○ 豐 云

湘江是湖南的母親河，流經(jīng)湖南省八個地級市，其污染問題非常突出，近些年來相繼發(fā)生了多起污染事件。湖南省委省政府高度重視湘江流域的治理與保護，投入了大量的人力、財力和物力，出臺了一系列的治理政策，整體而言治理成效顯著，但湘江流域的生態(tài)問題仍然十分嚴峻，治理之路仍然困難重重。

一、碎片化：湘江流域治理中地方政府間合作的現(xiàn)實困境

為共同應對湘江流域邊治理邊污染的尷尬，自2008年湖南省政府成立湘江流域水污染綜合整治委以來，在湘江治理歷史上首度形成了流域同防同治的工作局面，這些年來協(xié)同治理取得了一定的成效，但整體而言，協(xié)作治理中的碎片化問題仍十分明顯。

（一）合作治理共享理念的碎片化

湘江流域以水為紐帶，將流域內上、中、下游捆綁成一個具有復雜關系的統(tǒng)一整體，流域各地具有不可分割性。但流域內八大地方政府受傳統(tǒng)的碎片化的行政思想影響，以各自地方利益為根本出發(fā)點來權衡合作治理的投入和收益，沒有達成合作共享。流域內地方政府多注重縱向上與上級政府的關系，未深刻認識到流域之間的整體性與利益一致性。目前湘江流域治理基本上奉行政府壟斷治理的理念，強調政府在湘江治理中的決定性作用，未將社會組織和公民納入共同治理中，發(fā)揮他們的積極作用。

（二）合作治理權力分配的碎片化

湘江流域合作治理權力分配的碎片化，首先表現(xiàn)在流域管理體制上的權力分配碎片化。湘江流域現(xiàn)行管理體制是一種流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，水利部門是水資源管理的行政主管部門，但由于湘江流域分屬于八個不同的行政轄區(qū)，水利部門缺乏配套機構設置和有效管理措施，很難承擔跨區(qū)域、跨部門的流域問題的整體協(xié)調和綜合治理。由于缺乏統(tǒng)一權威的流域管理機構，流域治理出現(xiàn)治理權威碎片化，湘江流域的水管理權力基本被八大權力平等的行政區(qū)分割。其次，湘江流域合作治理權力分配碎片化還表現(xiàn)在流域涉水不同部門之間的權力分割?，F(xiàn)有的湘江流域管理體制框架中，一直面臨著“九龍治水”的尷尬，如：水利部門作為水行政主管部門，主要負責水量調度問題，環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，主要負責水質問題。此外，農(nóng)業(yè)部門負責水生生物保護問題，林業(yè)部門負責濕地資源保護問題等，多頭管理，由此造成了政策沖突、管理漏洞和責任模糊。

（三）合作治理組織權威的碎片化

為有效推進湘江合作治理工作，湖南省于2008年成立湘江流域水污染綜合整治委員會，但由于其只是一個協(xié)調型機構，對湘江水量和水質沒有管理權力，行政執(zhí)法地位也沒有得到法律的確認，缺少權威性，難以實現(xiàn)對流域的統(tǒng)一管理。2013年同時成立的湘江保護協(xié)調委員會和湘江重金屬污染治理委員會，分別掛靠不同的管理部門，仍沒有突破湘江水資源與水環(huán)境的分割治理現(xiàn)狀。而湘江流域合作組織權威的碎片化也導致合作協(xié)調組織的架空或虛置。雖然湖南省政府出臺了一些協(xié)調機制，但大多是從行政角度形成的指導性規(guī)定，可操作性不強。實踐中湘江流域八市地方政府之間的合作，主要是依靠地方領導人之間的協(xié)商或上級政府領導人的命令，沒有固定的談判機制，政府之間合作的組織化、行動的制度化程度低，缺乏一個統(tǒng)一的權威組織機構，一旦地方領導人職務變動，將會導致合作行為不了了之。

