□文/李忠遠(yuǎn)

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 遼寧·沈陽(yáng)）

近年來(lái)，我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，地溝油、毒奶粉、毒豆芽、毒生姜、瘦肉精、蘇丹紅等事件層出不窮，給廣大城鄉(xiāng)居民的日常生活帶來(lái)嚴(yán)重困擾、身體健康帶來(lái)嚴(yán)重危害，也嚴(yán)重影響了我國(guó)的國(guó)際形象。食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)，究其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)失靈和政府失靈，表現(xiàn)為食品生產(chǎn)者、政府和消費(fèi)者三方力量之間的博弈，這既有食品生產(chǎn)上的客觀原因又有食品安全監(jiān)管上的主觀原因。究其客觀原因：一是食品供應(yīng)鏈相對(duì)于其他行業(yè)而言，比較長(zhǎng)，監(jiān)管難度很大。食品種類繁多，存在從“田地到餐桌”的復(fù)雜過(guò)程，不易于進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；二是食品生產(chǎn)者從業(yè)情況復(fù)雜，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管難度很大。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，食品安全責(zé)任主體既有大型跨國(guó)公司又有單個(gè)農(nóng)戶和市場(chǎng)小販，不利于有效監(jiān)管。究其主觀原因：一是從現(xiàn)行食品安全體制上，我國(guó)實(shí)行的是以“分段監(jiān)管”為主的監(jiān)管模式，監(jiān)管部門很多，各個(gè)部門各管一段，缺乏有效地溝通和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了“十個(gè)部門管不了一頭豬的”的奇怪現(xiàn)象；二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，食品生產(chǎn)者擺脫不了“經(jīng)濟(jì)人”宿命，追逐利潤(rùn)成了最大目標(biāo)，不惜鋌而走險(xiǎn)；三是政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，既有在公共治理上的惰性，又有權(quán)力尋租的內(nèi)在動(dòng)力。這就有必要引入“第四方”力量——民間組織參與食品安全的監(jiān)管和治理。作為矯正市場(chǎng)失靈和政府失靈的有效補(bǔ)充力量，民間組織在我國(guó)食品安全監(jiān)管中的作用越來(lái)越重要，但是從目前的情況看，民間組織在成長(zhǎng)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，還需要進(jìn)一步完善。

一、民間組織的內(nèi)涵和特點(diǎn)

（一）民間組織的內(nèi)涵。在我國(guó)，廣義的民間組織主要指除了國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等以外的社會(huì)中介組織。狹義的民間組織是指由我國(guó)各級(jí)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)同時(shí)納入登記范圍內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位。本文所提的民間組織主要是指狹義的民間組織。就我國(guó)食品安全管理而言，監(jiān)管部門可以將自己沒(méi)有精力管或管不好的事務(wù)授權(quán)民間組織進(jìn)行管理，既有利于提高食品安全監(jiān)管效率又可以增加社會(huì)參與度。

（二）民間組織的特點(diǎn)。民間組織的優(yōu)點(diǎn)與特點(diǎn)決定了其在食品安全監(jiān)管中大有作為。

1、具有較強(qiáng)的專業(yè)背景。食品安全的民間組織往往是由食品行業(yè)相關(guān)組織和個(gè)人以及愛(ài)好者志愿組成，具有同行相聚的特性，其中不乏專家及專業(yè)性人才，可以及時(shí)掌握食品行業(yè)第一手資料和動(dòng)態(tài)信息，相對(duì)于政府監(jiān)管部門反應(yīng)靈敏，動(dòng)作迅速，能夠?yàn)槭称钒踩O(jiān)管部門提供食品安全預(yù)警和在發(fā)生重大食品安全事故時(shí)為政府決策提供政策依據(jù)。

2、具有非政府性特征。民間組織起源于民間，代表的是自身和廣大民眾的利益訴求，追求的是在食品安全上的利益最大化而不是食品生產(chǎn)上的利潤(rùn)及利益最大化，這與企業(yè)和政府的利益訴求不盡相同。企業(yè)追求的是利潤(rùn)最大化，政府要兼顧企業(yè)和消費(fèi)者利益，既要保證稅收又要保證食品安全。因此，民間組織具有較強(qiáng)的非政府性，反映的是民眾和消費(fèi)者的呼聲，由于具有專業(yè)知識(shí)，對(duì)政府決策具有一定的約束作用。

