[18]共同構(gòu)成高校多元治理格局中的重要力量。尹建庭一案表明，一旦教師取得行業(yè)準(zhǔn)入的專業(yè)資格認(rèn)證，任何其他部門不能以任何理由或借口濫用行政權(quán)力剝奪教師的教育權(quán)。在個人基本權(quán)利難以兌現(xiàn)的社會里，要保證每一個公民負(fù)責(zé)任地履行各自的工作職責(zé)以及遵守社會公共道德規(guī)范是十分困難的。[16]37

當(dāng)然，我們在借鑒美國教師組織捍衛(wèi)教師利益方面，需要借鑒的是執(zhí)著的專業(yè)精神，而不是具體的維權(quán)方式。建立中國特色的現(xiàn)代學(xué)校制度，我們需要探索具有中國特色的教師維權(quán)方式。切不可照抄照搬美國的那一套，輕者集體談判，重者罷教。我國《教師法》第三十九條明確規(guī)定：教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，對學(xué)校或其他教育機構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其合法權(quán)益的，可以向同級人民政府或上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。

我們應(yīng)該依法維護(hù)自身的權(quán)益，避免采取那些極端的維權(quán)方式。這些極端的維權(quán)方式既有損人民教師的偉大形象，也會置教師自身于道德困境之中。即便是在美國也只有9個州裁定教師罷教為合法。[19]作為公共事務(wù)雇員，州立大學(xué)教師的罷教是違法的。[20]在美國，罷教等極端行為運用較少，集體談判運用最多。[21]

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[責(zé)任編輯 張淑霞]

Competition, Merger and Collaboration：Evolution of NEA & AFT and Its Inspirations

YU Cheng-hai1， CHENG Jin-kuan2

( 1DepartmentofTeachingAffairs,AnhuiPolytechnicUniversity,Wuhu241000,Anhui;2SchoolofEducationalScience,NanjingNormalUniversity,Nanjing210097,Jiangsu)

Either in the early stage of competition，in the later stage of merger and collaboration，NEA and AFT are committed to the establishment of professional standards，the promotion of professional self-discipline，the improvement of professional status，and the raising of teachers’ professional level. The performance of teachers organizations in China is not active and their function is confined. We should learn from teachers organizations in the USA on the basis of criticism and explore the protection patterns of teachers’ rights and interests with Chinese characteristics.

competition；merger；collaboration；NEA ；AFT

G51

A

1674-2087(2015)03-0054-05

2015-08-06

安徽省教育廳人文社科重大項目(2014SKZD013)；安徽省重大教改項目(2014zdjy066、2014zdjy065)

余承海，男，安徽壽縣人，安徽工程大學(xué)教務(wù)處教授，教育學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師；程晉寬，男，安徽壽縣人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，教育學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。