周陽

外國海關(guān)

美國對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入實(shí)體問題研究及其對我國的啟示

周陽*

美國對外貿(mào)易區(qū)的準(zhǔn)入主體包括對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)與海關(guān)。前者擁有完整的立法、司法以及行政三種綜合職能，是一種全面的準(zhǔn)入主體。它在法律性質(zhì)上屬于“部內(nèi)獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，雖然整體上仍然是行政機(jī)構(gòu)，但具備了相對的獨(dú)立性，從而確保了對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性與權(quán)威性。海關(guān)在準(zhǔn)入事項(xiàng)上局限于對外貿(mào)易區(qū)的啟用與變更，是一種輔助性的準(zhǔn)入主體。在申請?jiān)O(shè)立對外貿(mào)易區(qū)時(shí)的準(zhǔn)入客體包括公共公司與私營公司。當(dāng)啟用與變更對外貿(mào)易區(qū)時(shí)，準(zhǔn)入客體則是受讓人與經(jīng)營人。國務(wù)院是我國7種類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的準(zhǔn)入主體，負(fù)責(zé)各類事項(xiàng)的全面準(zhǔn)入。海關(guān)總署只能說是退出程序中的階段性主體，并不是法律意義上的完整主體。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入客體是省一級(jí)的人民政府。我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入實(shí)體法律規(guī)格過高，會(huì)商機(jī)制削弱了審批決定的專業(yè)性。因此，建議設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域委員會(huì)，擴(kuò)大海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入客體的范圍。從目前僅有的省一級(jí)人民政府單個(gè)主體先增加到市一級(jí)人民政府、直轄市區(qū)一級(jí)人民政府、自治區(qū)內(nèi)自治州一級(jí)人民政府。改變目前會(huì)商機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，確立合理的內(nèi)部工作機(jī)制，從目前的軟性約束改為剛性的工作機(jī)制。

美國對外貿(mào)易區(qū);準(zhǔn)入主體;海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域

美國對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入制度并不同于傳統(tǒng)意義上的市場準(zhǔn)入法律制度，后者是指有關(guān)國家或政府準(zhǔn)許自然人、法人進(jìn)入市場從事經(jīng)營活動(dòng)的法定條件和程序規(guī)則的總稱，①李昌麟：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，法律出版社2008年版，第188頁。而它是指對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)及海關(guān)等準(zhǔn)入主體許可公共公司等客體申請?jiān)O(shè)立、啟用以及變更對外貿(mào)易區(qū)的一系列法律規(guī)范的總稱，具體包括對外貿(mào)易區(qū)從設(shè)立到退出整個(gè)過程中所涉及到的實(shí)體與程序法律問題，是以對外貿(mào)易區(qū)自身為主要對象的一種法律制度上的安排。其中，準(zhǔn)入實(shí)體問題即準(zhǔn)入主體與客體是最重要也是最有特色的兩個(gè)內(nèi)容，而目前國內(nèi)有關(guān)此研究的成果并不多見，即便是在上海、天津等4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之后也沒有多少人充分意識(shí)到此問題對我國所具有的借鑒價(jià)值。實(shí)際上，準(zhǔn)入問題是任何一種類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域制度設(shè)立的第一個(gè)步驟，將直接關(guān)系到后續(xù)制度的安排乃至整體設(shè)計(jì)的成敗。為此，本文試圖以美國對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體與客體為視角，展開具體的介紹與歸納，由此引出我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入主體與客體問題的探討，并有針對性提出完善的對策建議，以供參考。

一、美國對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體與客體

(一)準(zhǔn)入主體

對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體主要包括對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)(Foreign Trade Zones Board，以下簡稱委員會(huì))與海關(guān)。前者是最重要的主體。筆者將主要圍繞它展開介紹。

1.委員會(huì)的法律性質(zhì)

國會(huì)在《1934對外貿(mào)易區(qū)法》(Foreign Trade Zones Act of1934)中設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)管理對外貿(mào)易區(qū)事務(wù)?！睹绹ǖ洹?United States Code，以下簡稱U.S.C.)第19卷第81a條b款規(guī)定，委員會(huì)是指為實(shí)施本章各條規(guī)定而設(shè)立的委員會(huì)?！罢隆敝傅木褪呛髞肀痪幦險(xiǎn).S.C.第19卷第一章“海關(guān)關(guān)區(qū)、口岸及關(guān)員”中第一章A“對外貿(mào)易區(qū)”項(xiàng)下的第81a條——第81u條。第81b條a款規(guī)定，授權(quán)委員會(huì)在接到本章以下規(guī)定指申請后，在本章和依照本章規(guī)定制定的行政規(guī)章規(guī)定的條件及限制范圍內(nèi)，授予某法人在美國司法管理地理范圍內(nèi)的進(jìn)口口岸或其附近設(shè)立、運(yùn)行和維持對外貿(mào)易區(qū)的權(quán)力。該款授予委員會(huì)在準(zhǔn)入事項(xiàng)上的全面權(quán)力，明確委員會(huì)在準(zhǔn)入過程中的主體法律地位，并且是一種全面的準(zhǔn)入主體。因此，我們可以將其稱為“委員會(huì)準(zhǔn)入授權(quán)條款”。

