依法治國背景下機(jī)動車限牌的法理困境
——以深圳“限牌令”為標(biāo)本

陳筠豐

(浙江省浦江縣司法局，浙江 浦江322200)

摘要：地方政府出臺的“限牌令”政策與現(xiàn)行的《憲法》《合同法》《立法法》等多部法規(guī)相抵觸，并與行政法基本原則相悖。在十八屆四中全會全面深化依法治國背景下，地方政府應(yīng)審慎立法、依法調(diào)控、民主參與，切實(shí)貫徹法治精神來破解汽車限牌的法理困境。

關(guān)鍵詞：“限牌令”；行政法；困境；法治；合憲性

收稿日期：2015-05-03

作者簡介：陳筠豐(1992-)，男，浙江浦江人，浙江省浦江縣司法局科員，研究方向?yàn)榉ㄖ闻c社會治理。

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2014年12月29日，深圳市政府發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理的通告》(以下簡稱“限牌令”)，決定從當(dāng)日18時(shí)起，在深圳實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理。在我國現(xiàn)行體制下，“限牌令”具有一定的法理正當(dāng)性，但其也有違憲、違法的問題。地方政府應(yīng)履行立法者審慎義務(wù)，通過依法治理、公眾參與來制定公共政策，使其政策的公信力提升，破解法理困境。

一、“限牌令”的法理正當(dāng)性評述

“限牌令”作為一種有著良好期望的公共政策，其制定必然是為了追求社會公益的實(shí)現(xiàn)。站在“限牌令”制定者的角度或從推崇“限牌令”的角度看，其必然有一定的法理正當(dāng)性。筆者認(rèn)為其正當(dāng)性見之于公私權(quán)的調(diào)和。在法學(xué)理論中“公共利益”與“個體利益”始終是一對博弈的概念。公共利益衍化出秩序價(jià)值、和諧價(jià)值與公民私權(quán)利調(diào)和而產(chǎn)生一種選擇上的正當(dāng)性。其法理正當(dāng)性體現(xiàn)如下：

(一)“限牌令”是平衡私權(quán)利與公益的產(chǎn)物

眾所周知，法治社會的民事領(lǐng)域里遵循著“法無禁止即可為”原則。但是經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一旦擁有權(quán)利，人們盡可能會把權(quán)利濫用到極致。而我們所追求的合理社會，私權(quán)利不能沒有邊界，也不能不加以制約。法學(xué)理論認(rèn)為：限制自由的理由主要是侵害公共利益。[1]160如果這種共同利益被損害，勢必導(dǎo)致個體自由的喪失。所以，幾乎所有國家的憲法規(guī)范中都存在著基于公共利益可以對個人的憲法基本權(quán)利采取限制的條款。

“限牌令”是否屬于公共利益？對于公共利益的界定，學(xué)界有一定的共識。功利主義法學(xué)代表人物邊沁(Jeremy Bentham)認(rèn)為“所有人的最大幸福，是立法的目的。”[2]29德國學(xué)者紐曼·斯克奴(Roman Schnur)認(rèn)為“公共利益是一個不確定多數(shù)人涉及的利益?！盵3]73而國內(nèi)學(xué)者王景斌也認(rèn)為“公共利益的受益對象必須達(dá)到一定數(shù)量?！盵4]134筆者認(rèn)為，理解公共利益應(yīng)該回到啟蒙思想家盧梭(Jean-Jacques Rousseau)《社會契約論》中：“任何國家權(quán)力無不是以民眾的權(quán)力(權(quán)利)讓渡與公眾認(rèn)可作為前提的?！盵5]9因此，可以這樣來看公共利益，其即由個人權(quán)利讓渡與公共，符合絕大多數(shù)人的利益。

“限牌令”的出發(fā)點(diǎn)是為了治理深圳道路擁堵的公共利益之上，也即個人將己所擁有的買賣機(jī)動車的權(quán)利讓渡給社會公益。

(二)“限牌令”是政府行政權(quán)適度擴(kuò)張的體現(xiàn)

近現(xiàn)代以來，各國政府行政權(quán)力不斷擴(kuò)張。馬克思主義觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)代社會高度分工協(xié)作的脆弱性是政府權(quán)力擴(kuò)張的根本原因。20世紀(jì)初，以美國羅斯福新政為代表的西方政府放棄了完全自由市場調(diào)控，而開始加強(qiáng)政府行政權(quán)力。發(fā)展至今，政府行政權(quán)力擴(kuò)張愈發(fā)強(qiáng)大，“大政府”理念基本確立。行政權(quán)力的觸角無不觸及私人領(lǐng)域，政府角色已然成為“全盤管理者”。

