岳 琨

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

規(guī)范行政權(quán)力是行政法的使命，同時也是法治的必然要求。傳統(tǒng)行政法治的控權(quán)邏輯強(qiáng)調(diào)的是外部規(guī)制，然而隨著行政的專業(yè)化微觀化的發(fā)展，行政主體的自我規(guī)制也可以而且應(yīng)當(dāng)成為重要的規(guī)范權(quán)力的機(jī)制。在美國，“規(guī)制”是聯(lián)邦政府用來實(shí)施法律以及達(dá)到行政目標(biāo)的基本工具，稱為行政法律或者行政規(guī)則［1］。而自我規(guī)制指通常發(fā)生于一個特定群體內(nèi)采用專業(yè)的方式控制這個群體成員及其行為［2］。這種行為被稱為“最低限度的法律環(huán)境模型”（minimalist legal environment model）或者是一種權(quán)力下放的“立法”（decentralized emergent lawmaking）［3］。具體到行政自我規(guī)制而言，意為行政機(jī)構(gòu)在沒有授權(quán)的情況下（如某一法規(guī)）限制自己的自由裁量權(quán)的行為。［4］實(shí)證研究表明，行政自制的最大優(yōu)勢是節(jié)約社會成本，并且會在以限定自由裁量權(quán)以及輸出、結(jié)果導(dǎo)向的行政行為中發(fā)揮最大效用［5］?！靶姓晕乙?guī)制”以規(guī)范行政權(quán)為目標(biāo)，以行政主體自身及公務(wù)員行為為對象，為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)合法、合理和有效行使，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政正義、增強(qiáng)行政回應(yīng)性等價值的自我規(guī)范的制度、方式和手段總和。這種行政現(xiàn)象一直是非常重要的、不容忽視的推動行政法治的力量［6］。奧里烏曾指出：“行政機(jī)構(gòu)的處理措施受其自身的嚴(yán)格監(jiān)督，其中存在著一種自發(fā)的控制。”［7］可見“行政自我規(guī)制”作為自我監(jiān)督的一種重要方式存在于行政權(quán)的運(yùn)行領(lǐng)域，對行政權(quán)的規(guī)范起到了重要作用。但是，行政自我規(guī)制實(shí)踐效果如何，是否合法與適當(dāng)?shù)榷夹枰M(jìn)一步研究。

一、行政自我規(guī)制的正面經(jīng)驗(yàn)

行政自我規(guī)制的現(xiàn)象可謂豐富多樣。政府對自我規(guī)制的態(tài)度也經(jīng)歷了“冷漠－積極－依賴”的演變過程，這不單單因?yàn)樽晕乙?guī)制的效率性、節(jié)約社會成本等基本特征，而且因?yàn)槠淇梢宰鳛樾姓?guī)制的有益補(bǔ)充或者完全替代。然而，作為一種理論或者制度化的行政自我規(guī)制所研究的對象應(yīng)該主要是現(xiàn)代行政法視野下的控權(quán)現(xiàn)象。基于此，對行政自我規(guī)制正面例證的研究，限定于當(dāng)前行政權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域的自我規(guī)制現(xiàn)象。

（一）裁量基準(zhǔn)制度的建立

行政裁量權(quán)廣泛存在是一個不爭的事實(shí)，如何實(shí)現(xiàn)裁量正義也是行政法所關(guān)注的問題。行政裁量基準(zhǔn)制度就是行政主體為自己開的藥方，它是一種行政自我規(guī)制的實(shí)踐。裁量基準(zhǔn)通過本身所具有的情節(jié)的細(xì)化和效果的格化［8］，來實(shí)現(xiàn)對行政裁量權(quán)的控制。

在我國，裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐先于理論的探討，可以說是實(shí)踐推動了理論的研究。裁量基準(zhǔn)源于地方執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，富有實(shí)踐性和專業(yè)性。根據(jù)學(xué)者的考證，行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的開拓者是浙江金華市公安局［9］。為了解決公安執(zhí)法中存在的“執(zhí)法隨意、裁量不公”的問題，金華市公安局要求各縣市局和分局選擇一至兩個治安狀況復(fù)雜、案件數(shù)量較多、執(zhí)法比較規(guī)范的科所隊(duì)作為試點(diǎn)單位，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上再確定一至兩種最易濫用處罰裁量權(quán)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)違法行為展開裁量基準(zhǔn)試點(diǎn)。經(jīng)過近一年的試點(diǎn)，在進(jìn)行總結(jié)和完善的基礎(chǔ)上，金華市公安局制發(fā)了《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》，在全國產(chǎn)生了廣泛的影響。

