□文/李敏之

（西安市長(zhǎng)安區(qū)財(cái)政局 陜西·西安）

國家為了推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌使用，2013年7月李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議首次提出，要研究激活財(cái)政存量資金，提高資金使用效益，財(cái)政要帶頭過“緊日子”。2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》，將其作為創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，提出總體目標(biāo)、主要原則，系統(tǒng)部署工作要求。

2015年2月27日發(fā)布《關(guān)于盤活中央部門存量資金的通知》（財(cái)預(yù)[2015]23號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2015]15號(hào)）文件。對(duì)如何盤活一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金提出了具體的工作要求；明確了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的范圍及清理措施，規(guī)范了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序，提出建立財(cái)政存量資金定期報(bào)告制度和完善相關(guān)保障措施。

2015年6月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)[2015]35號(hào)）。文件指出，將重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌，既要統(tǒng)籌安排當(dāng)年預(yù)算資金，也要加快消化歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

可以看出，國家在盤活財(cái)政存量資金上的決心和信心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，財(cái)政收入回歸中低速增長(zhǎng)，剛性支出持續(xù)增長(zhǎng)，收支矛盾成為財(cái)政運(yùn)行的突出問題。應(yīng)對(duì)這一矛盾，盤活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益成為當(dāng)前財(cái)政工作的重點(diǎn)之一。

一、關(guān)于財(cái)政存量資金的界定

存量是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，一般指系統(tǒng)在某一時(shí)點(diǎn)所保有的資金或貨物數(shù)量，與增量的概念相對(duì)應(yīng)。財(cái)政存量資金，是應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下財(cái)政管理提出的新概念。從存量資金的存放狀態(tài)上講，指某一時(shí)點(diǎn)反映在國庫存款、財(cái)政專戶存款、預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶等相關(guān)科目存放的財(cái)政性貨幣資金。這些資金主要是預(yù)算執(zhí)行過程中的沉淀資金和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。其中，國庫存款主要是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算等三套預(yù)算的結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金，以及安排的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金。財(cái)政專戶資金，主要是在財(cái)政專戶管理核算的代繳國庫單一賬戶的非稅收入、教育收費(fèi)、代管預(yù)算單位資金、償債準(zhǔn)備金等，還包括社會(huì)保險(xiǎn)基金、國外政府貸贈(zèng)款等。預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶資金，主要是按財(cái)政國庫要求暫時(shí)保留的只出不進(jìn)賬戶核算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金或往來資金等。

從財(cái)務(wù)管理角度，政府與企業(yè)類似，其運(yùn)轉(zhuǎn)必須保有適度的結(jié)存資金，以滿足公共服務(wù)投入需要、預(yù)防性需要和投資需要。特別是各級(jí)政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中堅(jiān)持“收支平衡，略有結(jié)余”的財(cái)政收支原則，財(cái)政部門以及預(yù)算單位為了保證支付能力，傾向于“年年有余”、“手中有糧、心中不慌”。日積月累下，財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金逐年攀升。

二、財(cái)政存量資金狀況及原因分析

2015年7月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于盤活財(cái)政存量資金有關(guān)情況的通報(bào)》（財(cái)預(yù)[2015]140號(hào)），截至7月21日，中央部門未按規(guī)定交回財(cái)政存量資金的依次為中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局16.54億元、新聞出版社廣電總局2.47億元、國資委2.46億元、科技部0.58億元、環(huán)保部0.16億元、貿(mào)促會(huì)0.09億元、婦聯(lián)0.04億元、中央統(tǒng)戰(zhàn)部0.02億元。

據(jù)筆者調(diào)查了解，目前地方各級(jí)政府也存在大量的財(cái)政存量資金，地方的財(cái)政存量資金主要存在于財(cái)政部門的財(cái)政專戶上和部門未納入國庫集中支付的實(shí)有資金賬戶和納入國庫集中支付的往來資金賬戶上。形成如此大量的財(cái)政存量資金的主要原因有：

（一）傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的產(chǎn)物。預(yù)算作為公共財(cái)政的基石，是一項(xiàng)慎重穩(wěn)妥的決策行為。長(zhǎng)期以來，這種審慎主要體現(xiàn)在年初編制預(yù)算“留有余地”。從積極的一面看，各級(jí)財(cái)政按照“集中財(cái)力辦大事”理財(cái)思路，在年初都預(yù)留了部門資金，待黨委政府明確支持方向后再集中撥付，撥付前反應(yīng)未結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。如年初準(zhǔn)備出臺(tái)提標(biāo)政策，相應(yīng)預(yù)留較多資金。從不利的一面看，很多資金在年初預(yù)算編制時(shí)沒有足額編入預(yù)算，執(zhí)行中追加調(diào)整，影響執(zhí)行效率，容易造成資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）財(cái)政體制形成掣肘?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，地方財(cái)政收入主要來源于土地出讓收入等非稅收入，土地出讓收入等實(shí)行宗地結(jié)算，多跨年度，造成收入繳庫和資金撥付在年度時(shí)點(diǎn)上的差異；另一方面由于財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，承擔(dān)本級(jí)政府的民生工程等諸多事權(quán)，這種體制下，省級(jí)預(yù)算安排時(shí)傾向于備足機(jī)動(dòng)資金，歷年滾存結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較多。

