淺論提升地方政府公信力的途徑

趙為龍1，周世虹1，2

（1.安徽醫(yī)科大學人文社會科學學院，安徽合肥230032；2.安徽天瑞律師事務所，安徽合肥230041）

摘要：地方政府公信力反映了人民群眾對政府的信任度，是政府合法性的保障，同時通過提升政府公信力可以促進我國的民主政治建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)等。文章力求通過對理論界關(guān)于政府公信力認識的研究分析，探討影響政府公信力提升的因素，進而提出切合實際的提升地方政府公信力途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府；公信力；法治政府

一、關(guān)于地方政府公信力的認識分析

什么是政府公信力？國內(nèi)主要有三種觀點：一是將政府公信力解釋為公眾對政府行為和行動能力的一種評價；[1]二是將其作為能力的一種類型，即政府獲取公眾支持和信任的一種能力；[2]三是將其理解為政府通過自身行為取得公眾信任的程度。如時偉認為政府公信力是指主要指政府的影響力和號召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性民主程度服務程度和法治建設(shè)程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映人民群眾對政府的滿意度和信任度。[3]上述三種觀點反映了這一階段理論界對于政府公信力的認識，通過這三種觀點政府認識到了提升自身公信力的必要性、緊迫性，也促進了政府公信力建設(shè)研究理論的深化。但也存在著不足之處，政府公信力反映的是政府與人民群眾之間的信任關(guān)系，人民群眾是施信方，如單純的從政府角度考慮應該采取哪些措施，沒有考慮到群眾作為政府公信力的評判者的客觀需求，忽視雙方之間的互動。筆者認為政府公信力應該從政府與民眾雙邊關(guān)系的視角進行解釋，政府公信力是對人民群眾與政府之間的信任與被信任關(guān)系一種總體上的反映。公信力不僅反映政府的影響力與號召力、政府行政能力的客觀結(jié)果,同時也是人民群眾對政府職能履行狀況的評價,客觀反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。

政府理論界關(guān)于政府公信力的研究主要集中于三個方面：第一，從某一視角來分析政府公信力降低的原因及提升政府公信力的對策途徑，如朱光磊、望“在職能的過程中提高政府公信力”，認為政府公信力的問題發(fā)軔于政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，而地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能來實現(xiàn)。這種單視角的研究，為政府公信力建設(shè)提供了某一方面的思路，但忽視了影響政府公信力建設(shè)的諸多因素之間的相互聯(lián)動與內(nèi)在邏輯。第二，以某一公共事件為例來探討地方政府公信力建設(shè)，如徐曉娟“中國地方政府公信力研究——以云南孟連事件為例”，這一類的研究往往通過對某一事件的深入分析，來探討導政府致政府公信力降低的因素，進而提出針對性的措施，這種研究思路為政府在處置公共事件提供了理論參考，然而由于僅是通過對某一事件的分析來研究政府公信力，不可避免的會落入就事論事的窠臼。第三，地方政府公信力對社會經(jīng)發(fā)展的影響，如周宏、葛夏在領(lǐng)導科學上發(fā)表的“地方政府公信力發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟的影響”，這類研究會讓政府認識到公信力建設(shè)作用，提高政府公信力建設(shè)的動力。這類研究只看到了政府公信力某一方面的作用，而政府公信力反映的政府的影響力、號召力以及被人民群眾的信任程度，政府公信力對社會生活的各個方面都有著極大的影響。

以上研究，為地方政府公信力建設(shè)提供了有益的理論思探討。但是，學界關(guān)于地方政府公信力的研究也存在如下問題：其一，比較研究較為缺乏，學者們大多數(shù)就事論事缺乏對國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒，這造成而我們無法通過對不同國家在政府公信力建設(shè)方面的理論與實踐經(jīng)驗進行比較研究，探尋出一條合理的提升政府公信力道路。其二，多視角、多學科研究等綜合性研究較為缺乏，目前學者們的研究大多停留在單視角、單學科研究，這種研究思路會限制學者對政府公信力研究的深度和廣度。其三，實證性調(diào)研性研究缺乏，沒有在客觀真實把握地方政府公信力建設(shè)現(xiàn)實狀況基礎(chǔ)上來研究地方政府公信力。我們認為應該對其他國家、不同地區(qū)、不同層級的政府公信力建設(shè)理論經(jīng)驗進行比較研究，同時針對性的加強多視角、多學科的綜合研究，此外學者可以通過加強與群眾和地方政府之間的互動，獲取更多的客觀數(shù)據(jù)，探索出實踐性較強的政府公信力建設(shè)途徑。

