張晨

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300384）

論我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的路徑

張晨

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300384）

關(guān)于行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，理論界與實(shí)務(wù)界都沒有達(dá)成共識。尤其是對于我國現(xiàn)行行政訴訟中原告資格認(rèn)定的法律標(biāo)準(zhǔn)的解讀依舊存在分歧。而原告資格作為起訴人能否進(jìn)入訴訟而設(shè)置的一道“門檻”，具有重要的地位。與此同時，國外的行政訴訟原告資格范圍都呈擴(kuò)大趨勢，這一趨勢也給我國認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確定帶來新的啟迪。應(yīng)針對我國行政訴訟原告資格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的缺陷并結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)探索出完善我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的路徑。

原告資格；合法權(quán)益；利害關(guān)系；受案范圍

一、現(xiàn)行行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定的解讀

行政訴訟原告資格是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它反映了行政法制現(xiàn)代化的發(fā)展水平，美國著名的行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨曾說過：“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速，變化總趨勢是逐步放寬對原告資格的限制?！盵1]與世界上多數(shù)國家一樣，我國的行政訴訟原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了一個由窄到寬的過程。我國以往關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定主要集中在1989年的《中華人民共和國行政訴訟法》以及2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）的條文中（《行政訴訟法》第24條、第41條條，《若干解釋》第12條，第13條）。2015年5月1日新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）已經(jīng)出臺，本文結(jié)合新舊法條文關(guān)于行政訴訟原告資格認(rèn)定方面的差異進(jìn)行分析，通過解讀立法本意，完善我國行政訴訟原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）關(guān)于“行政行為”的一點(diǎn)解釋

不論是曾經(jīng)的《行政訴訟法》還是《若干解釋》，在原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上都有一個“具體行政行為”的限定。這說明，行政訴訟原告資格與行政訴訟的受案范圍存在著密切的聯(lián)系。行政訴訟受案范圍是行政訴訟原告資格產(chǎn)生的前提，即原告所受的權(quán)益影響必須是由受案范圍的行政行為引起的，屬于受案范圍是確立原告資格的一個基本前提條件。對于不屬于人民法院受案范圍的具體行為引發(fā)的侵犯合法權(quán)益的爭議，任何主體都沒有取得原告資格的可能性。最新的《行政訴訟法》第25條對此進(jìn)行了修訂，即行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，有權(quán)提起訴訟。把“具體行政行為”改為了“行政行為”，這一修訂的意義，不僅把因抽象行政行為受侵害的行政相對人納入到了原告資格中，同時也在暗示行政訴訟的受案范圍不再局限于小范圍中，而是向更有利于行政相對人的趨勢上靠攏。

（二）“侵犯合法權(quán)益”與“法律上的利害關(guān)系”之標(biāo)準(zhǔn)并存的分析

這兩種表述也是學(xué)界劃分我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”和“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”兩個階段的主要依據(jù)。但是，這樣的表述常常給我們一種錯覺，即在分析原告資格時完全用后一種標(biāo)準(zhǔn)取代前一種標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為，在分析原告是否適格問題時，可以綜合這兩個因素進(jìn)行考慮，兩個標(biāo)準(zhǔn)并不是排斥的關(guān)系。在雙方法律關(guān)系即行政法律關(guān)系只存在雙方主體不存在利害關(guān)系人的情況下，行政行為侵犯的是行政相對人的合法權(quán)益；第三方法律關(guān)系即有利害關(guān)系人存在的情況下，侵犯的是相對人以及利害關(guān)系人的合法權(quán)益。因此，“法律上的利害關(guān)系”是可以吸收“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”的。在分析行政主體和直接相對人這對概念時，宜選擇適用前一個標(biāo)準(zhǔn)。這里筆者將就原告資格設(shè)定的兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體分析。

1．合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)之分析

首先，關(guān)于“合法權(quán)益”的理解問題。馬懷德教授認(rèn)為，合法權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益。[2]新的《行政訴訟法》頒布以后，事實(shí)上擴(kuò)大了對舊《行政訴訟法》“權(quán)利”的理解。使得“權(quán)利”不再局限于受案范圍所規(guī)定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)而擴(kuò)大到諸如知情權(quán)、相鄰權(quán)等權(quán)利。

