○ 徐希友

行政訴訟法中的舉證責任分配制度是其重要的內容，在我國，有關行政訴訟舉證責任內容的規(guī)定主要體現(xiàn)在行政訴訟法和最高人民法院作出的一系列相關的司法解釋之中。行政訴訟的舉證責任分配制度的鮮明特點就是其與刑事訴訟以及民事訴訟的舉證責任分配的不同，這種不同主要體現(xiàn)在行政訴訟被告負有舉證責任。新修訂的行政訴訟法在這一方面的規(guī)定雖然有所進步，但是依然沒有明確原告、被告以及訴訟第三人之間舉證責任的分配。

一、行政訴訟舉證責任分配制度的不足

我國現(xiàn)行規(guī)范體系中關于舉證責任分配的相關問題上存在模糊不明確等諸多問題，這不但給我國司法實踐和行政訴訟制度帶來了很大程度上的影響，也導致了關于行政訴訟舉證責任分配標準方面的問題。

（一）被告舉證責任不明確

在行政訴訟之中，被告負擔主要的舉證責任，無論是在舊的還是新的行政訴訟法之中，還是在《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）之中，這一獨具特色的行政訴訟舉證責任分配制度都得以明確，因為包括行政權在內的任何權利都需要被監(jiān)督才能夠真正地得到約束，從而不致肆意損害合法權益，并且我國行政訴訟制度得以建立的目的是在制裁行政主體違法或者不當?shù)男姓袨闀r保障行政相對人的合法權益。但此規(guī)定僅強調了行政主體作為行政訴訟被告的舉證責任，卻沒有將行政訴訟原告或者第三人的舉證責任放在同等的法律地位上，存在操作性不足的弊端?！度舾山忉尅返?6條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。”其中行政訴訟被告只要無正當理由逾期提供證據就需要承擔敗訴的風險，這樣的規(guī)定不具體。關于“正當理由”也未充分解釋，不利于訴訟活動公平公正地開展，從而嚴重影響司法的權威。新修訂的行政訴訟法借鑒《若干解釋》的規(guī)定，在其第34條第二款中也規(guī)定了“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”的內容，同樣具有上述的弊病。

（二）原告舉證責任模糊

在我國，舊的行政訴訟法確定的行政訴訟被告的舉證責任是相對明確的，但只字未提原告的舉證責任，不僅未規(guī)定對行政主體作出的具體行政行為以外的其他事項負有舉證責任，同時對行政訴訟原告對何種事項負有舉證責任也未有規(guī)定，尤其是行政訴訟原告是否對行政主體的具體行政行為違法的事實負有舉證責任[1]。行政訴訟被告負擔行政訴訟的舉證責任主要是綜合基于原被告雙方的舉證能力、實際上的法律地位等內容所確定的，但是并不能無限夸張被告的能力，同樣，原告在被告的行政權力受限的前提下，完全可以對相應的內容負擔舉證責任，這樣在邏輯上顯得更加合理。有關于行政訴訟原告的舉證責任在《若干解釋》的第27條中有所規(guī)定?！度舾山忉尅凡捎昧嗽媾e證責任的表述可以據此作為原告具備舉證責任的依據。但是單純從這個條文是難以確定行政訴訟原告具體的舉證責任的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）中規(guī)定行政訴訟原告具有提供證據的權利，它和舊的行政訴訟法一樣均未采用原告的舉證責任的表述?？梢姡@三部法律的規(guī)定不統(tǒng)一，彼此之間存在矛盾，對行政訴訟原告的舉證責任的規(guī)定過于模糊化。新修訂的行政訴訟法雖然在其第37、38條中都有“原告提供證據”的表述，可以說其是受《若干解釋》和《若干規(guī)定》影響的結果，但是仍未見“原告負有舉證責任”字眼的出現(xiàn)。問題的焦點在于到底原告是負有舉證責任，還是原告僅僅享有提供相關證據的權利，還是舉證權利統(tǒng)一于舉證責任之中在理論上沒有形成一致的意見，當然實踐的操作就存在諸多的弊端，這樣不一致的矛盾規(guī)定增加了執(zhí)行的不可操作性。

