○趙 龍 江惠娟

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查是指，“在重大行政決策過(guò)程中，為保障決策合法有效、順利實(shí)施，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法定主體按照法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重大行政決策行為是否合乎法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)查、論證并作出法律評(píng)價(jià)結(jié)論的行政程序制度?！?014年10月23日，隨著十八屆四中全會(huì)的圓滿落幕，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》這一全面部署我國(guó)依法治國(guó)基本方略的綱領(lǐng)性文件也閃耀出臺(tái)。在該文件中，明確將“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”提到日程上來(lái)。然而，在我國(guó)當(dāng)前的行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度在宏觀層面存在中央立法缺失、地方立法位階較低的問(wèn)題，在微觀層面存在審查主體不清且發(fā)展薄弱、審查內(nèi)容操作性不強(qiáng)、審查意見(jiàn)效力不足、責(zé)任追究機(jī)制不健全等問(wèn)題。而這些問(wèn)題直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查在我國(guó)形同虛設(shè)，使得決策違法、失誤現(xiàn)象層出不窮，造成了公共財(cái)產(chǎn)的重大損失、政府公信力的嚴(yán)重下降。因此，如何建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查的具體制度，以防止公權(quán)力的恣意行使，已成為理論學(xué)界研究政府行政管理不可回避的重要課題。

一、建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制的必要性

1.減少政府決策失誤

近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生的重大行政決策失誤事件屢見(jiàn)報(bào)端，并且由失誤造成的財(cái)產(chǎn)損失也十分驚人。如“廣州黑漆路決策失誤讓近5000萬(wàn)元財(cái)政打了水漂”，“云南投資2.7億元建的文化長(zhǎng)廊在3年后花3億拆除”等事件。這些重大行政決策的失誤不僅嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和公民權(quán)益，而且影響了人民政府的權(quán)威形象，甚至危及社會(huì)的穩(wěn)定秩序。然而，究其原因，除了決策制定主體基本素質(zhì)不高、決策水平較低和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)造成決策失誤外，更重要的是現(xiàn)行決策體制不健全的問(wèn)題，即決策方案在實(shí)施前缺乏監(jiān)督審查的機(jī)制。由此可見(jiàn)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部合法性審查制度是確保重大行政決策合法有效的前提條件，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆烧{(diào)查、論證程序來(lái)防范決策失誤，可以最大限度地降低因決策失誤而造成的損失。

2.控制權(quán)力，防止腐敗

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！笨梢?jiàn)，古今中外，任何公共權(quán)力的行使都有異化和膨脹的趨勢(shì)。政府享有的行政決策權(quán)正是其運(yùn)用專業(yè)行政管理知識(shí)“私掌”公權(quán)力的主要表現(xiàn)，而且行政決策的專業(yè)性要求也往往使得外部監(jiān)督機(jī)制的作用無(wú)法有效發(fā)揮，這便給行政決策主體進(jìn)行“尋租”活動(dòng)提供了便利，使得決策中的腐敗現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。因此，建立制約權(quán)力的程序機(jī)制至關(guān)重要，合法性審查作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，其有效運(yùn)行可以起到抵御、扼制腐敗的積極作用。

3.保障重大行政決策公共性的重要途徑

“制定行政政策的過(guò)程，實(shí)際上是政策主體所代表的各種利益集團(tuán)把自身利益訴求投入到政策制定中，再依據(jù)訴求調(diào)整復(fù)雜的利益關(guān)系的過(guò)程。”對(duì)于影響重大、涉及面廣的重大行政決策，更是對(duì)局部利益和整體利益、暫時(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、個(gè)人利益和集體利益甚至社會(huì)公共利益的矛盾的整合與平衡。從理論上講，重大行政決策的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)以公共利益為取向，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)是社會(huì)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)，而不能僅考慮地方利益和部門利益，甚至淪為少數(shù)人牟取私利的手段。但實(shí)踐中大量重大行政決策是由地方政府及其工作部門作出的，決策的制定難免是從其地方利益、部門利益甚至個(gè)人利益的角度出發(fā)，違背公眾的意愿，而出現(xiàn)“公共性”缺失的問(wèn)題。如廈門PX項(xiàng)目事件中，決策機(jī)關(guān)不得不在凝聚起來(lái)的強(qiáng)大民意下遷址改建。因此，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部合法性審查機(jī)制已刻不容緩，須用程序的手段促使重大行政決策走向規(guī)范化、制度化，削弱地方利益、部門利益及個(gè)人利益對(duì)決策的過(guò)度干擾，讓其重新回歸公共利益的本質(zhì)屬性。