（三）預(yù)算單位管理不足。預(yù)算單位作為預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，長(zhǎng)期以來不同程度地存在“重爭(zhēng)取、輕細(xì)化、重預(yù)算、輕績(jī)效”理念。年初預(yù)算編制不夠全面、細(xì)化；部分結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金未足額編入預(yù)算；專項(xiàng)補(bǔ)助等二次分配資金較多，多頭管理，審批低效；項(xiàng)目庫管理不完善，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，工程類項(xiàng)目進(jìn)度偏慢。這些都嚴(yán)重制約了財(cái)政支出進(jìn)度。

（四）項(xiàng)目管理客觀要求。一是基本建設(shè)類支出。按照基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定，中央和地方預(yù)算安排的基本建設(shè)投資，必須嚴(yán)格按照工程進(jìn)度撥付，且需要預(yù)留5%左右的資金待結(jié)算后撥付。受項(xiàng)目計(jì)劃審批、工程概算調(diào)整等多種原因影響，跨年度實(shí)施項(xiàng)目較多，特別是，項(xiàng)目分期實(shí)施，但資金集中在當(dāng)年預(yù)算安排，影響了資金撥付進(jìn)度；二是部分專項(xiàng)支出，如礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、排污費(fèi)等，按照規(guī)定要列收列支、專款專用，不能用于平衡一般預(yù)算，部分專項(xiàng)收入年底超收，又沒有具體項(xiàng)目可以實(shí)施，只能形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（五）編制預(yù)算時(shí)不確定性較大。地方政府性基金都是以收定支、?？顚Ｓ?。由于管理政策分散，財(cái)政部門在年初很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)各項(xiàng)收入規(guī)模，傾向于保守測(cè)算，年度執(zhí)行后期形成的超收收入，容易形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。特別是，近年來土地市場(chǎng)進(jìn)入深度調(diào)整階段，土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等在年初難以準(zhǔn)確編制收支預(yù)算，項(xiàng)目資金到位率不高。執(zhí)行中，由于項(xiàng)目需要論證、審批等多個(gè)環(huán)節(jié)，許多資金難以當(dāng)年撥付。

（六）預(yù)算到位率不高。目前，部門預(yù)算編制時(shí)間與部門工作計(jì)劃擬定時(shí)間存在較長(zhǎng)的時(shí)間差，每年的部門預(yù)算編制通常在上一年度的7～8月份啟動(dòng)，而部門工作計(jì)劃的擬定通常在每年年初。導(dǎo)致一些部門預(yù)算編制階段無法將項(xiàng)目預(yù)算準(zhǔn)確落實(shí)到具體項(xiàng)目和使用單位，年初預(yù)算到位率低，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。

（七）專項(xiàng)資金下達(dá)偏慢且管理存在漏洞。受上級(jí)專項(xiàng)資金下達(dá)偏晚、項(xiàng)目資金分解進(jìn)度慢等因素影響，一些專項(xiàng)資金到四季度才安排給預(yù)算單位，難以及時(shí)使用，造成項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)。同時(shí)，一些專項(xiàng)多頭管理，項(xiàng)目單位針對(duì)同一項(xiàng)目反復(fù)向不同業(yè)務(wù)主管部門申報(bào)，導(dǎo)致重復(fù)安排項(xiàng)目預(yù)算，有些資金安排量超出實(shí)際需求，造成資金沉淀。

（八）總預(yù)算會(huì)計(jì)不記錄機(jī)構(gòu)層交易。在現(xiàn)行“三分支”預(yù)算會(huì)計(jì)體系下，總預(yù)算會(huì)計(jì)代表政府整體記錄總量層次的撥款交易，但不記錄“機(jī)構(gòu)層交易”；行政單位的財(cái)務(wù)交易（與事項(xiàng)）由行政單位會(huì)計(jì)記錄，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)交易由事業(yè)單位加以記錄?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)不記錄機(jī)構(gòu)層交易的直接后果是：財(cái)政資金一旦通過撥款進(jìn)入各支出單位賬戶后，財(cái)政部門（和其他核心部門）就無力對(duì)財(cái)政資金的流動(dòng)過程進(jìn)行事前的有效監(jiān)督。