（四）合作治理激勵機制的碎片化

湘江流域的治理目前主要以政府指令的方式進行管制，合作治理激勵機制的碎片化，難以激勵更多相關主體的積極作用。一是利益補償機制不健全。目前流域治理以行政區(qū)為單位，各地方政府承擔行政區(qū)內所有污染治理成本，而不考慮其污染源是否在本行政區(qū)內，也不計較治理的最大收益者是否在該行政區(qū)內。協(xié)調流域上下游的利益補償機制缺乏，打擊了上游地方政府合作治理的積極性，甚至有可能因此而選擇不合作。二是信息共享機制不健全。受分散式的要素管理體制限制，出于部門管理慣性或自身利益，各相關部門不主動甚至不愿意將其掌握的信息與其他部門共享。三是社會參與機制不健全。由于參與機制及參與條件的缺失，參與湘江治理的個人和社會組織的數(shù)量非常有限，力量非常薄弱，大部分公民和社會組織對湘江治理的熱情并不高。

二、整體性治理與湘江流域地方政府關系的考量

整體性治理理論認為，整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[1](P52)，立足于整體主義思維方式，通過協(xié)調、整合機制的構建，充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢，為公眾提供無縫隙的公共產(chǎn)品和服務。整體性治理理論與湘江流域合作治理中地方政府關系協(xié)調具有高度的相容性。

（一）價值取向耦合

流域公共問題的復雜性以及單一治理主體的局限性決定了流域治理必然要樹立合作共贏的價值取向。整體性治理以整體主義為思維方式，倡導以滿足需求、解決問題而非原來的以行政邊界、以政府職能來配置各種資源，強調各行動主體之間的合作、共享、協(xié)調、整合，這些價值導向符合流域治理所追求的價值特性。整體性治理與流域公共治理在價值取向上具有內在契合性，整體性治理理論著眼于整體，可以打通流域的行政區(qū)邊界，引導流域內各地方政府不再以地方利益為行動導向；整體性治理強調協(xié)作與共享，可以打破政府單獨治理現(xiàn)狀，引導各地政府、各政府部門、各相關社會組織和公民共同治理；整體性治理理論著眼于問題解決，引導相關治理主體以合理配置資源為行動指南。

（二）治理結構耦合

流域治理由縱橫交錯多樣化的行動者組成，現(xiàn)行流域治理結構是一個以流域內各地方政府為主體的單邊科層制治理結構。而整體性治理的治理結構既不能是以權威和行政命令為協(xié)調手段的科層制，也不可能是合同制和契約關系的市場組織，整體性治理與網(wǎng)絡狀結構是耦合的[2](P13)，各相關主體的行動基于一種共同的使命，他們是橫向、平等的關系。整體性治理倡導基于共同使命、共同準則的扁平化、平等式的跨界網(wǎng)絡治理結構設計，強調治理層級的整合及公私部門之間的整合，這種網(wǎng)絡狀的組織設計能引導流域治理走出流域分割管理模式下單個地方政府的各自為政的弊端，也能引導流域治理走出碎片化權威，構建一種多元參與、跨界協(xié)作、運轉協(xié)調的治理結構，實現(xiàn)流域內不同治理主體之間的平等、和諧、伙伴關系。

（三）運行機制耦合

在流域網(wǎng)絡治理結構中，各行動者代表不同的利益，有不同的價值與行動取向，而某些利益與政策取向是相互沖突的，但各行動者之間的地位是平等的，沒有一個行動者能夠擁有絕對的權威和足夠的權力來影響與支配其他行動者的行動。因此，政出多門、職責交叉、各自為政現(xiàn)象叢生。整體性治理是以部門間相互信任與自覺承擔責任為前提，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調的運作機制，通過政策整合、規(guī)章整合、服務整合和監(jiān)督整合，協(xié)調不同主體之間的利益關系，以實現(xiàn)各政策目標的一致性，政策執(zhí)行手段的相互聯(lián)合性。整體性治理是對流域多元主體碎片化治理現(xiàn)實困境的有力回應，有利于整合流域內相關資源和政策，有利于多元主體利益關系的協(xié)調，有利于推動流域治理的可持續(xù)性良性發(fā)展。