二、影響地方政府公信力建設(shè)的因素

地方政府在中國政治體系中扮演著中央政府行使職權(quán)的代理者和具體執(zhí)行者的角色。在社會轉(zhuǎn)型期，地方政府往往需要承擔起直接面對各種社會矛盾與緩解這些矛盾的重任。地方政府公信力反映其同當?shù)厝罕娭g的相互信任關(guān)系以及的其自身的影響力與號召力，其公信力狀況決定著其執(zhí)行力強弱，進而影響著它能否承擔起面對復雜的社會矛盾并緩解這些矛盾的責任承擔。

政府公信力歷來是黨和國家領(lǐng)導最為關(guān)注的行政問題，黨的十七大報告指出，要確保權(quán)力正確行使，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。黨的十八大對這一問題提出了更為全面的規(guī)定與要求：要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開政資分開政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學結(jié)構(gòu)優(yōu)化廉潔高效人民滿意的服務型政府。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。各個地方政府也在領(lǐng)會中央文件精神響應中央政府號召基礎(chǔ)上，采取一些積極措施來回應社會要求建設(shè)誠信政府、服務政府、法治政府的要求，這些措施對提高地方政

府公信力起到了積極了作用了，也取得了一些成績，地方政府的信用狀況也得到了好轉(zhuǎn)，但仍存在一些問題影響著地方政府公信力建設(shè)。由于政府公信力涉及政府與人民群眾之間的相互關(guān)系，因而應從政府和人民群眾兩個層面來考慮影響地方政府公信力建設(shè)的因素。

從地方政府的層面來看，影響地方政府公信力提升的有以下四種因素：

第一，缺乏對人民群眾的切身利益的關(guān)懷。很多地方政府在這方面做得不夠，這會直接影響到人民群對政府的信任，進而影響到政府公信力建設(shè)。伴隨社會主義各項事業(yè)的不斷發(fā)展，我國人民的素質(zhì)不斷提升，人民群眾有了更多物質(zhì)精神追求，而且群眾的許多訴求都是利益訴求。在社會發(fā)展過程中，由于制度不健全、政府行為不規(guī)范等因素導致人民群眾的切身利益受損的情況普遍存在，例如征地拆遷補償、社會保障、食品安全問題等引發(fā)的矛盾依舊很多。根據(jù)法制網(wǎng)報道截至2012年10月17日全國查處違法違規(guī)強制征地拆遷問題1480個，責任追究509人。網(wǎng)上搜索強拆問題、社會保障問題、食品安全等關(guān)系人民群眾切身利益的問題，依舊存在較多負面新聞。地方政府部門和官員面對人們的這種利益訴求很多時候力不從心，相關(guān)部門往往會采推卸責任、消極回避的方式來應對人民群眾的利益訴求。人民群眾利對切身益的訴求渠道不暢，不可避免的會導致一些群體性事件的發(fā)生，這會導致地方政府公信力的下降。