3、具有橋梁紐帶功能。民間組織扎根于基層，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和健全的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，信息傳達(dá)快速，便于行動(dòng)動(dòng)員。民間組織可以成為政府監(jiān)管部門和群眾溝通的橋梁和紐帶，在食品安全宣傳、食品安全預(yù)警、舉報(bào)食品危害信息、及時(shí)安撫群眾情緒等方面可以發(fā)揮獨(dú)到作用。

4、具有很強(qiáng)的服務(wù)功能。民間組織可以多層次提供服務(wù)：一是為會(huì)員服務(wù)，這是其基本功能。會(huì)員依照章程履行義務(wù)，享有權(quán)利和服務(wù)；二是為政府服務(wù)。民間組織可以組織會(huì)內(nèi)的專家學(xué)者、科技人員進(jìn)行學(xué)術(shù)交流和調(diào)研考察，對(duì)食品安全的發(fā)展趨勢(shì)以及存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)提出建議和意見(jiàn)，為政府決策提供參考；三是為本行業(yè)服務(wù)。民間組織很多成員來(lái)自于本行業(yè)，有為本行業(yè)發(fā)展壯大提供服務(wù)的強(qiáng)烈意愿。民間組織可以在食品新品種開(kāi)發(fā)、工藝設(shè)備創(chuàng)新、檢驗(yàn)技術(shù)創(chuàng)新、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)等方面為食品行業(yè)提供支持；四是為社會(huì)服務(wù)。隨著民間組織的發(fā)展壯大，民間組織會(huì)承擔(dān)更多的義務(wù)，原來(lái)的一些由政府承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能，例如上崗培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)教育、食品安全科普宣傳等由民間組織來(lái)承擔(dān)。

5、具有強(qiáng)烈的放大效應(yīng)。民間組織在食品安全上行使監(jiān)督功能，其動(dòng)向會(huì)得到媒體的廣泛關(guān)注，經(jīng)過(guò)媒體放大會(huì)形成強(qiáng)大的輿論效應(yīng)，能夠迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者減少和收斂其投機(jī)、違法行為，督促政府職能部門加強(qiáng)行政作為，增強(qiáng)監(jiān)管力度。

二、當(dāng)前民間組織作用發(fā)揮存在的主要問(wèn)題

（一）民間組織的社會(huì)地位和社會(huì)認(rèn)可度有待于提高。目前，我國(guó)對(duì)民間組織的登記注冊(cè)采用的是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重審批、雙重管理的體制，要找到“婆家”才能到民政部門注冊(cè)。但在現(xiàn)行體制下，往往出現(xiàn)民間組織找不到“婆家”，或存在多個(gè)“婆家”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些民間組織沒(méi)有登記注冊(cè)，成為“黑戶”，從而缺乏對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和政府作為進(jìn)行監(jiān)督的話語(yǔ)權(quán)。另外，我國(guó)食品安全法律法規(guī)中沒(méi)有明確的細(xì)則規(guī)定民間組織如何對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和政府工作進(jìn)行監(jiān)督，相關(guān)法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致民間組織作用的發(fā)揮受到一定限制。經(jīng)常發(fā)生民間組織付出巨大努力，民眾非常期待而政府和企業(yè)卻不重視，一味敷衍的現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，一方面導(dǎo)致社會(huì)資源的大量浪費(fèi)；另一方面也嚴(yán)重挫傷了民間組織的積極性，同時(shí)由于民間組織作用發(fā)揮的低效能導(dǎo)致其社會(huì)地位和社會(huì)認(rèn)可度不高。