（四）治理方式耦合

流域治理主體的組成多元，涉及流域管理機構、流域地方政府、流域相關社會組織及公民，但現(xiàn)行條塊分割流域治理體制下，管理權基本上被流域行政區(qū)所分割，而將作為利益關聯(lián)者的流域服務對象——公民排除在流域管理體制之外，公民只能被動地接受各種相關利益安排和政策調整。整體性治理所倡導的治理方式，以公眾需求為基本出發(fā)點，以相關利益者的自愿參與、自下而上的方式實現(xiàn)。整體性治理理念下的流域治理，政府不是唯一權威，而僅是流域管理中的主導者、組織者和利益關系協(xié)調者，應發(fā)揮多元主體，特別是公眾自愿參與的積極作用。治理方式應呈多樣化，既包括政府機制，也包含非正式、非政府的機制；既實行正式的強制管理，又有行為主體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)；既采取正統(tǒng)的法規(guī)制度，有時所有行為主體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施約束也同樣發(fā)揮作用[3](P37)。

三、湘江流域地方政府合作治理模式的路徑探析

破除湘江流域地方政府合作的碎片化現(xiàn)狀，需要積極借鑒整體性治理的思想。

（一）重塑整體協(xié)同的治理理念

理念是行動的先導。湘江流域治理，是系統(tǒng)、復雜而長期的工程。要實現(xiàn)“打造東方萊茵河”治理目標，首先應進行治理理念的革新，樹立整體性治理理念。要樹立“共生共贏”和“協(xié)同合作”的發(fā)展理念，從而實現(xiàn)各地方的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)流域的整體發(fā)展。湘江流域內任何政策、制度、法律的出臺，都應該把流域當做一個整體，充分考慮流域內各相關利益者的整體需要，充分考量流域上下游、干支流之間的可持續(xù)發(fā)展。涉及到流域內相關地方利益時，也不能只考慮本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，而應該突破行政區(qū)劃的剛性約束，從大局和長遠利益出發(fā)，以責任與公共利益為導向，堅持流域公共利益至上、流域整體發(fā)展優(yōu)先原則，以整合與協(xié)作的方式進行流域治理。

（二）搭建扁平網(wǎng)絡的治理結構

湘江流域現(xiàn)行的治理結構主要是一種以流域內各地方政府為主體的單邊科層制治理?？v向上，上下級之間的行動基于垂直的行政命令，行動遲緩，溝通效率低下；橫向上，各地方政府各自為政，壁壘森嚴，難以解決日益復雜的、動態(tài)的流域公共問題。湘江流域治理必須從整體性治理理論出發(fā)，從協(xié)作與協(xié)調著手，建立一種扁平化的網(wǎng)絡狀流域治理結構，即來自于流域各相關政府、企業(yè)、中介組織、公民等多元化的治理主體，彼此之間構成交叉重疊的網(wǎng)絡關系，該網(wǎng)絡關系強調合作主體之間的平等、信任與協(xié)作。基于整體性治理的湘江流域網(wǎng)絡治理，一方面強調協(xié)作，要拓寬參與渠道，將社會組織及用戶在內的各利益相關方納入治理體系內，構建一種平等的網(wǎng)絡型組織關系。除了要調動各地方政府、各相關部門的參與動力，還要加大宣傳教育，完善相應公民參與法律，加大對環(huán)保NGO的扶持力度，提高環(huán)保NGO的社會公信力，充分激發(fā)、引導、支持政府部門之外的市場、企業(yè)、社會中介組織、志愿者等社會力量和公民等在內的行動者都納入到流域治理的整體網(wǎng)絡之中，通過信息共通、知識共享、技術共用、資源共換實現(xiàn)不同主體之間的整合。包含了社會組織及用戶在內的各利益相關方，他們與相關政府部門之間是一種基于權、責、利不同而形成的復雜網(wǎng)絡型組織關系。另一方面也要強調協(xié)調，調整和理順治理網(wǎng)格內不同治理主體之間錯綜復雜的關系。湘江流域治理要充分利用信息技術的優(yōu)勢，搭建不同形式的溝通與協(xié)作平臺，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調的運作機制，在尊重各相關主體協(xié)作意愿的基礎上，積極利用控制與管理手段，協(xié)調不同治理主體之間的利益關系，從而使網(wǎng)絡內各協(xié)作主體之間處于協(xié)同一致的和諧狀態(tài)。