4.預(yù)防社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)

重大行政決策作為影響范圍廣泛、涉及公眾切身利益的行政行為，如果不加以規(guī)范，將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。如據(jù)2014年4月發(fā)布的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告.12（2014）》指出，“中國(guó)社科院法學(xué)所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組對(duì)從2000年1月1日至2013年9月30日期間，發(fā)生在中國(guó)境內(nèi)、規(guī)模在百人以上的871起群體性事件進(jìn)行了詳細(xì)梳理，發(fā)現(xiàn)其中有383起是由公民等與政府或官員之間的矛盾引發(fā)的，占44.0%，而這些事件直接或間接的誘因就是重大行政決策?！庇纱丝梢?jiàn)，為預(yù)防社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)事件，必須設(shè)置前置性程序?qū)χ卮笮姓Q策進(jìn)行制約。因此，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制正當(dāng)其時(shí)。

二、建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制的路徑分析

建立審查機(jī)制的關(guān)鍵是應(yīng)在立法層面制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查之所以存在審查主體混亂、審查效力不足、實(shí)踐中備受冷落等問(wèn)題，主要原因在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度法制化程度不高，缺乏強(qiáng)制有力的統(tǒng)一規(guī)范。其實(shí)，從2011年開(kāi)始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃的研究項(xiàng)目之一，并且在2014年時(shí)上升為國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目之一，只是時(shí)至今日該條例仍未出臺(tái)。通過(guò)制定法律位階較高的行政法規(guī)，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查的具體制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，讓政府機(jī)關(guān)進(jìn)行重大行政決策時(shí)有法可依，使得權(quán)力受到制度的有效制約，以此來(lái)避免違法決策以及決策失誤所造成的勞民傷財(cái)?shù)母瘮‖F(xiàn)象。

建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制的具體路徑，可有如下幾方面。

1.明確審查主體，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查程序能否順利進(jìn)行，首要環(huán)節(jié)是審查主體的設(shè)置。有學(xué)者曾提出合法性審查主體的模式有四種：“一是決策機(jī)關(guān)內(nèi)的法制機(jī)構(gòu)審查模式；二是決策機(jī)關(guān)外的法制機(jī)構(gòu)審查模式；三是本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查模式；四是社會(huì)中立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)審查模式?！比欢?，這四種模式各有利弊，單獨(dú)選擇其中任何一種模式都無(wú)法適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)有的“網(wǎng)狀式”行政管理體制。而且重大行政決策作為一種行政行為，其不僅要求符合合法行政、程序正當(dāng)原則，還要求符合行政效率原則。因此，應(yīng)在結(jié)合我國(guó)具體行政實(shí)踐的情況下，綜合考慮行政法基本原則，針對(duì)不同級(jí)別、不同類型的行政機(jī)關(guān)，靈活確定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查的主體模式。具體如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括城市街道辦事處）政府的上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查模式。由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府至今還沒(méi)有設(shè)置專門的法制機(jī)構(gòu)，而其重大行政決策又直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。因此，由縣（區(qū)）政府法制機(jī)構(gòu)代為審查其重大行政決策的合法性，以保障決策的有效實(shí)施。二是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門的本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查模式。即由本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查本級(jí)政府及其工作部門的重大行政決策。這樣不僅統(tǒng)一了同級(jí)政府中合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)，而且提高了政府各部門重大行政決策的權(quán)威性，使其得以順利實(shí)行。三是垂直管理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)審查模式。即我國(guó)實(shí)行垂直管理體制的行政機(jī)關(guān)，如海關(guān)、稅收、工商等，由于其具有一定的獨(dú)立性，且是上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，不適合普通的政府法制機(jī)構(gòu)審查模式。因此，由垂直領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)下級(jí)機(jī)關(guān)重大行政決策的內(nèi)部合法性審查。