第二，一些公共行政人員罔顧法紀貪污腐敗，缺乏誠信。根據(jù)法制日報報道2013年河北檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂等職務犯罪案件1260件1814人，遼寧日報也報道2014上半年，沈陽市紀檢監(jiān)察系統(tǒng)共受理信訪舉報4493件，同比增長10.64%；新立案785件，給予黨政紀處分743人，查辦大要案276件，移送司法機關(guān)87人。這些刺眼的數(shù)據(jù)反映出現(xiàn)實中仍然有很多地方政府的公共行政人員不能堅持自己作為公職人員的倫理操守和職責規(guī)范，一方面，中央不斷加大反腐敗的力度，掀起了反腐風暴，并且更加關(guān)注公務員作風建設(shè)，出臺了八項規(guī)定來規(guī)范公共行政人員的行為。另一方面，腐敗范圍從地方各級政府到中央政府、國有企業(yè)到事業(yè)單位等領(lǐng)域，腐敗金額一路攀升這一客觀現(xiàn)實提醒著我們反腐工作不能有絲毫懈怠。尤其是行使著各項公共權(quán)利時的政府工作人員腐敗墮落，會影響人民群眾對整個行政體系的廉潔性、誠信度產(chǎn)生質(zhì)疑，這會嚴重影響地方政府公信力的提升。

第三，地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位。在現(xiàn)實中很多地方政府積極追求經(jīng)濟的發(fā)展與GDP的增長，不合時宜的介入市場競爭充當市場競爭的主體與民爭利，甚至直接采取行政手段干預市場競爭，片面追求GDP政績，對社會管理職能與提供公共服務職能履行不充分。眾所周知，伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務的需求也在不斷增加，對政府的要求也在提高。同時,由于各種公共產(chǎn)品和公共服務與人民群眾的日常生活聯(lián)系聯(lián)系緊密,地方政府對這些方面的忽視會讓群眾直接感受到政府的不關(guān)心，從而影響其對政府的信任。

第四，地方政府信息透明度和公開度不夠。政府信息公開一直是中央政府重視的問題，2007年1月17日國務院第165次常務會議通過《政府信息公開條例》，并于2008年5月1日正式施行。該條例第一條就明確指出制定目的是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例。2013年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，意見再次指出，依法實施信息公開是人民政府密切聯(lián)系群眾轉(zhuǎn)變政風的內(nèi)在要求。一些地方政府響應中央政府的號召與人民群眾要求，公開了一些政府信息，取得了較好的社會反響。然而，更多的生活中地方政府信息公開做得任不夠好，例如《政府信息公開條例》第12條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應公開征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況”，很多地方政府未能做到，造成了很多拆遷糾紛；再如行政公開條例第十六條規(guī)定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”，地方政府鮮有做到這點。地方政府行政信息不夠公開，公眾無法知道政府做什么,也就無法了解和理解政府,就無法形成政府與公眾間的互信與溝通的良好局面。這會使得政府履行職責時就不會充分的配合政府，甚至在公共事件發(fā)生時站在政府的對立面。

從人民群眾層面來看，主要有如下兩點因素：

第一，人民群眾對政府公信力的判斷存在較強的主觀性。人民群眾判斷政府公信力高低，主要是根據(jù)自己所接觸到的政策、政府的行政行為以及新聞媒體的報道產(chǎn)生，由于了解的不夠深入往往對政府公信力認識不足，評價政府公信力不可避免的帶有強烈的主觀色彩。如現(xiàn)實中一些個體遭遇政府行政人員的行政行為不文明、違法濫用職權(quán)問題等就會在他所熟知的群體內(nèi)加以擴散，造成這個群體對政府公信力的評價的降低。同時，在一些公共事件中媒體的一些片面報道也會降低人民群眾對政府公信力評價。

第二，我國公民的政治參與積極性不高。通過公民的政治參與，政府可以了解到人民群眾的訴求，人民群眾可以學習到如何發(fā)揮自己的政治作用，變得關(guān)心政治，增強對政府的信賴感。我國政府也高度重視的公民的政治參與，并且相應的建立了人民代表大會制度、基層群眾自治制度，在民主政治建設(shè)事業(yè)上取得了一些成績。但是，我們也必須正視在政治參與中依舊存在“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”現(xiàn)象，公民的政治參與缺乏剛性的制度與法律保障，同時存在公民的訴求沒有得到回應或未得到及時回應的現(xiàn)象，這些都會嚴重影響公民積極有效的參與到國家政治生活之中。