（三）建立垂直統(tǒng)一的治理體制

湘江流域目前的管理體制，仍是以區(qū)域管理為主、以流域管理為輔，并不是真正意義上的流域管理。而整體性治理所倡導的理想化的湘江流域管理體制應該是在突出流域的整體利益基礎上，構建流域管理與區(qū)域管理相結合，以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的同防同治管理體制。具體到組織結構上，需要打破地區(qū)、部門之間的碎片化局限，以湘江流域整體為單元，設立一個跨區(qū)域的湘江流域綜合管理機構。這個管理機構具體包括三個部門。

1.湘江流域水資源管理決策部門——湘江流域綜合治理協(xié)調委員會

建議將現(xiàn)有湘江保護協(xié)調委員會和湘江重金屬污染治理委員會的相關職能合并，在此基礎上成立專門的湘江流域綜合治理協(xié)調委員會。委員會由湖南省委書記任組長，由發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、水利、旅游等涉水職能部門及流域內八市市長任組員，同時一定要有相應的專家和公眾代表加入。協(xié)調委員會作為湘江流域水資源管理的決策部門，是流域管理的最高權力機構，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開發(fā)、分配、使用與保護等重大事項進行整體規(guī)劃，制定流域協(xié)作的章程和相應政策，并對相關信息、資源等進行協(xié)調，對相關利益交換與利益補償?shù)葐栴}進行磋商，對流域綜合治理的具體工作進行指導、監(jiān)督與檢查等。

2.湘江流域水資源管理執(zhí)行機構——湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局

要從法律上賦予該執(zhí)行局在湘江流域治理中的最高執(zhí)行權與地位，保證其行政級別應高于市級地方政府，實施省級垂直統(tǒng)一管理。該局應該獨立于任何國家機關，主要依據(jù)相關法規(guī)、規(guī)劃，直接向湘江流域綜合治理協(xié)調委員會負責，其主要職責在于具體執(zhí)行湘江流域綜合治理協(xié)調委員會的各項決策，包括對全流域水質水量的監(jiān)測、相關信息的發(fā)布、相關政策的落實、相關水工程建設項目的審查等。流域內相關市、縣成立相應的執(zhí)行部門，負責執(zhí)行湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局下達的具體命令。

3.湘江流域水資源管理監(jiān)督部門——湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會

現(xiàn)行湘江流域環(huán)境保護管理體制中，環(huán)保部門是政府的職能部門，與其他政府部門擁有平等執(zhí)法地位，監(jiān)督能力有限。在目前無法改變環(huán)保體制的基礎上，建議依托省環(huán)保廳，成立湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會，其主要職能是在統(tǒng)一執(zhí)法標準，統(tǒng)一執(zhí)法程序的基礎上，監(jiān)督湘江流域綜合治理協(xié)調委員會和湘江流域綜合治理執(zhí)行局的具體行為，督促相關部門公正有效地履行合作約定，并對執(zhí)行中的問題進行公正公平的處罰。流域內八市依托各地環(huán)保局成立相應的監(jiān)督委員分會，其機構和人員應該獨立設置，實行垂直統(tǒng)一的管理體制，各市分會直接對綜合治理監(jiān)督委員會負責，不受當?shù)卣块T的干涉。

（四）構建協(xié)調整合的治理機制

1.構建整體性治理的利益分享與生態(tài)補償機制

一是建立湘江流域生態(tài)補償專項資金。生態(tài)補償資金的來源，一方面要按照“誰污染、誰治理”的原則，依法足額征收社會排污費及生態(tài)補償費；另一方面，政府也應建立專門的生態(tài)補償專項資金，并積極鼓勵各種社會資本的加入，同時也要保證專項基金?？顚Ｓ谩６峭晟葡娼饔蛏鷳B(tài)補償制度。首先要強調省政府對流域內各行政區(qū)的財政轉移支付；其次要在湘江保護協(xié)調委員會的充分協(xié)調下推動流域內各縣市之間的橫向財政轉移支付[4](P42)。要按照“誰受益、誰補償”的原則，探索市場化生態(tài)補償，設立水資源環(huán)境產(chǎn)權交易所，推行綠色生態(tài)產(chǎn)品認證制度，完善企業(yè)排污許可制度，探索統(tǒng)一、開放、有序的資源初始產(chǎn)權有償分配機制和二級市場交易機制。