（三）第三人缺乏舉證責任

舊的行政訴訟法未對行政訴訟第三人的舉證責任作出任何規(guī)定，僅規(guī)定了第三人參加訴訟的相關內容。行政訴訟第三人與行政訴訟原告的法律地位很相似。傳統(tǒng)的行政訴訟理念只注重對原告權益的關注，淡化了對第三人的注意。行政主體與行政相對人的直接對立掩蓋了第三人在這二者之間存在。在平衡行政主體與行政相對人的關系中完全有必要對第三人的相關內容加以規(guī)定。關于舉證責任并不單純對應敗訴風險，它背后還代表著舉證的權利問題。新的行政訴訟法相較以前的規(guī)定在有關原告內容的部分增加了第三人與其并列實屬進步。但依然沒有觸及到行政訴訟第三人的舉證責任或舉證權利的內容，這仍然是行政訴訟面臨的一個重要問題。相較于行政訴訟原告的地位，行政訴訟第三人的境地尷尬，對自身權益的保護無助。究其原因，可以歸納為以下幾點：一是行政訴訟第三人沒有舉證的權利，無法直接舉證，僅僅附屬于原被告之間的訴訟，必然要承擔行政訴訟的法律后果，顯然這樣對行政訴訟第三人來說嚴重不公平。二是行政訴訟第三人地位的不獨立，即使新行政訴訟法增加了許多有關第三人的內容，但是第三人的地位依然是參照行政訴訟原告的，第三人附隨原告，對原告的規(guī)定深刻地影響著第三人，很多情況下，第三人對于司法活動的進展也是無奈的，只能聽天由命，實質上的行政訴訟第三人變得毫無意義。追根究底，原因在于行政訴訟原告與第三人關系的不明確、第三人舉證責任及舉證權利的缺乏。

（四）舉證期限相矛盾

《若干解釋》第26條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據?！边@一嚴厲的短暫舉證要求是對被告舉證期限的限制規(guī)定[2]（P507），其中答辯狀的內容不僅應包括行政主體作出行政行為事實證據還要包括其法律依據。其實重要的一點是法律明確規(guī)定被告提交的證據應當包括法庭質證的證據，但現(xiàn)實中被告是否提交質證的證據是不確定的。而且行政訴訟原告的舉證任務往往要在開庭前實現(xiàn)，開庭前就是原告的舉證期限。因為被告提交的答辯狀是根據原告的訴訟請求而作出的，所以在原告沒有提交證據之前被告根本無法提供質證的相關材料，故存在矛盾。歸納來看，主要存在以下兩種矛盾。一是質證的期限是否包含在舉證期限之內；二是行政訴訟原告與被告的舉證期限之間的矛盾。所以，關于行政訴訟當事人舉證責任范圍的大小以及舉證期限的確定都是相對模糊的。

二、行政訴訟舉證責任分配制度的完善舉措

（一）明確被告的舉證責任

縱觀行政訴訟的舉證責任分配制度，被告負擔主要的舉證責任，無論是在舊的、新的行政訴訟法還是在其他相關的法律條文中，最大的問題是行政訴訟被告舉證責任內容中的“正當理由”的含義不明。所以，法律條文應當對此加以明確規(guī)定，不應粗略而又抽象地簡單堆砌，最起碼要在某些層面上做到具體化，比如不可抗力等作為原因比較好。即使沒有在具體的法律條文中加以明確，也要在相關的解釋條文中予以明確，這樣才能夠真正為實踐指明方向。法律的條文是理性的，不是隨意的、粗略的，更不應當是模糊的、抽象的。法律規(guī)范的操作性要強，不僅要有規(guī)范的法律框架結構，還應有配套的邏輯解釋體系。行政訴訟被告負擔主要的舉證責任應當是富有邏輯結構的客觀存在而不是過于原則的模棱兩可的簡單規(guī)定。所以，在新修訂的行政訴訟法第34條中應當進一步明確“無正當理由”的情形，并且要在邏輯上增加相應的法律后果，以此來警醒行政主體。

（二）厘清原告的舉證責任

關于行政訴訟原告的舉證責任重點歸結于原告到底是只享有舉證的權利，還是也必須承擔相應的舉證責任，以及原告的舉證權利是否存在原告的舉證責任之中。筆者的觀點是原告不僅享有舉證的權利，而且承擔著一定的舉證責任，原告的舉證權利與舉證責任是有聯(lián)系的，舉證責任是相對于行政訴訟活動而言的，舉證的權利則是相對于行政訴訟原告的特殊地位而言的。學術界主流的觀點支持行政訴訟原告承擔部分舉證責任。所以既然要確定原告的舉證責任，就應該在所有的法律條文中作出原則一致的規(guī)定，減少矛盾和歧義，才會使得實踐的操作道路更加暢通。一方面，要確定行政訴訟原告具有舉證的權利并且承擔部分舉證責任的原則，要在法律條文中將其予以明確下來。另一方面要明確將起訴人在起訴時的證明責任與行政訴訟原告的舉證責任區(qū)分開來，劃清行政訴訟原告在起訴階段的證明責任與舉證責任的界限。因為起訴人再啟動訴訟活動時必須提供相關的證明材料，不僅在行政訴訟，在所有的訴訟活動中都是如此，這種啟動并不涉及到實體問題的審查，最多算是形式上的審核，所以二者之間的關系是明確的，不能混為一談。