另外，針對(duì)目前我國(guó)法制機(jī)構(gòu)存在的獨(dú)立性缺失、機(jī)構(gòu)設(shè)置不平衡、人員配備不合理的問(wèn)題，提出以下三方面建議：首先，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，使法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制與其工作職能相匹配。相比我國(guó)中央、省級(jí)、市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)較為完善的現(xiàn)狀，當(dāng)前法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)主要著重于縣（區(qū)）級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在尚未設(shè)置法制機(jī)構(gòu)的政府積極開(kāi)展設(shè)置工作。另外，面對(duì)人員配備不足的問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)工作任務(wù)的繁重程度增加人員編制，以促使合法性審查工作順利進(jìn)行。其次，提高法制機(jī)構(gòu)的地位，重視其在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)作用。雖然在我國(guó)現(xiàn)有的行政體制下，法制機(jī)構(gòu)作為政府及其工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的狀態(tài)暫時(shí)無(wú)法改變，無(wú)法成為獨(dú)立的監(jiān)督主體。但可以通過(guò)宣傳法制機(jī)構(gòu)工作的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的法制教育，使其重視法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的重要作用，以達(dá)到提高法制機(jī)構(gòu)地位、強(qiáng)化其權(quán)威的目的。最后，提高法制機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，大量吸收法律專業(yè)人才，并且加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入力度，對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行集中法律知識(shí)培訓(xùn)，提高其法律專業(yè)素養(yǎng)。另外，提高工作人員的工資待遇水平，并且拓寬其上升交流渠道，以提高其工作積極性，更好地開(kāi)展法制工作。

2.細(xì)化審查內(nèi)容規(guī)則，增強(qiáng)可操作性

審查內(nèi)容是指在對(duì)重大行政決策進(jìn)行合法性審查過(guò)程中所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，是合法性審查程序的核心要素。由于目前我國(guó)學(xué)界對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查內(nèi)容的研究較少，而更多地關(guān)注于行政訴訟中的合法性審查原則，并已形成一定的理論體系。因此，可以借鑒法院對(duì)行政行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)構(gòu)建行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查的內(nèi)容。具體主要從權(quán)限合法與否、程序合法與否、內(nèi)容合法與否三方面進(jìn)行細(xì)化：

第一，權(quán)限方面。職權(quán)法定原則作為我國(guó)行政法上法律保留方面的基本原則，要求“行政主體行使職權(quán)的行為自始至終須有法律依據(jù)，沒(méi)有法律授權(quán)均不可為”。關(guān)于重大行政決策權(quán)限是否合法，可從兩個(gè)角度進(jìn)行判斷：（1）決策主體是否享有決策職權(quán)。即行政機(jī)關(guān)有無(wú)重大行政決策主體資格，是否得到法律法規(guī)的明文授權(quán)，若無(wú)則行政決策從開(kāi)始即處于違法狀態(tài)。（2）決策主體是否超越法定職權(quán)。即重大行政決策的主體是否超越法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍行使決策權(quán)，若超越則構(gòu)成無(wú)效決策。在我國(guó)當(dāng)前的行政管理活動(dòng)中，越權(quán)的形式主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)上下層級(jí)之間的越權(quán)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)各個(gè)職能部門之間的越權(quán)以及不同地域之間的越權(quán)。因此，在審查重大行政決策主體是否越權(quán)時(shí)，著重從層級(jí)、職能、地域三方面來(lái)進(jìn)行。

第二，程序方面。有學(xué)者曾指出，“行政決策程序是指法律規(guī)定的決策主體制定行動(dòng)方案并做出選擇或決定的方式、步驟、時(shí)間和順序?！币虼耍瑥囊韵滤膫€(gè)方面對(duì)重大行政決策程序合法性進(jìn)行審查：（1）方式是否合法，即決策主體是否變動(dòng)法定形式，且階段性的法律文件是否符合法定形式。（2）過(guò)程是否合法，即是否遺漏、缺少或跨越法定步驟。（3）是否符合法定期限。為保障行政管理活動(dòng)的高效進(jìn)行，我國(guó)行政法上對(duì)行政行為的程序都規(guī)定了法定期限，超期則行為無(wú)效。因此，期限的合法性也是審查的重點(diǎn)內(nèi)容。（4）順序是否合法。程序是由若干個(gè)步驟按照一定的順序依次進(jìn)行的過(guò)程，是不可顛倒的，否則將導(dǎo)致結(jié)果的無(wú)效。因此，應(yīng)審查決策主體是否違反重大行政決策的順序規(guī)則，以確保重大行政決策合法有效。