（二）民間組織與政府在食品安全監(jiān)管上存在矛盾和沖突。中國(guó)政府的“全能”管理和民間組織的介入必然會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。其一，政府對(duì)待民間組織介入管理心態(tài)復(fù)雜。政府既希望民間組織發(fā)揮作用，在緩解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題上有所幫助，又擔(dān)心民間組織的發(fā)展壯大威脅政府權(quán)力、干擾政府行政。這種矛盾心理使得政府在食品安全監(jiān)管上只能賦予民間組織少數(shù)職能，權(quán)力下放不夠，管控約束過(guò)多；其二，政府和民間組織存在協(xié)同困難、各自為政現(xiàn)象。民間組織在參與食品安全監(jiān)管過(guò)程中，往往也會(huì)采取調(diào)查取證、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督教育等手段，這與政府監(jiān)管部門的工作職能相重合。民間組織的這些工作努力往往得不到政府的認(rèn)可，而民間組織對(duì)政府的工作低效率、監(jiān)管水平也頗有微詞。雙方之間缺乏信任導(dǎo)致各自為政，存在管理盲區(qū)和管理重復(fù)等現(xiàn)象，既難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管又造成了資源浪費(fèi)；其三，政府和民間組織之間存在推諉扯皮現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)食品安全事件，不但政府監(jiān)管部門之間互相推諉責(zé)任，政府和民間組織之間也會(huì)出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象。由于民間組織在法律上沒(méi)有明確的義務(wù)規(guī)定和職能賦予，出事之后往往“作壁上觀”，而政府因?yàn)殡p方共同治理的失效而否定民間組織的地位和作用。

（三）民間組織之間溝通、協(xié)調(diào)、合作困難。我國(guó)民間組織，特別是食品類民間組織起步較晚，加上我國(guó)各個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、地方政策法規(guī)水平和社會(huì)進(jìn)步不一致等原因，使得民間組織發(fā)展具有很大的不均衡性，加之不同的民間組織往往代表著不同的利益主體和利益區(qū)域，利益訴求千差萬(wàn)別，存在各種矛盾沖突，這些組織之間相互制約、相互較量，溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)作困難，需要較長(zhǎng)的時(shí)間和努力才能實(shí)現(xiàn)力量的整合，最終形成在食品安全監(jiān)管上的合力，這需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的歷史過(guò)程。

（四）民間組織的專業(yè)化和穩(wěn)定性程度有待提高。民間組織相比政府部門，最大的優(yōu)勢(shì)是擁有專業(yè)資源。但是，在現(xiàn)階段民間組織的專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有得到顯著發(fā)揮。出現(xiàn)這種情況的現(xiàn)實(shí)原因是，民間組織大多是“軟體”組織，其管理層，例如理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、常務(wù)理事等往往由不同單位的代表?yè)?dān)當(dāng)，在自家單位事務(wù)繁忙往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)兼顧，其執(zhí)行層——駐會(huì)專（全）職人員往往因?yàn)樯鐣?huì)地位不高、工資待遇較低，很難保證專業(yè)人才的穩(wěn)固性，同時(shí)由于民間組織的松散性特點(diǎn)，對(duì)組織成員的約束也較弱。在對(duì)專業(yè)化程度要求較高的食品安全領(lǐng)域，專業(yè)人才和全職人員的缺乏勢(shì)必使民間組織的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、預(yù)警、專業(yè)培訓(xùn)、宣傳教育等項(xiàng)功能大打折扣。同時(shí)，民間組織的專業(yè)化程度較低，還體現(xiàn)在缺乏專業(yè)化的工作流程，往往憑借專家經(jīng)驗(yàn)隨機(jī)提供相關(guān)服務(wù)和解決方案；缺乏專門的生物和化學(xué)實(shí)驗(yàn)室及相關(guān)專業(yè)設(shè)備，在為會(huì)員和消費(fèi)者服務(wù)時(shí)不得不借助其他專門檢測(cè)機(jī)構(gòu)，既增加了成本又使民間組織的工作處于被動(dòng)狀態(tài)。

（五）民間組織難以克服自身腐敗問(wèn)題。民間組織的發(fā)展受到各方面條件的制約，一是由于本身覆蓋面小、影響力弱，吸引外來(lái)資金的能力有限；二是各項(xiàng)收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展較為困難，籌集資金能力有限；三是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼往往難以到位，經(jīng)常陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的困難境地。面對(duì)自身組織的運(yùn)作困境和利益集團(tuán)的威逼利誘以及民間組織工作人員較低的薪水，民間組織往往難以克服自身腐敗的陷阱。一些民間組織棄社會(huì)責(zé)任于不顧，知情不報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)、為不良食品企業(yè)通風(fēng)報(bào)信，淪為利益集團(tuán)的牟利工具，在社會(huì)上產(chǎn)生不良影響，反過(guò)來(lái)又影響了自身的公信力，陷入惡性循環(huán)。