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家。為了保護(hù)民主革命勝利的成果，以及不斷推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)，我國政府也呈現(xiàn)出政府行政權(quán)擴(kuò)大的趨勢。憲法第15條規(guī)定：“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！闭姓?quán)力擴(kuò)張也符合我國處于社會主義初級階段、社會發(fā)展紛繁復(fù)雜、政府主導(dǎo)社會轉(zhuǎn)型的背景。政府行政權(quán)力擴(kuò)張主要應(yīng)對社會上一些復(fù)雜的共性矛盾。而政府行政權(quán)可以在哪些問題上適度擴(kuò)張？我國學(xué)者姚亮認(rèn)為“民生問題、生態(tài)危機(jī)和突發(fā)性事件可以合理干預(yù)?！盵6]13而“限牌令”是基于道路擁堵這一城市病而制定的，其切合解決民生問題的目的。因此，筆者認(rèn)為其符合行政權(quán)合理干預(yù)的表現(xiàn)。

(三)“限牌令”體現(xiàn)我國法治對和諧價(jià)值的追求

和諧，古往今來都是人們追求的高位價(jià)值。法學(xué)理論認(rèn)為法的價(jià)值主體是指人，是“社會性的個人、群體、人的總體的統(tǒng)一?！盵7]14這里的“統(tǒng)一”在我國即中共十五屆四中全會所通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出的社會發(fā)展方向，即構(gòu)建社會主義和諧社會，人與人和諧統(tǒng)一，人與社會和諧統(tǒng)一，人與自然和諧統(tǒng)一。

法治也是為和諧社會所服務(wù)的。法的和諧價(jià)值有這樣幾個表現(xiàn)：協(xié)調(diào)和化解不同的利益矛盾，國家強(qiáng)制力保障的價(jià)值觀與和諧觀緩和矛盾、化解矛盾。[8]19政府的重要職能之一就是使得紛繁復(fù)雜的矛盾問題在和諧中解決，解決問題又推動和諧社會的發(fā)展。龐大的汽車保有量，導(dǎo)致道路擁堵，生態(tài)失衡，絕對稱不上是一種和諧的狀態(tài)，不符合和諧社會的目標(biāo)。面對這樣的城市病，政府有責(zé)任與義務(wù)對之管理和治理。而“限牌令”可以短期內(nèi)抑制機(jī)動車大量增長，符合追求人與自然和諧的價(jià)值追求。

二、“限牌令”合憲性、合法性問題

在法治社會中，憲法是社會生活最基本、最高的價(jià)值體系，是國家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則。[9]52其它法律法規(guī)、規(guī)章制度都必須服從憲法，不得與憲法沖突?！跋夼屏睢弊鳛橐环N為了公共利益而制定的社會政策具有一定的法理正當(dāng)性。但是考量其制定的具體程序和形式，其存在嚴(yán)重的合憲性問題，而《憲法》作為最高法，其神圣地位不得挑戰(zhàn)。

“限牌令”的位階太低。其發(fā)布主體是深圳市人民政府，比照《行政法規(guī)制定程序條例》所定標(biāo)準(zhǔn)，不屬于行政法規(guī)。其效力低于法律、行政法規(guī)，因此，“限牌令”如果存在與《憲法》及其它法律法規(guī)相抵觸的情況，將失去效力。

“限牌令”第6條：“自18時(shí)起，購置小汽車、小汽車過戶、非本市小汽車轉(zhuǎn)入本市的，在申請辦理小汽車注冊、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)入本市的變更登記前，應(yīng)按規(guī)定申請取得本市小汽車指標(biāo)證明文件。”以時(shí)間及指標(biāo)文件作為條件，限制公民買賣并合法登記過戶，違背了《憲法》第33條：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄跋夼屏睢币詴r(shí)間為劃分，將處于時(shí)間節(jié)點(diǎn)后的公民購買機(jī)動車的權(quán)利作了嚴(yán)格限制，明顯不符合憲法精神。

“限牌令”除了合憲性問題外，還存在著與現(xiàn)行一般法律相左的情形。法律保留原理認(rèn)為，行政行為侵害私人自由和財(cái)產(chǎn)，需要法律的根據(jù)。[10]51而根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定：“下列事由只能制定法律：……(八)民事基本制度。(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度……”而“限牌令”涉及機(jī)動車消費(fèi)的限制，與民事意思自治原則相悖，屬于對基本經(jīng)濟(jì)制度的變更。綜上，制定“限牌令”的條件是我國已經(jīng)制定了相關(guān)法律規(guī)定，而我國目前尚未有法律對機(jī)動車交易作出如此限制，因此“限牌令”首先違背了《立法法》的要求。