通過對于金華市裁量基準(zhǔn)制度的生成路徑的分析可以得出以下結(jié)論：首先，實(shí)踐中的裁量基準(zhǔn)是行政自我規(guī)制的實(shí)踐。裁量基準(zhǔn)的設(shè)定主體是行政主體自身；其規(guī)范的對象是行政主體的行政裁量行為；目的是為了在合法的前提下，通過對法律規(guī)定的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，以確保行政裁量權(quán)合理行使，防止裁量濫用的發(fā)生，維護(hù)裁量正義。其次，裁量基準(zhǔn)起于實(shí)踐，具有問題指向。行政裁量基準(zhǔn)是行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中對執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和概括，而不是理論的演繹，具有實(shí)踐先行的意味。同時，行政裁量基準(zhǔn)的出現(xiàn)與實(shí)踐中存在的“執(zhí)法隨意、裁量不公”問題有關(guān)，因而，裁量基準(zhǔn)制度是應(yīng)時所需，為了解決現(xiàn)實(shí)問題而出現(xiàn)的。再次，行政主體具有主動性和積極性。金華市公安局制定裁量基準(zhǔn)并非源于法律的明確義務(wù)，也非基于上級的指示和命令，是公安系統(tǒng)主動進(jìn)行的執(zhí)法制度的創(chuàng)新。這一實(shí)踐事例表明，行政主體在一定程度上具有進(jìn)行行政自我規(guī)制的積極性。而從各地裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐來看，制定裁量基準(zhǔn)以書面文件表現(xiàn)是通例，即實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)規(guī)則的成文化。

（二）審裁內(nèi)部分離的自我實(shí)現(xiàn)

當(dāng)權(quán)力集中在一人之手時，自由就不復(fù)存在了，這一點(diǎn)尤其適用于行政處罰等侵益性行政行為。為了防止行政職權(quán)的過分集中，衍生出了行政職能分離制度。審裁分離是行政職能分離的重要組成部分，主要適用于行政處罰領(lǐng)域。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政負(fù)責(zé)人對于行政處罰案件的調(diào)查、裁決等都有決定的權(quán)力，因而我國并沒有在實(shí)質(zhì)上建立審裁分離制度。然而在實(shí)踐中，行政主體通過制定本部門的行政處罰法實(shí)施細(xì)則等方式，不同程度地確立了執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部案件調(diào)查和處理決定由不同部門負(fù)責(zé)的制度。株洲縣審計(jì)局的查處分離制度即是其中之一。

2003年3月，在總結(jié)多年審計(jì)執(zhí)法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，株洲縣審計(jì)局制定了《株洲縣審計(jì)局查處分離暫行辦法》。通過該暫行辦法，株洲縣審計(jì)局正式確立了查處分離的制度。查處分離制度的基本內(nèi)容是：第一，在組織機(jī)構(gòu)方面，打破原來的處（科、股）室界限，對其進(jìn)行重新組合，按人員結(jié)構(gòu)、特長和工作需要內(nèi)設(shè)若干個審計(jì)現(xiàn)場查證組和一至二個審計(jì)處理處罰組。第二，在工作職責(zé)方面，明確分工。一方面，取得審計(jì)證據(jù)、編制審計(jì)日記和審計(jì)工作底稿由查證組的審計(jì)人員負(fù)責(zé)。另一方面，審計(jì)報告的真實(shí)性、合法性由審計(jì)組組長（主審）負(fù)責(zé)。查證組與處罰組之間既有分工又有協(xié)作，同時相互制約和監(jiān)督。株洲縣審計(jì)局的實(shí)踐表明，查處分離制度起到了較好的效果［10］。