三、提升地方政府公信力的途徑

地方政府公信力反映的是人民群眾政府之間的相互關(guān)系，探討提升地方政府公信力的提升途徑本應該從地方政府和人民群眾雙方的角度出發(fā)，然而由于地方政在雙方關(guān)系中占據(jù)更多的主動地位，并且由于我國公民的政治素養(yǎng)相對較低，政治參與意識也不夠高，地方政府公信力更多的需要依靠地方政府自身的努力。法治政府建設(shè)、服務型政府建設(shè)以及透明政府的建設(shè)可以為地方政府公信力提升指明方向，具體來說地方政府應通過如下途徑來提升自身公信力：

首先，地方政府應努力讓行政行為充滿法治因子。早在2004年3月，國務院就發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標。[4]自《綱要》實施以來，各級人民政府更加重視依法行政工作，采取了一系列措施來推進法治工作的落實，法治政府建設(shè)也取得了重要進展。但在法治政府建設(shè)過程中，也存在諸多不和諧因素，有法不依行政不作為現(xiàn)象仍然存在、濫用職權(quán)行政亂作為

的現(xiàn)象時有發(fā)生、“釣魚”執(zhí)法也在損害法律權(quán)威，同時很多地方政府也常常打著“依法行政”的旗號做著違法行政的行為。地方政府應該對這些現(xiàn)象予以充分的重視，因為“政府是一個感染力極強的以身試教的老師，不論教好教壞，它總是以自己的行為教育整個民族”。[5]地方政府應該從如下方面加強努力，來提升自身的法治因子：第一，地方政府要全面推進依法行政，行政機關(guān)及其工作人員依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。在形式上，要求地方政府及其公共行政人員的行政行為要符合憲法法律的規(guī)定，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力、不違法行政，并且要遵守法律保留原則，即行政行為只能在法律規(guī)定的情況下作出，法律沒規(guī)定的就不得作出；在實質(zhì)上，要求地方政府的行政活動要符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合法律原則、目的與法理等；在責任上，要求地方政府要承擔起責任，體現(xiàn)權(quán)責一致原則。如地方政府應該接受公民的監(jiān)督、積極履行自身的職責、在行政訴訟中如果地方政府的行為被法院認定為違法可能被判定撤銷該行政行為并且賠償行政相對人因此而遭受的損失。第二，地方政府應進一步完善公共政策的決策機制，力求做到民主科學依法決策，提高行政行為的合法性和社會支持。同時地方政府政府要通過把行政決策納入規(guī)范化、民主化、法治化的軌道，進一步提高決策質(zhì)量和水平。第三，嚴格公正執(zhí)法。中國特色社會主義法律制度，體現(xiàn)的是民的意志和經(jīng)濟，也是社會穩(wěn)定和諧的重要保障，自生效之日起直至廢止，在這個過程必須得到充分有效貫徹執(zhí)行。地方政府在行政管理中要做到“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”。不僅有利于提高法律、制度和政策的剛性，提高法律制度的權(quán)威性，規(guī)范地方政府公共行政人員的行為，同時也會使人民充分感受到政府的公正與威嚴。

其次，牢固樹立起人民利益至上的理念，加快服務型政府建設(shè)，更好的服務于最廣大人民群眾的根本利益。馬克思主義理論強調(diào)無產(chǎn)階級政府應該為人民服務的思想，認為人民是國家的主人，政府只是人民投票選擇的為自己服務的公仆。中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思這一理論，建立起人民民主專政的社會主義制度，強調(diào)政府是人民群眾利益的代表，必須體現(xiàn)和尊重人民群眾的意志!中國共產(chǎn)黨第十七大次全國代表大會上就明確提出：要加快行政管理體制改革，努力建設(shè)服務型政府。地方政府也應該采取相應措施來回應中央政府建設(shè)服務型政府的要求，從如下幾方面來努力建設(shè)服務型地方政府。第一，地方政府應該更加關(guān)注人民群眾的切身利益，真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槿嗣穹铡闭＞唧w來說地方政府應該暢通群眾訴求表達渠道，及時回應群眾的訴求。對于諸如食品安全、就業(yè)、醫(yī)療、教育等民生問題，地方政府應該采取多種方式來促進這些問題的解決。第二，地方政府應該政府職能轉(zhuǎn)變，不斷提高政府績效。黨的十八大報告指出，建設(shè)中國特色社會主義，總布局是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。地方政府應該充分認識到自身職能也要適應“五位一體”的要求，堅持抓住經(jīng)濟建設(shè)這個關(guān)鍵點，同時在民主政治建設(shè)、繁榮當?shù)匚幕聵I(yè)、改善群眾民生、環(huán)境保護工作中投入更多財力物力，讓人民群眾充分感受到政府是在做實事，為民謀福利。第三，行政機關(guān)在行使自身的行政裁決權(quán)時，必須考慮到方便群眾。在依法裁決確保群眾的糾紛能夠得到公正解決前提下，盡量采取簡單、迅速、靈活的裁決程序。如群眾糾紛能夠當場調(diào)解則當場完成調(diào)解。