其次，“限牌令”違反了《合同法》第4條：“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個人不得非法干預(yù)?！蓖瑫r(shí)，《物權(quán)法》第4條也規(guī)定私人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。“限牌令”限制乃至剝奪了部分人購買機(jī)動車的權(quán)利，限制了機(jī)動車銷售商合法經(jīng)營、銷售的權(quán)利，使得在“限牌令”后簽訂的合同處于無效或者附條件有效的境地，也直接剝奪了部分人對機(jī)動車占有、使用、受益、處分的物權(quán)權(quán)益。

再次，“限牌令”規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)后的機(jī)動車登記過戶需要提供指標(biāo)證明文件。此舉增加了機(jī)動車登記條件，違反了《道路交通安全法》第8條、第9條規(guī)定。該條規(guī)定：“機(jī)動車實(shí)行登記制度，登記的條件是提供身份證明、機(jī)動車來歷證明、合格證明、完稅證明及法律行政法規(guī)規(guī)定的其他憑證?！币虼耍褓徺I機(jī)動車登記時(shí)，只需提供上述憑證，交管部門即應(yīng)該給予登記。“限牌令”為公民設(shè)置了超越《道路交通安全法》的義務(wù)，屬于違法行為。

最后，“限牌令”也違反了《行政許可法》。“限牌令”第6條“自2014年12月29日18時(shí)起，單位和個人購置小汽車、小汽車過戶、非本市小汽車轉(zhuǎn)入本市的，在申請辦理小汽車注冊、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)入本市的變更登記前，應(yīng)按規(guī)定申請取得本市小汽車指標(biāo)證明文件?！痹摋l不僅增加了《道路交通安全法》所規(guī)定的機(jī)動車登記條件，還讓機(jī)動車登記機(jī)關(guān)成為了許可機(jī)關(guān)。按照《行政許可法》第15、16、17條相關(guān)規(guī)定，能夠設(shè)定行政許可的規(guī)范是省級人民政府制定的規(guī)章，而深圳“限牌令”無權(quán)設(shè)定行政許可。

三、立法審慎義務(wù)破解“限牌令”法理困境

隨著現(xiàn)代國家行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的摩擦錯綜復(fù)雜，公民權(quán)利能否能夠得到平等而有效的保障，是備受學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。而法治觀念逐漸深入人心，公民維權(quán)意識也空前高漲。但是，立法應(yīng)該是一門審慎的科學(xué)，一部“惡法”帶來的負(fù)面影響比沒有法律更大。因此，政府立法應(yīng)該是審慎的。只有科學(xué)立法、審慎立法，才能真正實(shí)現(xiàn)政府“立法為民”“執(zhí)法為民”。

(一)政府治理要從依政策治理轉(zhuǎn)向依憲法、法律治理

我國政府行政權(quán)力強(qiáng)勢，治理與宏觀調(diào)控往往主要依賴政策，多以各級政府《通知》《意見》《通告》等形式下發(fā)。而這些政策大多涉及民商事領(lǐng)域，甚至干涉交易自由，限制公民的基本權(quán)利。因此，受到了合憲性與合法性的質(zhì)疑。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)活動要依賴一定的條件才能得以實(shí)施，只有法律的穩(wěn)定性，才能保障經(jīng)濟(jì)理性交易。而紛繁復(fù)雜的社會中，穩(wěn)定的法律應(yīng)該是人民信賴和依賴的東西。[11]132因此，只有法律才能使市場主體形成穩(wěn)定的預(yù)期。

關(guān)于汽車限購問題，如果由全國人大制定一部涉及機(jī)動車治理措施的法律，或?qū)⑾嚓P(guān)條款納入《環(huán)保法》《道路交通安全法》等部門法與專業(yè)法中并且得到有效的實(shí)施，那么，市場主體就有充分的時(shí)間去合法地決定自己的權(quán)利。而政策調(diào)控的合憲性問題，往往被當(dāng)政者解釋為“良性違憲”，但這明顯與法治精神相悖。我國是一個法治傳統(tǒng)較少的國家，政府良性違憲對法治事業(yè)造成的傷害后果，往往比其調(diào)控對象本身更嚴(yán)重。我國剛走上法治建設(shè)道路不久，要嚴(yán)格遵守法治原則，不搞“良性違憲”，維護(hù)我國來之不易的憲法秩序與法治事業(yè)。