通過株洲縣審計(jì)局的查處分離制度可以發(fā)現(xiàn)：從主體上看，查處分離制度的設(shè)立主體是審計(jì)部門自身，符合行政自我規(guī)制的主體要求。從目的上看，審計(jì)局設(shè)立查處分離的制度是為了防止審計(jì)職能的過分集中，將查處和處罰職能分配給不同的工作機(jī)構(gòu)，使它們分工負(fù)責(zé)，相互制約和配合，從而提高行政效率，確保行政公平更好地實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了自我規(guī)制的目的。在法律沒有規(guī)定審查分離制度的情況下，株洲縣審計(jì)局主動結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)，將查處權(quán)和處罰權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格分離，體現(xiàn)了行政主體進(jìn)行行政自我規(guī)制的積極性和主動性。此外，株洲縣查處分離制度的確立具有三個特點(diǎn)：第一，查處分離源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果。第二，審計(jì)局通過規(guī)范性文件的方式，確立了查處分離的制度。第三，查處分離并非基于法律的要求，而是行政主體主動進(jìn)行的制度創(chuàng)新，在客觀上具有行政自我規(guī)制的效果，體現(xiàn)了行政自我規(guī)制的積極性；在實(shí)踐中不僅取得較好的行政效果，而且極大節(jié)約了實(shí)施行政目標(biāo)的社會成本。

二、行政自我規(guī)制的負(fù)面例證

現(xiàn)實(shí)中，行政主體所進(jìn)行的自我規(guī)制行為并不都是正面積極的。行政主體基于不當(dāng)?shù)睦婊蛘呤褂貌缓侠淼姆绞蕉M(jìn)行自我規(guī)制，不僅沒有起到規(guī)制行政權(quán)的效果，反而造成了不利的后果，侵害了行政相對人和公務(wù)員的合法權(quán)益。其中比較典型的是：行政執(zhí)法指標(biāo)制度和違法的工作責(zé)任制。然而，無論是執(zhí)法指標(biāo)，還是工作責(zé)任制，都是行政主體為了督促自身和公務(wù)員積極履行職責(zé)，維護(hù)公共利益而確立任務(wù)或者責(zé)任，是行政主體對自身和公務(wù)員行為的一種制約，因而也是行政自我規(guī)制的重要組成。

（一）行政執(zhí)法指標(biāo)制度

執(zhí)法指標(biāo)制度本質(zhì)上是一種行政自我規(guī)制措施。它的積極意義在于能夠促使下屬單位和公務(wù)員積極履行職責(zé)，減少行政不作為的發(fā)生幾率，但是，從實(shí)踐的操作看，其消極意義顯然大于其積極意義。譬如，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止以前，在整治城市秩序和外來人員的執(zhí)法活動中，某一街道地區(qū)規(guī)定每月應(yīng)遣送的指標(biāo)為近千人。為了達(dá)到指標(biāo)要求，執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中，往往會不擇手段，以致出現(xiàn)了各種侵犯人權(quán)的現(xiàn)象［11］。行政執(zhí)法指標(biāo)制度的濫用是釣魚執(zhí)法和運(yùn)動式執(zhí)法的內(nèi)在動因。由于執(zhí)法指標(biāo)的完成度直接關(guān)系到公務(wù)員的獎金、晉升，完成不了指標(biāo)甚至要受到懲罰，迫于壓力，行政人員就會采取各種方式來完成指標(biāo)，釣魚執(zhí)法、運(yùn)動執(zhí)法就成了行政執(zhí)法人員的救命稻草。

行政執(zhí)法指標(biāo)制度作為行政主體在實(shí)踐中摸索出的行政自我規(guī)制的措施，對于督促行政人員履行職責(zé)具有一定的意義，且效果非常明顯。但是，各地的實(shí)踐卻使得它逐漸與法治精神相背離，成了各種違法現(xiàn)象的罪魁禍?zhǔn)?。這種行政自我規(guī)制方式的合法性備受質(zhì)疑。

（二）違法的工作責(zé)任制

實(shí)踐中，工作責(zé)任制是行政主體進(jìn)行自我規(guī)制的重要方式。通過實(shí)施工作責(zé)任制，可以確保公務(wù)員責(zé)任明確，提高行政工作人員的責(zé)任意識，督促其積極履行職責(zé)，從而更好地維護(hù)公共利益并為公眾提供良好的服務(wù)。但是，現(xiàn)實(shí)中存在行政主體違法實(shí)施工作責(zé)任的現(xiàn)象，嚴(yán)重侵害公務(wù)員的合法權(quán)益。湖南嘉禾拆遷過程中出現(xiàn)的“四包兩?！惫ぷ髫?zé)任制就是典型的反面例證：在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評估、簽訂好補(bǔ)償協(xié)議、騰房交付各種證件及妥善安置等工作；不能認(rèn)真落實(shí)“四包”責(zé)任者，將實(shí)行“兩?！碧幚怼獣和Ｔ瓎挝还ぷ鳌⑼０l(fā)工資［12］。