三、民間組織在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮作用的對(duì)策建議

（一）為民間組織提供良好的法律和制度環(huán)境。一是通過(guò)法律規(guī)范政府的管理行為，不斷健全和完善民間組織登記和日常管理辦法，做到有法可依，有法必依；二是增強(qiáng)民間組織相關(guān)法規(guī)的可操作性，制定民間組織參與食品安全管理及社會(huì)管理的相關(guān)細(xì)則和專項(xiàng)法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)民間組織的微觀管理；三是以法律的形式賦予民間組織一定的專業(yè)權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)；四是不斷健全和完善民間組織的社會(huì)保障制度，其工作人員的社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)?shù)韧诠珓?wù)員、事業(yè)單位人員，同樣享有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷等基本社會(huì)保險(xiǎn)，保證民間組織人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。通過(guò)不斷健全相關(guān)的法律法規(guī)，賦予民間組織工作職能，提供工作保障，通過(guò)服務(wù)行為樹(shù)立社會(huì)形象，確定其應(yīng)有的社會(huì)地位。

（二）加強(qiáng)民間組織與政府的合作互動(dòng)。在食品安全監(jiān)管上，只有政府和民間組織形成合力，才能確保監(jiān)管的有效性，這就要求政府和民間組織加強(qiáng)合作與互動(dòng)，特別是民間組織更應(yīng)該加強(qiáng)與政府合作互動(dòng)的主動(dòng)性。事實(shí)表明，往往主動(dòng)和政府聯(lián)系，樂(lè)于和政府合作的民間組織才能獲得政府的信任和支持，能夠被賦予更多的權(quán)力，其在食品安全監(jiān)管上的作用能夠得到更大限度的發(fā)揮。加強(qiáng)雙方的合作互動(dòng)：一是要加強(qiáng)科研與合作。政府在食品安全監(jiān)管上無(wú)法做到面面俱到，民間組織可以發(fā)揮人才薈萃、智力匯集的優(yōu)勢(shì)，與政府展開(kāi)合作，在技術(shù)咨詢，項(xiàng)目合作，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)與世界衛(wèi)生組織、國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）、糧農(nóng)組織等國(guó)外相關(guān)組織合作等方面大有作為，同時(shí)發(fā)揮民間組織覆蓋面廣、信息量大的優(yōu)勢(shì)，為政府收集民眾意見(jiàn)信息和食品行業(yè)動(dòng)態(tài)，為政府決策提供建議和參考；二是要明確合理分工。當(dāng)前，政府在食品安全監(jiān)管上仍然發(fā)揮著主體性作用，這種作用只能加強(qiáng)不能削弱，但是要進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織的作用，形成“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。在這種聯(lián)合之中要明確二者的合理分工。一些專業(yè)技術(shù)性工作例如食品安全檢測(cè)、設(shè)備檢驗(yàn)、信息收集、人員培訓(xùn)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等政府可以明確交給民間組織來(lái)做，由政府對(duì)民間組織的工作進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)并付給相關(guān)費(fèi)用。但是一些影響較大的決策性事項(xiàng)則必須由政府親力親為；三是要明確民間組織在發(fā)生重大食品安全事件時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。責(zé)任的明確有利于提高民間組織的使命感和責(zé)任感，避免“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。

（三）加強(qiáng)民間組織之間的協(xié)調(diào)配合。民間組織的發(fā)展?fàn)顩r不同，所隸屬的關(guān)系不同，甚至服務(wù)的宗旨和目標(biāo)也不盡相同，為了有效發(fā)揮民間組織的整體效能，非常有必要將其組織起來(lái)，加強(qiáng)他們之間的協(xié)調(diào)配合。一是要強(qiáng)化民間組織之間的信息交流。例如建立信息聯(lián)絡(luò)員制度、會(huì)長(zhǎng)例會(huì)制度等，這有利于各個(gè)民間組織之間聯(lián)合起來(lái)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，集思廣益，共同承擔(dān)食品安全管理責(zé)任；二是要建立規(guī)范性的聯(lián)絡(luò)溝通平臺(tái)。通過(guò)制定聯(lián)絡(luò)溝通平臺(tái)規(guī)則，明確民間組織使用平臺(tái)的權(quán)利和義務(wù)，理順關(guān)系，促進(jìn)政府、民間組織以及食品企業(yè)和廣大民眾在平臺(tái)上進(jìn)行交流與互動(dòng)；三是要建立國(guó)家、省、市、縣區(qū)各級(jí)專門協(xié)調(diào)組織。針對(duì)目前民間組織普遍缺乏協(xié)調(diào)與配合的現(xiàn)實(shí)情況，有必要在不同層面建立專門的協(xié)調(diào)組織，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，既有利于統(tǒng)一行動(dòng)形成工作合力，又有利于協(xié)調(diào)民間組織之間的利益關(guān)系，化解矛盾，推動(dòng)民間組織良性發(fā)展。