其次，還需要注意的一個問題是，新的《行政訴訟法》仍然只規(guī)定公民、法人或其他組織只對自己的合法權(quán)益受到行政行為侵害有權(quán)提起訴訟，對公共利益以及他人的合法權(quán)益不具有原告資格。例如沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案。沈某知悉某建材廠偷稅逃稅行為，便署名向桐鄉(xiāng)市國稅局舉報，但國稅局久久未予回復(fù)，沈某便起訴狀告國稅局行政不作為，后被桐鄉(xiāng)市人民法院以原告資格不適格為由，駁回起訴。在這里，我們可以通過分析得出沈某和桐鄉(xiāng)市國稅局的關(guān)系并不受行政法的調(diào)整，該案中沈某的合法權(quán)益并沒有受到侵害，而國稅局的不作為也未對沈某合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。故沈某并不符合法律規(guī)定的原告資格，法院依法駁回沈某起訴在我國現(xiàn)行法律中是合法的。[3]但是這種公共利益的合法權(quán)益誰來維護(hù)，卻值得我們深入思考。

2．利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)之分析

無論是理論上還是實(shí)踐中，對“法律上的利害關(guān)系”的理解均存在分歧。這種分歧的根源在于，《若干解釋》第12條規(guī)定的“法律上的利害關(guān)系”，到底是“法律上保護(hù)的利害關(guān)系”，還是“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”。所謂“法律上保護(hù)的利害關(guān)系”，是指當(dāng)事人的權(quán)益屬于包括實(shí)體法和程序法在內(nèi)的實(shí)證法明確予以保護(hù)的范圍內(nèi)。所謂“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”，是指當(dāng)事人可以期望通過訴訟得到法律保護(hù)的利害關(guān)系。[4]權(quán)利有三種存在形態(tài)，即應(yīng)有的權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)有權(quán)利。這三者之間不是平行關(guān)系，而是層次關(guān)系，三者的內(nèi)容有很大一部分是重疊的。上述的兩種分歧，就是從這三種權(quán)利中引申出來的。很明顯，前者對于利害關(guān)系人的保護(hù)力度是比較小的，而后者則更有利于保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利，也更符合現(xiàn)代行政法治的精神。對于這個問題的理解，學(xué)界仍然存在爭議。新修訂的《行政訴訟法》也沒有在法律條文上給予明確的界定。筆者認(rèn)為，秉著保護(hù)公民權(quán)益以及監(jiān)督行政的理念應(yīng)采取“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。

二、國外現(xiàn)行行政訴訟原告資格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的有益啟示

在這里，筆者列舉兩個典型國家，英美法系的美國，大陸法系的日本，并且考慮原告資格范圍擴(kuò)大的總體趨勢，僅對這兩個國家現(xiàn)行的行政訴訟原告資格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，以便找到可借鑒之處。

（一）美國“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”

“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”，即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益。如審美的、娛樂的、環(huán)境的利益等等。這樣，一般納稅人、競爭者、普通消費(fèi)者、環(huán)境利益人都可以成為司法審查訴訟的原告，取得司法審查訴訟原告的資格。

根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，在美國，無論是聯(lián)邦法院還是州法院，都已經(jīng)承認(rèn)了納稅人、消費(fèi)者、環(huán)境利益人、競爭人的原告資格；對于社會團(tuán)體的原告資格，現(xiàn)在美國法院己承認(rèn)了保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告資格，承認(rèn)全國保護(hù)組織具有請求審查高速公路修建決定的原告資格；承認(rèn)公共福利社團(tuán)有代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人，提起反對核爆炸決定訴訟的原告資格；承認(rèn)環(huán)保組織有請求審查農(nóng)業(yè)部長不采取措施限制劇毒農(nóng)藥使用行為的原告資格；承認(rèn)地方資源保護(hù)組織有請求審查國有森林采伐決定的原告資格，等等。[5]

（二）日本“法律上的利益標(biāo)準(zhǔn)”

根據(jù)日本《行政案件訴訟法》（有的學(xué)者譯為《行政事件訴訟法》）第9條的規(guī)定“具有法律上的利益者”的解釋論，日本對行政訴訟的原告資格采取“法律上的利益標(biāo)準(zhǔn)”。對于“法律上的利益”，大致有兩種相互對立的說法，即法律上所保護(hù)的利益說和法律上值得保護(hù)的利益說。