湖南嘉禾縣的“四包兩停”工作責(zé)任制的違法之處昭然若揭：首先，行政主體無權(quán)作出這樣的命令。盡管地方政府有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但是其無權(quán)發(fā)布命令要求公務(wù)員負(fù)責(zé)其親屬的動員和拆遷工作，法律未曾賦予其此項(xiàng)權(quán)力。其次，從公務(wù)員的義務(wù)來看，公務(wù)員雖然有執(zhí)行上級決定和命令的義務(wù)，但是，這個決定命令本身應(yīng)當(dāng)是依法作出的，而且，應(yīng)當(dāng)與其自身的政府職責(zé)有關(guān)才是有效的。對自己的親屬進(jìn)行拆遷動員和安撫，并非公務(wù)員的職責(zé)所在，政府卻以此為工作責(zé)任的內(nèi)容實(shí)屬荒唐?！八陌鼉赏！惫ぷ髫?zé)任制無視《公務(wù)員法》對于公務(wù)員職權(quán)保護(hù)的規(guī)定，顯然是一種違法行為。

三、行政自我規(guī)制存在的問題

管窺作為現(xiàn)象的行政自我規(guī)制實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)行政自我規(guī)制的實(shí)踐與行政自我規(guī)制理論所倡導(dǎo)的原理仍然存在一定的差距?，F(xiàn)實(shí)世界中的行政自我規(guī)制仍然存在諸多問題亟待解決，其中最主要的問題在于：行政自我規(guī)制的動力不足，有效性難以保障，合法性受到質(zhì)疑。

（一）行政自我規(guī)制的動力不足

行政自我規(guī)制的動力因素可以分為兩個層面：內(nèi)在動力和外在壓力，這兩個方面缺一不可，否則自我規(guī)制就會欠缺動力基礎(chǔ)。行政自我規(guī)制內(nèi)在動力不足體現(xiàn)為動力的不穩(wěn)定性和隨機(jī)性；外在規(guī)制不足則體現(xiàn)為自我規(guī)制的持續(xù)性不強(qiáng)。

1.內(nèi)在動力的不穩(wěn)定性和隨機(jī)性

行政自我規(guī)制的內(nèi)在動力應(yīng)當(dāng)分解為：行政主體自身利益的維護(hù)和公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需求。出于長遠(yuǎn)利益和生存利益的考量，行政主體會主動實(shí)施行政自我規(guī)制，然而，行政主體能否判斷長遠(yuǎn)利益則有賴于行政主體的組織構(gòu)成和機(jī)關(guān)文化，而這些在不同的行政主體中差異較大。盡管公務(wù)員都有自我實(shí)現(xiàn)的需求和可能，但只有與良性道德相契合的自我實(shí)現(xiàn)需求才有可能促使其推動和認(rèn)可行政自我規(guī)制。由于公務(wù)員選撥機(jī)制，特別是領(lǐng)導(dǎo)層面公務(wù)員選撥機(jī)制的缺陷，行政系統(tǒng)中公務(wù)員的道德素質(zhì)參差不齊。部分公務(wù)員內(nèi)在道德素質(zhì)的缺失，使得行政自我規(guī)制的內(nèi)在動力有所減弱。由于行政主體和公務(wù)員存在差異，因而行政自我規(guī)制的內(nèi)在動力不具有穩(wěn)定性，并且可能伴隨著隨機(jī)性。