（四）加強(qiáng)民間組織自身建設(shè)。“打鐵還需自身硬”，民間組織要在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，還要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)。一是要加強(qiáng)資金籌措能力和資源動(dòng)員能力。這有助于防范民間組織內(nèi)部治理失效，促進(jìn)組織發(fā)展壯大，同時(shí)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和資源整合能力也有助于民間組織有效參與政府管理，對(duì)政府決策施加影響；二是要樹(shù)立品牌意識(shí)。樹(shù)立品牌是民間組織提升信譽(yù)度和影響力的有效手段。例如中國(guó)社會(huì)福利教育基金會(huì)“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目、中國(guó)扶貧基金會(huì)“愛(ài)心包裹”項(xiàng)目、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)“母親水窖”項(xiàng)目、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)“新疆無(wú)電村離網(wǎng)光伏發(fā)電援助”項(xiàng)目、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)“希望工程”項(xiàng)目等都在社會(huì)上形成廣泛影響，同時(shí)也賦予了這些民間組織持久的生命力；三是要提升專業(yè)化水平。民間組織參與社會(huì)管理的能力高低取決于其管理者和工作人員的文化水平、管理能力和專業(yè)素養(yǎng)。因此，民間組織只有廣泛吸納專業(yè)人才才能有效發(fā)揮作用。加強(qiáng)民間組織專業(yè)化水平不但要設(shè)計(jì)好項(xiàng)目吸引志愿者參加，更要加強(qiáng)對(duì)志愿者的培訓(xùn)，同時(shí)注重組織內(nèi)部各項(xiàng)專業(yè)環(huán)節(jié)的構(gòu)建，強(qiáng)化相關(guān)制度建設(shè)；四是要加強(qiáng)民間組織的廉潔自律建設(shè)。首先，加強(qiáng)廉潔自律是民間組織良性發(fā)展的內(nèi)在要求。由于道德風(fēng)險(xiǎn)和信任危機(jī)的廣泛存在，民間組織破解發(fā)展難題的關(guān)鍵在于贏得各方面的信任，這就要求民間組織不斷加強(qiáng)道德制度建設(shè)，提升組織成員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)，力爭(zhēng)在復(fù)雜的環(huán)境中贏得立足之地。其次，加強(qiáng)廉潔自律是政府和公眾的外在要求。民間組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府的資助和公眾的捐助，民間組織通過(guò)為政府承擔(dān)一部分服務(wù)職能從而獲得政府的財(cái)政資助，通過(guò)幫助消費(fèi)者維權(quán)、提供食品預(yù)警信息等服務(wù)而獲得捐助，贏得政府和公眾的信任就必須加強(qiáng)自身的廉潔自律，杜絕欺瞞、包庇現(xiàn)象，在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮“正能量”。再次，加強(qiáng)民間組織廉潔自律是營(yíng)造食品企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的起碼要求。杜絕個(gè)別不良民間組織和不法企業(yè)之間的串謀，有利于凈化市場(chǎng)環(huán)境。

食品安全的監(jiān)管實(shí)踐證明，僅僅依靠政府加大監(jiān)管力度是不夠的，還存在很多的盲點(diǎn)和漏洞，這都需要民間組織的介入和參與。要正確發(fā)揮民間組織在食品安全監(jiān)管中的重要作用，克服民間組織在發(fā)展中存在的各種問(wèn)題，創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)活力，加強(qiáng)民間組織和政府之間的聯(lián)動(dòng)與配合，攜手共進(jìn)，共同促進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的科學(xué)化。

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