(二)政府行政應(yīng)堅(jiān)持行政法的基本原則

行政法的基本原則對行政法立法、執(zhí)法起宏觀指導(dǎo)，也在一定條件下直接規(guī)范行政行為。深圳“限牌令”違反了行政法的信賴保護(hù)原則。所謂信賴保護(hù)原則是指行政機(jī)關(guān)對自己所作出的承諾或表態(tài)應(yīng)該遵守信用，不得反復(fù)。信賴保護(hù)原則與民法中有著“帝王條款”之稱的誠實(shí)信用原則息息相關(guān)，可以說是行政機(jī)關(guān)對公民的誠實(shí)信用原則。與民事法律關(guān)系不同，政府與公民是存在力量差距的，作為公民一方，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不誠實(shí)守信時(shí)，其往往極其無助與弱勢。

早在2012年8月，深圳市交委就曾表示深圳不會限購限牌。2014年初，深圳市市長也公開表態(tài)不會限牌。而“限購令”實(shí)施前4個月，深圳市交管部門在接受媒體采訪時(shí)表示，交管部門暫無限牌計(jì)劃。一個是地方政府行政首腦，一個是交通管理部門，均代表了政府政策導(dǎo)向。當(dāng)民眾對他們信賴時(shí)，深圳“限牌令”一夜之間突然襲擊，絲毫沒有給民眾以緩沖接受政策的時(shí)間，這顯然是違背了信賴保護(hù)原則，辜負(fù)了民眾對政府行政的信賴。

深圳“限牌令”還有違反行政法比例原則之嫌。所謂比例原則，即行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)時(shí)，要兼顧民眾的利益。如果實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能造成民眾利益受損時(shí)，應(yīng)該使得這種負(fù)面影響限制于最小范圍內(nèi)，保持其適度比例。

“限牌令”的目的是為了緩解交通擁堵、治理緩解污染。但是“限牌”是不是最佳方案令人質(zhì)疑。而且“限牌令”所帶來的負(fù)面影響也會顯現(xiàn)。最顯而易見的問題是，汽車行業(yè)是我國支柱型行業(yè)，消化著大量的就業(yè)人口。一旦“限牌”，汽車銷量驟減，汽車行業(yè)利潤式微，為了降低成本，行業(yè)勢必減少用工，壓縮產(chǎn)能，增大了我國日益嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。況且“限牌令”打擊了眾多公民對機(jī)動車的剛性需求，也很有可能使一部分人喪失了擁有機(jī)動車的權(quán)利。因此，“限牌令”是否是達(dá)到行政目的最佳的手段值得商榷，而其所追求的公共利益是否存在與其它公共利益沖突，以及沖突中的價(jià)值選擇是否符合比例原則，也是存在疑問的。

(三)發(fā)展基于公眾參與的行政決策

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，以及人民依照法律規(guī)定，有權(quán)通過各種合法途徑和形式，管理國家、經(jīng)濟(jì)、社會與文化事業(yè)。”而且我國《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”該法第36條同時(shí)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見?？梢圆扇∽剷?、論證會、聽證會等多種形式?！?就深圳“限牌令”而言，其發(fā)布實(shí)施前，根本沒有邀請涉及切身利益的群眾以及機(jī)動車經(jīng)銷商參與，甚至群眾都對當(dāng)?shù)卣惹暗牟幌夼瞥兄Z抱有信賴心理。

2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中也明確提到，要規(guī)范行政決策程序，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。倘若“限購令”發(fā)布前能經(jīng)過這些環(huán)節(jié)的層層考驗(yàn)，何愁會面對社會如此質(zhì)疑？

四、總結(jié)

十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而深圳“限購令”的出臺，正是考驗(yàn)國家治理能力、考驗(yàn)法治政府、考驗(yàn)科學(xué)立法的一塊試金石。這讓我們清醒地意識到建設(shè)法治國家任重而道遠(yuǎn)。法諺“法無授權(quán)即禁止”，各級政府在制定政策法規(guī)時(shí)必須要明確自身行政權(quán)力的邊界。十八屆四中全會決定明確提出行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其它組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。相信，隨著依法治國的不斷深入，各級政府會將法治要求貫徹到行政的各個環(huán)節(jié)，“限購令”的尷尬困境終會破解。

注釋：

①《深圳特區(qū)報(bào)》2012年9月1日A5版。

② 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng),http://views.ce.cn/view/ent/201401/24/t20140124_2195092.shtml。

③ 2014年3月26日，新浪深圳官方微博深圳微博發(fā)布廳。

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責(zé)任編輯：滄海