2.動力缺乏持續(xù)性

行政自我規(guī)制的動力還有賴于外在的壓力機(jī)制，因?yàn)橥庠趬毫C(jī)制可以轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的動力。然而遺憾的是，外部規(guī)制在我國仍處于尚未成熟的階段。就權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)制而言，盡管憲法和組織法賦予了全國人大和地方各級人大在監(jiān)督和控制行政權(quán)問題上的至高權(quán)威，但是，并未改變?nèi)舜笤诒O(jiān)督和控制行政權(quán)中所處的尷尬地位。一方面是由于人大及其常委會的主要職能在于立法和修法，監(jiān)督和控制政府顯然是副業(yè)。盡管各級人大也做了一些努力，但效果并不盡如人意。況且其在重大法律事件上的妥協(xié)，使得它的權(quán)威性受到質(zhì)疑。另一方面，人大對于行政權(quán)的依賴性不斷加強(qiáng)，其授予或者默認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)，這使得人大在監(jiān)督行政權(quán)方面更加力不從心。就社會力量監(jiān)督而言，我國的公民社會仍在發(fā)育過程中，還沒有形成一種持續(xù)的和有效的控制力量?？傊?，外在規(guī)制的疲軟使得行政權(quán)的生存壓力較小，因而自我規(guī)制的動力不足也就不足為奇。

（二）行政自我規(guī)制的有效性缺乏保障

1.行政自我規(guī)制有效性欠缺的表現(xiàn)

作為現(xiàn)象的行政自我規(guī)制實(shí)踐方式多樣、政出多門，行政自我規(guī)制的規(guī)范性不足，并且往往遭遇有效性尷尬。以各地實(shí)施的行政裁量基準(zhǔn)制度為例，盡管它在一定程度上改善了行政主體濫用職權(quán)的問題，但是，裁量基準(zhǔn)規(guī)則的有效性還是打了折扣。執(zhí)法人員脫逸裁量基準(zhǔn)的情況比較普遍。行政自我規(guī)制有效性欠缺體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，主要體現(xiàn)在規(guī)則制定比較隨意，且更改比較頻繁；自我規(guī)制的措施往往剛開始時效果比較明顯，隨著時間的推移，各種自我規(guī)制措施的有效性就可能減損，不具有持續(xù)性。其二，過分依賴領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，一項(xiàng)自我規(guī)制措施如果得到領(lǐng)導(dǎo)或者上級的支持，就能起到較好的效果，否則就可能起不到應(yīng)有的作用。對于領(lǐng)導(dǎo)的過分依賴使得行政自我規(guī)制可能陷入一種人治的誤區(qū)。其三，約束力和權(quán)威性不足。行政自我規(guī)制的措施往往都源于行政主體的執(zhí)法實(shí)踐，并沒有直接的法律依據(jù)，這種情況下，行政自我規(guī)制措施的約束力和權(quán)威性就可能存在不足。

2.有效性欠缺的原因

作為制度性的自我規(guī)制理論，行政自我規(guī)制有效性欠缺的原因很多，但主要原因在于欠缺制度化和缺乏系統(tǒng)性。

首先，行政自我規(guī)制欠缺制度化，因而權(quán)威性和穩(wěn)定性不足。實(shí)踐中的部分行政自我規(guī)制現(xiàn)象具有顯著的“運(yùn)動式”規(guī)制的傾向。究其原因在于沒有將行政自我規(guī)制的規(guī)則和措施制度化和正式化。行政自我規(guī)制的措施往往比較隨意，人為因素和意志因素比較強(qiáng)。欠缺制度化生成，就使得行政自我規(guī)制往往缺乏持久的生命力。

其次，行政自我規(guī)制措施缺乏系統(tǒng)性，未能形成規(guī)制的合力。從理論上講，行政自我規(guī)制應(yīng)當(dāng)是一個系統(tǒng)工程，需要綜合治理。就目前而言，行政主體的自我規(guī)制實(shí)踐大多還只停留在單個方式創(chuàng)新層面，自我規(guī)制的措施和制度只是散見于不同的行政主體內(nèi)部，欠缺系統(tǒng)性和綜合性。

（三）自我規(guī)制的合法性難保證

自我規(guī)制作為一種法律“間隙”中存在的“改良”（improved）設(shè)計(jì)［13］，由于各種原因，現(xiàn)實(shí)中存在的行政自我規(guī)制實(shí)踐面臨著合法性困境，行政自我規(guī)制的正當(dāng)性也有時受到質(zhì)疑。欠缺合法性的行政自我規(guī)制，不僅不可能穩(wěn)定地起到規(guī)范行政權(quán)的作用，反而會損害行政主體或者公務(wù)員的合法權(quán)益，損害法治的精神和原則。行政自我規(guī)制合法性的欠缺主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.人治色彩濃厚