在日本，《行政案件訴訟法》第2條列舉了抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種訴訟類型。其中后兩者屬于客觀訴訟，以民眾訴訟最為典型，它不以法律上所保護(hù)的私人利益的救濟(jì)為目的。民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定，是指請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。日本的民眾訴訟，包括根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟、《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團(tuán)體的長官等進(jìn)行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏敭a(chǎn)的管理處分時，居民在經(jīng)過對監(jiān)察委員進(jìn)行監(jiān)察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發(fā)揮了極大的作用。[6]在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格。在維護(hù)公共利益方面，對原告資格的條件要求是比較寬松的。

三、我國現(xiàn)行行政訴訟原告資格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的缺陷

（一）原告資格過窄

基于行政訴訟受案范圍等因素的限制，我國行政訴訟原告資格的門檻過高，使得很多本應(yīng)受到司法保護(hù)的權(quán)利和利益，不能得到司法的有效保護(hù)。因此，很多本應(yīng)該納入司法審查的行政行為游離于行政訴訟規(guī)制范圍之外。如政府投資決策行為因不屬于行政訴訟受案范圍使得納稅人不具有原告資格。

（二）“合法權(quán)益”中排除了公共利益

對于“權(quán)益”的限制性解釋使得公共利益、集體利益常常因?yàn)槿狈细竦钠鹪V人而得不到有效的保護(hù)。我國要求起訴人只可以對自己的合法權(quán)益受到的侵害提起行政訴訟，而全面排除了“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)。如上文提到的沈某訴國稅局一案。

（三）沒有實(shí)行行政訴訟類型化制度

我國還沒有建立行政訴訟的類型化制度。綜觀日本行政訴訟原告資格設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)以及理論界存在的兩種學(xué)說，與我國頗有相似之處，但日本的原告資格范圍仍然比中國要寬泛得多。究其原因，主要還是因?yàn)槿毡敬嬖诳陀^訴訟和主觀訴訟的訴訟類型，而且專門針對客觀訴訟這種特殊的訴訟類型，設(shè)定了較為寬泛的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，從而與主觀訴訟區(qū)別開來，并且使原告資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定更加符合現(xiàn)代行政法治的精神。而我國缺少這種訴訟類型的劃分，因而不利于針對不同的訴訟類型設(shè)定區(qū)別原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)想

（一）擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，拓展原告資格

原告資格與受案范圍是一種雙向互動的關(guān)系，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，會促使一部分行政行為的相對方具備原告資格條件；原告資格范圍的擴(kuò)大，客觀上也能擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。如“法律上利害關(guān)系”的規(guī)定，使得“權(quán)益”不再僅僅囿于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，開始向其他如相鄰權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利拓展。

雖然新《行政訴訟法》在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大了受案范圍，例如增加了行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政許可、行政征用等新的行政行為，并且設(shè)置了雙重兜底條款：除了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的以及除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定的可以提起訴訟的其他行政案件。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如前文提到的沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案，這種公益訴訟的主體也應(yīng)納入到行政訴訟原告資格中來。

（二）探究行政訴訟類型化道路，完善行政公益訴訟原告資格

我們可以借鑒日本行政訴訟的分類方法，將我國的行政訴訟進(jìn)行類似客觀訴訟與主觀訴訟的分類，盡快完善行政公益訴訟的制度。日本的民眾訴訟限于與公職選舉有關(guān)的訴訟和居民訴訟職權(quán)，而美國的一般適用于環(huán)境保護(hù)、價格、稅收等公共領(lǐng)域，同時，在公益訴訟的提起條件上必須將“利害關(guān)系的非直接性”嚴(yán)格限定在公共利益，及公益訴訟起訴人所請求保護(hù)的利益不能是公共利益之外的特定的個人性的利益，后者適用一般的行政訴訟制度。[7]