三、盤活財(cái)政存量資金的建議

（一）嚴(yán)格預(yù)算支出核算，減少新增存量產(chǎn)生。加強(qiáng)財(cái)政部門和部門單位支出核算，嚴(yán)格按照收付實(shí)現(xiàn)制原則進(jìn)行預(yù)算支出核算。加強(qiáng)預(yù)算管理角度，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持按照收付實(shí)現(xiàn)制核算原則進(jìn)行預(yù)算收支。新《預(yù)算法》第五十八條明確規(guī)定，各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》對(duì)于權(quán)責(zé)發(fā)生制核算也做了明確限制，除國庫集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，嚴(yán)禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，嚴(yán)禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制方式虛列支出。利用嚴(yán)格支出，禁止預(yù)算追加，消化目前存量的基礎(chǔ)上，盡量杜絕新增存量的產(chǎn)生，從而提高財(cái)政資金使用效率。

（二）精細(xì)化編制年初預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行率。財(cái)政存量資金主要是預(yù)算執(zhí)行過程中的沉淀資金和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，不管是沉淀在財(cái)政部門國庫存款、財(cái)政專戶資金，還是存在各部門的資金，大部分都是由于預(yù)算編制不夠精細(xì)造成的，所以要從根本上解決財(cái)政資金在各領(lǐng)域“沉睡”的問題，就必須提高預(yù)算編制的精細(xì)化。

新《預(yù)算法》中規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。所以財(cái)政部門要充分貫徹新《預(yù)算法》精神，認(rèn)真做好收入預(yù)計(jì)，根據(jù)收入數(shù)合理分配各項(xiàng)支出控制數(shù)；各部門、各單位要根據(jù)各自工作需要認(rèn)真編制部門預(yù)算；政府要嚴(yán)格執(zhí)行杜絕預(yù)算追加，倒逼預(yù)算編制精細(xì)化。

（三）盡快改革財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督作用。我國預(yù)算會(huì)計(jì)框架一直是按“組織類別”構(gòu)造的，不同類別的組織設(shè)計(jì)不同的預(yù)算會(huì)計(jì)分支，對(duì)每個(gè)分支相應(yīng)制定不同的會(huì)計(jì)制度，設(shè)置不同的會(huì)計(jì)賬戶，甚至采用不同的會(huì)計(jì)處理方法與程序。在這一框架下，每個(gè)組織類別和項(xiàng)對(duì)應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)分支都是“你記錄‘你的交易’，我記錄‘我的交易’”，“‘你的記錄’我不記錄，‘我的交易’你不記錄”。這種基于組織類別構(gòu)造預(yù)算會(huì)計(jì)框架的傳統(tǒng)方法帶來了嚴(yán)重的、難以克服的“信息障礙”?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)記錄的是撥款信息，并且在多數(shù)情況下以撥款數(shù)計(jì)作支出數(shù)。這也就是大量財(cái)政專戶沉淀資金產(chǎn)生的根源，所以盡快改變總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位和事業(yè)單位采用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)科目記錄相同交易，總預(yù)算會(huì)計(jì)和機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)形成總分類核算與明細(xì)分類核算的關(guān)系，由于能夠在廣闊的宏觀畫面上提供所有支出單位微觀層面的大量日常的財(cái)政交易信息，總預(yù)算會(huì)計(jì)得以真正成為財(cái)政管理和支出控制的強(qiáng)有力工具。

（四）盤活事業(yè)基金，提高財(cái)政統(tǒng)籌力度。加強(qiáng)事業(yè)單位非財(cái)政撥款結(jié)余資金管理，改革專用基金管理方式，盤活事業(yè)基金。新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第三十條規(guī)定，非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)按照規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。非財(cái)政撥款結(jié)余可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金，剩余部門作為使用基金用于彌補(bǔ)以后年度單位收支差額。

目前，一些事業(yè)單位非財(cái)政撥款收支狀況較好，計(jì)提了不少專用基金和事業(yè)基金，但是這些基金都閑置賬上。針對(duì)這種情形，財(cái)政部門可以在編制預(yù)算時(shí)削弱這些事業(yè)單位財(cái)政撥款規(guī)模，讓事業(yè)單位動(dòng)用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支缺口，盤活沉淀的事業(yè)基金。改革事業(yè)單位職工福利基金等專用基金管理方式，借鑒企業(yè)據(jù)實(shí)列支做法，防止專用基金沉淀、閑置。■