某些行政自我規(guī)制措施從創(chuàng)制到實(shí)施整個過程，都是某個或者某些領(lǐng)導(dǎo)意志的結(jié)果，而且行政自我規(guī)制的實(shí)施和保障也過分依賴于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。人治色彩濃厚的行政自我規(guī)制，可能在領(lǐng)導(dǎo)的支持下有一定的作用，但是這根本上是與法治的精神相違背的。

2.隨意性

現(xiàn)實(shí)中，部分行政自我規(guī)制的做法具有隨意性，從制度的創(chuàng)制、規(guī)則的制定和執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)都欠缺規(guī)范性。行政自我規(guī)制的隨意性一方面使得其效果的穩(wěn)定性難以保障，另一方面也會使得行政自我規(guī)制措施的權(quán)威性無法得到滿足。法治是恣意的敵人，行政自我規(guī)制的隨意性會使得行政自我規(guī)制的合法性受到質(zhì)疑。

四、行政自我規(guī)制問題的解決思路

行政自我規(guī)制所面臨的現(xiàn)實(shí)困境在于動力不足、有效性無法保證以及合法性困境三個方面。解決這三個問題的重要思路是：通過增強(qiáng)外部規(guī)制，為行政自我規(guī)制提供動力機(jī)制；通過行政自我規(guī)制措施的制度化和系統(tǒng)化，促使行政自我規(guī)制有效性的實(shí)現(xiàn)；為了保證行政自我規(guī)制合法性，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政自我規(guī)制的法治化，遵循法治的路徑。

（一）加強(qiáng)他制動力

從外部規(guī)制與行政自我規(guī)制的關(guān)系來看，外部規(guī)制可以為行政自我規(guī)制提供持續(xù)的動力。外部規(guī)制作為促進(jìn)行政自我規(guī)制的動力機(jī)制，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，有效的外部規(guī)制使得行政主體面臨一定的生存壓力和行動壓力。外部規(guī)制要求行政主體對違法或者不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為承擔(dān)不利的后果。而行政主體進(jìn)行自我規(guī)制則可以減少因?yàn)橛|犯外部規(guī)制所依據(jù)的規(guī)則而負(fù)擔(dān)的成本，因而在有效的外部規(guī)制下，行政主體有選擇自我規(guī)制的動力。其二，有效的外部規(guī)制作為一種持續(xù)性的監(jiān)控機(jī)制使行政主體長期處于一定的壓力狀態(tài)，能夠?yàn)樾姓晕乙?guī)制提供持續(xù)的動力機(jī)制。加強(qiáng)外部規(guī)制一方面可以增加行政自我規(guī)制的動力能量，另一方面可以增加行政自我規(guī)制動力的持續(xù)性。

（二）推進(jìn)制度化

制度是一種系統(tǒng)化的規(guī)則體系，其基本功能在于解決特定的問題。制度化意味著將一定的規(guī)則系統(tǒng)化和明確化，從而確保規(guī)則的有效性和持久性，因而制度化是使得一項(xiàng)措施和理論永葆生機(jī)的關(guān)鍵。要確保行政自我規(guī)制的有效性，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)行政自我規(guī)制的制度化。制度化對于行政自我規(guī)制有效性價值在于：其一，通過制度化可以增強(qiáng)規(guī)則的明確性，從而使得規(guī)則和措施更加具有可行性和可操作性；其二，通過制度化可以加強(qiáng)自我規(guī)制措施和手段的權(quán)威性，而權(quán)威性又是確保規(guī)則被尊重和遵守的重要保障；其三，通過制度化可以確保自我規(guī)制措施和手段的穩(wěn)定性。自我規(guī)制措施的穩(wěn)定性是該措施能夠持續(xù)的有效保障。

（三）走向法治化

解決行政自我規(guī)制的合法性問題，應(yīng)當(dāng)遵循一定的法治化路徑。行政自我規(guī)制本身并不是法律規(guī)定的產(chǎn)物，但是，并不意味著其不應(yīng)當(dāng)遵循法治化的路徑。相反，恰恰是由于行政自我規(guī)制往往是游離于法律之外的制度和措施，因而其才更需要遵循一種法治化的路徑。行政自我規(guī)制的法治化主要是借助法治的精神和原則、制度對其進(jìn)行改造，使其與法治原則相契合，從而能夠體現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)的合法性。

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