傳統(tǒng)的行政法理論學(xué)說排除了界定中“公共利益”的含義，使得行政公益訴訟原告資格缺失，這是我國在原告資格標(biāo)準(zhǔn)上的一個明顯不足。因此，我們應(yīng)在理論上擴(kuò)大對“合法權(quán)益”的界定，并逐步通過賦予我國檢察機(jī)關(guān)以及依法成立的公益性組織和社會團(tuán)體的行政公益訴訟原告資格的方法，建立并完善我國的行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）通過司法實(shí)踐中典型案例的法典化，擴(kuò)大行政訴訟原告資格

美國關(guān)于起訴資格的法律主要由判例產(chǎn)生，因?yàn)閼椃ǖ囊?guī)定非常抽象，如何適用由法院決定。聯(lián)邦行政程序法關(guān)于起訴資格的意義不是十分明確，在解釋上存在重大分歧。法院有時不適用這個法律，有時根據(jù)自己的觀點(diǎn)適用這個法律，離開法院的判例不能了解美國關(guān)于起訴資格的法律。[8]離開了法院的判例就不能解決美國關(guān)于行政訴訟起訟資格的問題。在日本，關(guān)于原告適格，最高法院的判決有相當(dāng)多的積累，并且現(xiàn)在下級審判決定幾乎是服從最高法院的觀點(diǎn)，在抽象層次上形成了判例法。[9]日本于2004年6月對《行政案件訴訟法》進(jìn)行了實(shí)施42年來的首次修改，增設(shè)了四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中前三項(xiàng)只不過是最高法院判例的法律化。域外經(jīng)驗(yàn)告訴人們，僅僅通過立法機(jī)關(guān)制定的法律無法圓滿解決原告資格問題。中國現(xiàn)行的司法實(shí)踐也充分說明了原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是一個立法問題，面臨不斷涌現(xiàn)的新型案件，需要司法機(jī)關(guān)通過運(yùn)用個案解釋不斷拓展原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

我國雖然不是實(shí)行判例法的國家，但是，在實(shí)踐中卻存在著事實(shí)上的案例指導(dǎo)制度。最高人民法院公報上公布的一些典型案例，在法院的審判實(shí)踐中，或多或少都存在著一定的指導(dǎo)意義。因此，我們可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，通過總結(jié)司法實(shí)踐中的典型案例，找出其中關(guān)于原告資格設(shè)定的一些共通標(biāo)準(zhǔn)，以法律修訂的方式將其固定下來，作為判斷原告資格的一般標(biāo)準(zhǔn)。對于我國行政訴訟原告資格的逐步完善會有一定的積極意義。

［1］伯納德·施瓦茨著.行政法［M］.吳微，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：419.

［2］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社，2009： 205.

［3］馬懷德.公益行政訴訟的原告資格及提起條件論析——以兩起案件為視角［J］.中州學(xué)刊，2009.

［4］楊寅，吳鍇林.中國行政訴訟制度研究［M］.北京：人民法院出版社，2003：157.

［5］王名揚(yáng).外國行政訴訟制度［M］.北京：人民法院出版社，1991：203.

［6］楊建順.日本行政法通論［M］.北京：中國法制出版社，1998：719-726.

［7］楊寅.行政訴訟原告資格新說［J］.法學(xué)，2002（5）.

［8］王名揚(yáng).美國行政法（下）［M］.北京：中國法制出版社，1995.

［9］鹽野宏.行政救濟(jì)法［M］.楊建順，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009：88.

On Standard Path of the Administrative Litigation Plaintiff Qualification

ZHANG Chen
（Tianjin Normal University,School of law,Tianjin 300384, China）

About standards of administrative proceedings plaintiff qualifications,both theoretical and practical circles are in a state of chaos with no agreement.Legal interpretation of our country's current administrative litigation plaintiff qualification standard is still different.The plaintiff qualification is a"threshold"for prosecutors to enter in to the action.Meanwhile,the scope of administrative proceedings plaintiff qualifications abroad is in expanding trend.This trend will bring the new enlightenment to our country on the determination of the proof standard.Aiming at the set standard defects of administrative proceedings plaintiff qualifications in china and the enlightenment from foreign countries, finding the path of the administrative litigation plaintiff qualification standard to perfect our country is needed

plaintiff qualification;lawful right and interests;stake;scope of accepting cases.

D915.2

A

1673-2022（2015）02-0070-04

2014－11－20

張晨（1989-），女，天津人，碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。