□文/楊　凡

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院天津）

行政審批制度與國務(wù)院機構(gòu)改革聯(lián)動性分析

□文/楊凡

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院天津）

［提要］行政審批制度改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，應(yīng)系統(tǒng)性分析與其他改革內(nèi)容的聯(lián)動性，但是由于我國政體權(quán)利結(jié)構(gòu)存在“條塊分割”的特點，目前成熟的分析框架并不多。本文從國務(wù)院機構(gòu)改革入手，從內(nèi)在邏輯和改革歷程兩方面分析國務(wù)院機構(gòu)改革和行政審批制度改革的聯(lián)動性，對行政審批制度改革的聯(lián)動性結(jié)構(gòu)進行初探。

行政審批；機構(gòu)改革；聯(lián)動性

收錄日期：2015年7月28日

行政審批制度是政府職能的一部分，是一個特定的政府在操作層面上“要做什么”和“在做著什么”。不同的政府職能是要由相應(yīng)的“機構(gòu)”來承擔(dān)的，因此行政審批制度的運行必然要由政府機構(gòu)這個基礎(chǔ)做支撐。新一屆中央政府成立以來，深化行政審批制度改革史無前例的成為了深化行政體制改革的“當(dāng)頭炮”和深化經(jīng)濟體制改革的“先手棋”，國內(nèi)學(xué)界和理論界也都十分重視深化行政審批制度改革研究，出了大量理論成果和實踐探索。盡管如此，行政審批制度改革大多作為獨立單元進行研究，很少系統(tǒng)性分析與行政體制改革其他內(nèi)容的聯(lián)動性，也導(dǎo)致在實踐探索中行政審批制度改革經(jīng)常是單兵作戰(zhàn)，無法實現(xiàn)以點帶面，鞏固改革成果。有鑒于此，本文選取行政管理體制改革的一項重要內(nèi)容——國務(wù)院機構(gòu)改革，從內(nèi)在邏輯和改革歷程方面系統(tǒng)性分析與行政審批制度改革的聯(lián)動性。

一、從行政審批制度改革與政府機構(gòu)改革內(nèi)在邏輯上看聯(lián)動性

從行政審批制度改革和政府機構(gòu)改革的理論邏輯上看，其聯(lián)動性主要表現(xiàn)在：“三個同一”。

第一，同一個目標(biāo)：建設(shè)服務(wù)型政府。“服務(wù)型政府”是隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的深入推進而逐漸確立起來的政府理念和目標(biāo)。政府職能的本質(zhì)就是“服務(wù)”，政府的本職工作是為社會大眾分配包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、安全、秩序、平等、正義、自由等在內(nèi)的各種公共利益和價值。因此，改革開放以來，無論是政府屢次進行的機構(gòu)改革還是為適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政審批制度改革都是以建設(shè)服務(wù)型政府為最終目標(biāo)。

第二，同一項改革主題：簡政放權(quán)。行政審批制度改革與政府機構(gòu)改革都是政府的一場“自我革命”，是對傳統(tǒng)行政管理體制的揚棄和變革，是政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的突破口。從歷次行政審批制度改革的內(nèi)容及國務(wù)院機構(gòu)改革調(diào)整方案來看，每次改革都圍繞這樣一個主題推進——簡政放權(quán)。一方面通過梳理國務(wù)院各部門的職責(zé)職能，整合職能交叉的部門，取消不再適合市場經(jīng)濟發(fā)展的部門和行政審批事項，達到“簡繁政”的目的；另一方面通過權(quán)力層級下移的方式，把可以由地方政府來承擔(dān)的權(quán)力和責(zé)任下放，使其充分結(jié)合本區(qū)域發(fā)展實際，發(fā)揮自身能動性來實現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟社會的整體平衡，達到“放實權(quán)”的目的；再一方面通過改變管理方式，把可以由市場、社會承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移出去，達到“培育責(zé)任主體”的目的。歸根結(jié)底，行政審批改革與政府機構(gòu)改革，二者的改革主題都是如何控制與規(guī)范行政權(quán)，實現(xiàn)簡政放權(quán)。

第三，同一基本方法：厘定政府邊界。行政審批制度改革和政府機構(gòu)改革，就其本質(zhì)層面而言，就是對行政權(quán)力和行政權(quán)力劃分邊界重新界定。行政審批制度改革是厘定政府與市場、社會的邊界，政府機構(gòu)改革是分清不同部門不同層級的行政邊界。雖然在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府以萬能管理者的身份出現(xiàn)，成為指揮整個政治、經(jīng)濟以及社會生活的唯一的主體，政府既承擔(dān)著辦企業(yè)、興市場的責(zé)任，也承擔(dān)著辦社會的職能。但隨著我國經(jīng)濟中的市場化程度不斷提高，整個社會進入利益結(jié)構(gòu)分化和調(diào)整的轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的行政方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)成為了桎梏，這就需要重新厘定政府權(quán)力邊界，讓各自承擔(dān)必要的責(zé)任。