（三）增加第三人的舉證責任

關于行政訴訟第三人的舉證責任，筆者更加傾向于行政訴訟第三人舉證權利與舉證責任。雖然這樣提有仿照行政訴訟原告之嫌，但這也正是二者關系體現(xiàn)。不能將舉證權利與舉證責任混為一談，同時也不能割裂這二者之間的關系。筆者建議在相關法律條文中將行政訴訟第三人的舉證權利和舉證責任加以分別規(guī)定，這樣不僅能夠充分保障行政訴訟第三人的訴訟權利，而且能夠使其充分參與到行政訴訟的活動之中，平衡行政訴訟當事人之間的關系，保障行政訴訟活動全面而又充分有序地進行。當然可以進一步明確幾種細化的情況，當?shù)谌伺c原告的利益相同時，二者共同負擔舉證責任不僅能夠更好地實現(xiàn)其訴權，而且可以影響行政訴訟原被告之間的不平等地位；當?shù)谌伺c被告的利益一致時，在被告未舉證的情況下，第三人可以承擔輔助性的舉證責任，為相關行政行為的合法性作出證明。于是行政訴訟第三人才真正地以獨立的地位和姿態(tài)展現(xiàn)風采?？v然如此，當行政訴訟原被告之間力量不對等時，即使有第三人的介入也很難改變這種力量對比狀況。所以，可以強化人民法院的功能來保障弱勢群體的利益，規(guī)定人民法院可以在行政訴訟原告或者第三人舉證困難時，提供有效的幫助，促進行政訴訟原告與第三人權利的實現(xiàn)。

（四）合理界定舉證期限

針對行政訴訟中舉證期限存在的問題，提出以下按幾個方面的建議。一是明確相關的法律條文，尤其要明確舉證責任的范圍。二是在法律條文中另行規(guī)定質證的舉證期限。三是增加行政主體行政不作為案件以及行政賠償案件中被告舉證期限的法律規(guī)定，這其中不僅涉及被告的舉證期限，而且為了不影響行政訴訟的效率要嚴格規(guī)定法院允許被告逾期提供證據的期限，這一期限不能無限制地延長；同時為了不使行政主體懈怠舉證，不能完全采信逾期提供的證據，對此也要采取相應的限制措施。四是要明確原告的舉證期限，因為被告的舉證是以原告的證明為前提的，只有明確了原告的舉證期限，被告的質證證據期限才能夠確定；對行政訴訟原告或者第三人舉證的期限作出較為寬泛的規(guī)定，是為了考慮行政訴訟的特殊性因素，比如行政訴訟原告在行政法律關系中始終處于弱勢的地位，其調取證據的手段非常有限，取證十分困難。對其舉證期限作出較為寬泛的規(guī)定，有助于保護他們在行政訴訟中的合法權益，同時助推公正裁判的實現(xiàn)[3]（P229）。當然原告的舉證期限也不是無限放寬的，需要有所標準，維持在合理適當?shù)姆秶鷥?，比如可以在開庭前的時間內加以確定。行政訴訟原告或者第三人在開庭審理之前或者法院指定的證據交換日之前沒有收集證據，而在之后才收集，應當視為行政訴訟原告或者第三人放棄舉證的權利[4]。

在中國這樣一個“官本位”傳統(tǒng)根深蒂固的國家，“民告官”制度的建立確實具有異乎尋常的意義。舉證責任分配作為這種“民告官”制度，也即行政訴訟制度的重要內容，具有重要的意義。行政訴訟法制度關于行政訴訟原告、被告以及第三人的舉證責任的規(guī)定是片面的，缺乏實踐的可操作性，即使是新修訂的行政訴訟法也沒有破解上述困境，無法真正保障司法審判的有序進行、實現(xiàn)司法公正，保護行政訴訟當事人的合法權益。因此，需要明確行政訴訟當事人的訴訟權利，進一步合理分配其舉證責任，對新修訂的行政訴訟法的相關內容進行再次修改。

[1]王天華.我國行政訴訟舉證責任理論的反思與重構[J].公法研究，2009，（3）.

[2]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京:法律出版社，2009.

[3]李國光.最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》釋義與適用[M].北京:人民法院出版社，2002.

[4]黃學賢.行政訴訟中原告或第三人舉證期限探討[J].法學，2011，（12）.