2.構建整體性治理的信息公開與資源整合機制

一是搭建湘江流域信息公開電子政務平臺，完善信息公開制度。一方面要公布八市地方政府在湘江流域治理方面的相關信息。要突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)的局限，在充分利用各地已有的電子政務平臺基礎上，構筑縱橫相連、快捷暢通的管理信息系統(tǒng)，搭建專門的跨區(qū)域協(xié)作治理信息平臺，及時公布相關信息。另一方面也要公開流域內相關企業(yè)和社會組織的信息。二是構建湘江流域信息的共享與資源的整合，完善共享共建制度。要建設流域多功能綜合性數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)信息、技術和人力的整合，避免因信息孤島而做出的短視、片面政策，同時也可充分、合理利用流域資源，實現(xiàn)湘江流域水資源、環(huán)保、生態(tài)、交通、物流、旅游、水利工程等方面的信息共享，為湘江流域科學發(fā)展提供強有力的技術和信息支撐。

3.構建整體性治理的高層對話與公眾參與機制

一是建立湘江流域綜合治理協(xié)調委員會，繼續(xù)堅持高層之間的對話交流機制。建議整合現(xiàn)有湘江保護協(xié)調委員會和湘江重金屬污染治理委員會的相關職能，組建專門的湘江流域綜合治理協(xié)調委員會，共同研討與協(xié)商解決湘江治理中的全局性、公共性和長遠性問題。同時召開湘江流域綜合治理聯(lián)席會議，由流域內八個城市輪流牽頭組織。二是健全湘江流域治理公眾參與機制，加強公眾知情權與話語權。建議暢通環(huán)保參與渠道，健全公眾舉報、投訴及聽證制度，特別要健全聽證制度。對涉及流域的重大事項，要召開聽證會，聽證會要做到制度化、程序化，讓那些真正在專業(yè)上、在意愿上具有代表性的公眾代表，在聽證會上充分表達自己的利益訴求。

4.構建整體性治理的經(jīng)濟激勵與監(jiān)督約束機制

建立引導性的經(jīng)濟激勵機制。要引導企業(yè)認識到節(jié)水減排、環(huán)境保護的重要意義，認識到企業(yè)的角色地位與義務責任，引導企業(yè)積極主動參與湘江治理；同時對于那些自愿參與流域水資源保護的企業(yè)，應給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠、環(huán)保獎勵、生態(tài)補償與政策扶持等。

完善法制化的監(jiān)督約束機制。首先，應從法律上明確監(jiān)督主體的監(jiān)督權力。其次要完善官員績效考核制度。從法律上將官員的個人政績與湘江流域整體性治理中的表現(xiàn)直接掛鉤，健全績效考核體系，同時實施環(huán)境保護責任終身追究制度。此外，從法律上加大違法處罰力度。建議進一步細化法律文件，加強部門間聯(lián)合執(zhí)法力度，加大處罰力度，明晰懲罰細則，對違反湘江流域治理中的各種機會主義或非規(guī)范行為，作出具體的實質性的懲罰。

總之，湘江流域治理的碎片化走向整體性，需要我們積極借鑒整體性治理理論的精髓，樹立一種合作型的治理理念，搭建一個扁平化的治理結構，構建一個權威型的合作組織，建立一種協(xié)調型的整合機制，這四方面相輔相成，缺一不可，促進不同主體在實現(xiàn)“個體理性”的同時實現(xiàn)“集體理性”。

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008,(10).

[2]胡象明，唐波勇．整體性治理——公共管理的新范式 [J].華中師范大學學報 (人文社會科學版)，2010，（01）.

[3]黎元生，胡熠．從科層到網(wǎng)絡：流域治理機制創(chuàng)新的路徑選擇[J]．福州黨校學報，2010，（02）.

[4]廖小平.流域生態(tài)補償?shù)膬r值追求與機制構建——以湘江流域生態(tài)補償為例[J].求索，2014,(11).