二、從國務(wù)院機構(gòu)改革和行政審批制度改革實踐歷程上看聯(lián)動性

國務(wù)院機構(gòu)改革在建國初期的計劃經(jīng)濟時代圍繞“增長—精簡—再增長”的循環(huán)幾經(jīng)變動，在這個時期政府是指揮整個政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的唯一主體，行政審批制度作為政府管理社會經(jīng)濟事務(wù)的一種最為重要手段，一直保持著很高的穩(wěn)定性。從中央黨政文件中從未看到涉及行政審批制度改革的描述，從地方實踐中也未見到有關(guān)于審批制度改革的探索。一直到1998年我國為加入世貿(mào)組織做積極準(zhǔn)備，率先在深圳等部分經(jīng)濟特區(qū)試點起步。這一年，深圳市頒發(fā)了《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》，在深圳市全面實施審批制度改革，經(jīng)過三年探索，2001年9月，國務(wù)院對全面推進行政審批制度改革作出部署，成立了國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在監(jiān)察部設(shè)立了國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“國務(wù)院審改辦”），承擔(dān)日常工作。從這一時期起行政審批制度改革才以一項單獨改革重點出現(xiàn)在各級黨政機關(guān)文件里。

（一）1998年改革。1998年的行政審批制度改革與國務(wù)院機構(gòu)改革同時進行。政府機構(gòu)改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，精簡人員，進行了一場建國以來規(guī)模最大、力度也最大的政府機構(gòu)改革，同時行政審批制度首次開始探索取消審批事項，側(cè)重下放權(quán)力，減少層次。兩項改的最終目的都是統(tǒng)一到“按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”這一目標(biāo)上來。這次改革從機構(gòu)權(quán)力配置上看，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由40個減少到29個；其中不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院由28個部門組成。從職能調(diào)整上看實現(xiàn)政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)，對經(jīng)濟管理部門進行裁剪合并，同時移交給社會中介機構(gòu)、企業(yè)和地方的職能多達200余項。

（二）2003年改革。2003年的行政審批制度改革也與國務(wù)院機構(gòu)改革同步進行，二者統(tǒng)一到“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，改進工作作風(fēng)，提高行政效率，努力形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”這一目標(biāo)上來。這次改革從機構(gòu)權(quán)力配置上看設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建商務(wù)部，改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院由仍28個部門組成。從職能調(diào)整上看，注重發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，強化政府的公共服務(wù)職能，在2001行政審批制度改革自上而下全面展開后，2003年，國務(wù)院取消了406項行政審批項目，其中包括241項經(jīng)濟管理事務(wù)。

（三）2008年改革。2008年的行政審批制度改革也與國務(wù)院機構(gòu)改革統(tǒng)一到“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”這一目標(biāo)上來。這次改革從機構(gòu)權(quán)力配置上看探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會，組建國家能源局，組建工業(yè)和信息化部，組建國家國防科技工業(yè)局，組建人力資源和社會保障部，組建國家公務(wù)局，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。經(jīng)過調(diào)整，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院有27個組成部門，1個直屬特設(shè)機構(gòu)，15個直屬機構(gòu)，4個辦事機構(gòu)，16個部委管理的國家局，14個直屬事業(yè)單位，減少了4個國務(wù)院正部級機構(gòu)。從職能調(diào)整上看，深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡化審核程序，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用，同時改進規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專項規(guī)劃、專業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報國務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。

（四）2013年改革。2013年的行政審批制度改革和與國務(wù)院機構(gòu)改革統(tǒng)一到“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，進一步簡政放權(quán)，大幅度減少行政審批項目”這一目標(biāo)上來。大幅度減少審批項目已經(jīng)成為了審批制度改革和國務(wù)院機構(gòu)改革的共同目標(biāo)。這次改革從機構(gòu)權(quán)力配置上看撤銷鐵道部，交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置25個組成部門，撤銷了4個正部級機構(gòu)，其中包括2個組成部門。從職能調(diào)整上看要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)；要更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。2013年從國務(wù)院調(diào)整下放了221項行政審批權(quán)限。

行政審批制度改革聯(lián)動性問題，既是理論問題，也是實踐問題。探討行政審批制度改革聯(lián)動結(jié)構(gòu)，應(yīng)遵循從實踐中來到實踐中去的原則，從總結(jié)實踐歷程到提煉理論，再到實踐發(fā)展，最后到理論總結(jié)進行不斷循環(huán)。研究行政審批制度改革不能僅就行政審批制度這一項內(nèi)容進行分析，隱藏其后的聯(lián)動性結(jié)構(gòu)和本質(zhì)屬性必須在理論上得到凝練并及時指導(dǎo)實踐，及時糾正偏差，才能保證改革取得預(yù)期的效果。

主要參考文獻：

［1］張楠，迪揚.基層政府行政審批制度改革的路徑分析———以順德為案例［J］.公共行政評論，2014.2.

［2］顧平安.加快推進行政審批制度改革的二次設(shè)計［J］.中國行政管理，2015.6.

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