第三，內(nèi)容方面。合法性審查的目標(biāo)是判斷重大行政決策合法與否，不包含合理性、可行性的判斷，因此對(duì)決策內(nèi)容的審查主要從三方面進(jìn)行：（1）法律依據(jù)是否合法有效。由于目前我國(guó)的法律規(guī)范存在層級(jí)較多、內(nèi)容交叉甚至違法無(wú)效等問(wèn)題，因此要對(duì)重大行政決策所依據(jù)的法律規(guī)范是否合法有效以及適用是否正確進(jìn)行審查。（2）決策內(nèi)容是否符合現(xiàn)行的法律規(guī)范。即審查重大行政決策內(nèi)容是否與現(xiàn)行的法律規(guī)定相抵觸、是否違反法律的禁止性規(guī)定。（3）決策內(nèi)容是否明確。重大行政決策作為一種重要的行政行為，其內(nèi)容的明確與否直接影響決策執(zhí)行的效力，因此需對(duì)重大行政決策中的管理措施、權(quán)益分配、損益情況等內(nèi)容是否明確進(jìn)行審查。

3.明確審查意見(jiàn)內(nèi)容，強(qiáng)化法律效力

審查意見(jiàn)作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查程序終結(jié)后得出的具有法律意義的評(píng)論性文件，其規(guī)范性及效力性問(wèn)題直接影響合法性審查程序在重大行政決策過(guò)程中的地位和作用。因此，為保證合法性審查程序的實(shí)效功用，現(xiàn)提出以下三點(diǎn)建議：

第一，統(tǒng)一規(guī)范審查意見(jiàn)，并科學(xué)、明確界定意見(jiàn)的內(nèi)容和形式。面對(duì)各地審查意見(jiàn)規(guī)定雜亂無(wú)章的現(xiàn)狀，應(yīng)在《重大行政決策程序條例》中對(duì)審查意見(jiàn)作出統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)于審查意見(jiàn)的內(nèi)容，應(yīng)明確規(guī)定其包括五個(gè)方面：（1）所審查的重大行政決策的名稱、類別；（2）對(duì)重大行政決策的合法性判斷，即根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)決策是否合法進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，但不包括合理性、可行性判斷；（3）判斷的依據(jù)和理由，既包括事實(shí)依據(jù)和理由，也包括法律依據(jù)和理由；（4）處理意見(jiàn)及修改建議，即結(jié)合對(duì)重大行政決策的合法性判斷，提出支持或駁回的意見(jiàn)，并且對(duì)能通過(guò)調(diào)整方案達(dá)到合法性要求的決策，提出修改建議；（5）其他需要予以說(shuō)明的內(nèi)容。而審查意見(jiàn)的形式其實(shí)是對(duì)意見(jiàn)內(nèi)容的固定化，應(yīng)分為以下四種：（1）支持型意見(jiàn)，即重大行政決策的權(quán)限、程序、內(nèi)容均符合法律要求的，支持其提交審議；（2）修改型意見(jiàn)，即重大行政決策存在合法性瑕疵且能通過(guò)修改進(jìn)行補(bǔ)正的，對(duì)其提出修改建議并提交審議；（3）退回型意見(jiàn)，即重大行政決策存在合法性瑕疵但無(wú)法提出修改建議的，將其退回給決策承辦單位進(jìn)行補(bǔ)正修改；（4）否定型意見(jiàn)，即重大行政決策嚴(yán)重違法的，作出不予提交審議的意見(jiàn)。

第二，強(qiáng)化審查意見(jiàn)的法律效力。審查意見(jiàn)作為對(duì)重大行政決策合法與否的評(píng)價(jià)性文件，其目的在于對(duì)決策行為進(jìn)行監(jiān)督，防止行政權(quán)力的濫用，因此其法律效力體現(xiàn)為對(duì)重大行政決策的約束力。從當(dāng)前的規(guī)定來(lái)看，只是將審查意見(jiàn)視為“重要依據(jù)”或“參考性意見(jiàn)”，由決策機(jī)關(guān)等主體決定意見(jiàn)的采納與否，使得審查意見(jiàn)的法律效力被架空，如同一紙空文，大大削弱了審查意見(jiàn)對(duì)重大行政決策的約束力。因此，應(yīng)明確規(guī)定審查意見(jiàn)是作出重大行政決策的“依據(jù)”，并剝奪決策機(jī)關(guān)等主體對(duì)審查意見(jiàn)的采納權(quán)。對(duì)于合法性審查結(jié)束后提出退回型意見(jiàn)和否定型意見(jiàn)的（即未通過(guò)合法性審查），一律不得提交集體會(huì)議討論，且決策機(jī)關(guān)不得擅自作出重大行政決策的決定。