最后，提高行政管理過程中的信息公開性，打造透明政府。姜明安教授指出行政公開原則有如下四點要求：行政立法和行政政策公開；行政執(zhí)法行為公開；行政裁決和行政復議行為公開；行政信息公開、情報公開。[6]具體來說，地方政府應在如下幾方面努力：第一，制度是保證正常和可預測行為的一套規(guī)則，也就是“游戲規(guī)則”，[7]（P488-489）法律則是一套適用于整個政治共同體的公開的、可強制執(zhí)行的規(guī)則。[7]（P496）地方政府在制定地方性法規(guī)、規(guī)章、政策前應廣泛聽取群眾意見，對于重要法規(guī)、規(guī)章、政策在正式制定之前應將草案全文公布，允許群眾提出相反意見。此外對于政策可能影響到相關(guān)的利害關(guān)系人，應組織聽證會，為他們答疑解惑。在地方性法規(guī)、規(guī)章、完成以后，應在政府網(wǎng)站、政府公報、政策宣傳欄上公布。行政政策如非涉及保密內(nèi)容，也應通過一定途徑公布。對于涉及群眾切身事關(guān)群眾民生問題的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政策應該印制成單行本，方便公眾購買閱讀。第二，行政行為的公開，可以提高法律的正確性與合理性，也是社會公眾、輿論評判政府行政執(zhí)法活動正確與否、正當與否的必要條件。[8]地方政府的行政執(zhí)法行為應做到行為的標準、條件公開，執(zhí)法行為的程序公開。如在辦公地點張貼相應的文件，在政策宣傳欄上掛出政策規(guī)章，讓群眾知曉。涉及行政相對人的切身利益，如吊銷營業(yè)執(zhí)照、大額罰款等應舉行聽證會，允許群眾旁聽。地方政府的行政裁決和復議行為公開。地方政府在對行政糾紛進行裁決或復議時，應告知雙方當事人其裁決、復議的標準、程序的法律依據(jù)。地方政府作出的裁決書、復議決定書應當送達雙方當事人，并且允許其他個人和組織的查閱。第三，對行政執(zhí)法進行監(jiān)督是憲法賦予媒體的一項基本權(quán)利，和諧的媒體監(jiān)督與行政執(zhí)法之間的關(guān)系，有利于保障媒體監(jiān)督權(quán)利的行使，實現(xiàn)對政府行政執(zhí)法的監(jiān)督，保障行政執(zhí)法機關(guān)依法行政，而行政執(zhí)法機關(guān)自覺接受媒體的監(jiān)督，讓權(quán)力的行使在陽光下運行，有利于自律自身的執(zhí)法行為，保證執(zhí)法公平、公正。[9]地方政府的行政信息應當允許新聞媒體依法報道和公開發(fā)布。除非涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，地方政府的行政政策、行政裁決和行政復議行為，都應允許新聞媒體報道。此外，地方政府應主動公開其自身及公共行政人員的遵紀守法、廉政建設(shè)情況，允許新聞媒體的客觀真實報道。

（注：本文系安徽省“研究生千人計劃”項目和安徽醫(yī)科大學重點學科：馬克思主義中國化研究的階段性研究成果，項目編號：201003-09）

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