第三，依法公開(kāi)審查意見(jiàn)。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定“除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)政府相關(guān)信息”。重大行政決策作為政府行政管理活動(dòng)的重要內(nèi)容，其涉及公共利益與個(gè)人利益的調(diào)整，與人民群眾的日常生活息息相關(guān)，因此必須依法進(jìn)行公開(kāi)。而重大行政決策的信息公開(kāi)不僅包括決策結(jié)果的公開(kāi)，還應(yīng)包括決策過(guò)程、決策依據(jù)的公開(kāi)透明。因此，合法性審查意見(jiàn)作為重大行政決策的依據(jù)之一，必須依法公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督，而且應(yīng)由決策主體通過(guò)政府公報(bào)、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等便于公眾知曉的途徑主動(dòng)公開(kāi)。

4.完善責(zé)任追究機(jī)制

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范性文件已對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制的法律地位作出了規(guī)定，即是重大行政決策的必經(jīng)程序。但法律地位的高低依賴于法律效力的強(qiáng)弱，而“法律效力直接來(lái)源于國(guó)家強(qiáng)制力”，即具體表現(xiàn)為違反法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。由此可知，合法性審查制度的法律效力需要相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制來(lái)保障，若沒(méi)有強(qiáng)有力的責(zé)任追究機(jī)制作為后盾支撐，則合法性審查制度將形同虛設(shè)，喪失應(yīng)有的法定效力。然而，當(dāng)前行政決策責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，依然存在諸多問(wèn)題。因此，為維護(hù)合法性審查制度在重大行政決策中的法律地位及價(jià)值，增強(qiáng)其法律效力，應(yīng)完善相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)違反合法性審查程序的行為主體進(jìn)行法律上的懲罰。

首先，制定具有權(quán)威性的、統(tǒng)一的行政決策責(zé)任追究專項(xiàng)規(guī)范。早在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》這兩個(gè)文件中就已明確要求建立行政決策責(zé)任追究制度，只是至今針對(duì)該制度的專項(xiàng)規(guī)定都較少，且法律層級(jí)較低、缺乏權(quán)威性和約束力。因此，應(yīng)由中央制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，各地再根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定具體細(xì)則，以避免全國(guó)各地追究行政決策責(zé)任過(guò)程中的混亂現(xiàn)狀。其次，責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)規(guī)定為具有決策權(quán)的工作人員，既包括決策承辦人，也包括決策審核人和批準(zhǔn)人。因?yàn)閺闹卮笮姓Q策的過(guò)程來(lái)看，具體行使決策權(quán)力的都是行政機(jī)關(guān)的工作人員，規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法決策歸根到底是在規(guī)范每一個(gè)具有決策權(quán)的工作人員的行為，讓其能嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，在法律法規(guī)規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序行使決策權(quán)。而具有決策權(quán)的工作人員不只是有決策權(quán)的實(shí)際承辦人，審核人和批準(zhǔn)人對(duì)重大行政決策的審核、批準(zhǔn)活動(dòng)，實(shí)際上也屬于決策權(quán)力的延伸范疇。因此，需要進(jìn)行責(zé)任追究的對(duì)象為所有擁有決策權(quán)的工作人員。最后，明確責(zé)任追究的范圍。程序的作用在于“對(duì)各種主張和選擇可能性進(jìn)行過(guò)濾，找出最適當(dāng)?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案，既排除決定者的恣意，又保留合理的裁量余地”。具體就合法性審查程序而言，如果把造成決策失誤或重大損失作為追究違反合法性審查程序責(zé)任的前提條件，將使得違法但尚未造成嚴(yán)重后果的決策行為逃脫法律的約束。從而導(dǎo)致合法性審查程序得不到嚴(yán)格遵守，削弱其在重大行政決策過(guò)程中的作用，而且程序的瑕疵也將導(dǎo)致重大行政決策飽受公眾關(guān)于其合法性的質(zhì)疑。因此，應(yīng)明確規(guī)定凡是違反合法性審查程序的行為均屬于責(zé)任追究的范圍，而不應(yīng)把違法行為的程度及造成的損失作為附加條件。

在我國(guó)依法治國(guó)基本方略全面推進(jìn)的時(shí)代背景下，重大行政決策的合法性對(duì)于法治政府的建設(shè)來(lái)說(shuō)尤為重要，因此建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制勢(shì)在必行。“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。在我國(guó)法治建設(shè)的漫長(zhǎng)道路上，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度是不可能一蹴而就的，需要在理論研究不斷深入與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷累積的基礎(chǔ)上，逐漸加以完善，形成系統(tǒng)、完備的有效制度。因此，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度的建設(shè)路程仍然任重而道遠(yuǎn)。