委員會(huì)在法律性質(zhì)上屬于“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”或稱為“獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)”。王名揚(yáng)先生認(rèn)為這類機(jī)構(gòu)的作用，大都是為了控制某一方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或社會(huì)活動(dòng)，需要執(zhí)行公平的政策，不受政治的影響，所以法律給予它們一定的獨(dú)立地位。②王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，中國法制出版社1995年版，第172頁。這類機(jī)構(gòu)存在的意義在于，專業(yè)知識(shí)是解決現(xiàn)代復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的基礎(chǔ)，國會(huì)正好缺少這些專業(yè)知識(shí)，傳統(tǒng)行政部門官員也更多為規(guī)制之外的傳統(tǒng)行政職能所羈絆，很難積累起為有效規(guī)制所必需的專門知識(shí)，而獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有著更為優(yōu)厚的薪水，更為單一的目標(biāo)，可以招募到高素質(zhì)的專業(yè)人員專門從事規(guī)制工作，隨著時(shí)間的推移具備了更多的技能和經(jīng)驗(yàn)，從而更好地處理特定領(lǐng)域的規(guī)制問題。③L.Bressman，R.Thompson.The Future of Agency Independence，63 Vanderdilt Law Review，2010： 599，612-613.今天，美國的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)已經(jīng)獲得了獨(dú)特的法律和政治地位，成為政治生活中不可或缺的一部分。這種現(xiàn)象并非制度邏輯的必然結(jié)果，而是在美國行政法和政府監(jiān)管的長期實(shí)踐中逐漸形成的，來自現(xiàn)實(shí)的需求以及歷史的連續(xù)性。④高鴻鈞等主編：《英美法原論》(上)，北京大學(xué)出版社2013年版，第517頁。由于委員會(huì)設(shè)在商務(wù)部國際貿(mào)易局(International Trade Administration)之內(nèi)，所以，它準(zhǔn)確地說是“部內(nèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)”。

2.委員會(huì)構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制

開始的時(shí)候，委員會(huì)由商務(wù)部長、財(cái)政部長與戰(zhàn)爭部長組成，之所以將戰(zhàn)爭部長列入對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)中間的原因是戰(zhàn)爭部預(yù)見到了河流港口委員會(huì)和陸軍工程兵總部可能在對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展過程中的巨大作用。1947年后戰(zhàn)爭部長被陸軍部長與空軍部長所取代。陸軍部長代替戰(zhàn)爭部長成為委員會(huì)成員?！?997年財(cái)政年度國防授權(quán)法》對委員會(huì)人員組成做出修正，將“部長”范圍從原先的“財(cái)政部長與戰(zhàn)爭部長”修改為“財(cái)政部長”。⑤Pub.L.104–201，§910(1).U.S.C.第19卷第81a條b款規(guī)定，委員會(huì)由商務(wù)部長及財(cái)政部長組成。CFR第15卷第400.2(d)進(jìn)一步明確委員會(huì)由商務(wù)部長(主席)與財(cái)政部長或他們指定的代表人員組成。目前，委員會(huì)由商務(wù)部長普里茨克(Penny Pritzker)與財(cái)政部長雅各布·盧(Jacob J.Lew)組成，但在大部分情況下，他們兩人分別指定商務(wù)部負(fù)責(zé)國際貿(mào)易的助理部長匹奎阿杜(Paul Piquado)與財(cái)政部負(fù)責(zé)國內(nèi)稅、貿(mào)易與關(guān)稅政策的副助理部長斯奎得(Timothy E.Skud)作為指定的代表人員。商務(wù)部長普里茨克擔(dān)任委員會(huì)主席。

從委員會(huì)內(nèi)部來說，這類機(jī)構(gòu)不能完全擺脫部長的影響，但是法律給予它們很大的獨(dú)立權(quán)力，在一定的范圍以內(nèi)可以單獨(dú)地決定政策。部長對它們的控制不能像對部內(nèi)其他單位一樣廣泛。⑥王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，中國法制出版社1995年版，第172頁。然而，委員會(huì)設(shè)在商務(wù)部內(nèi)以及商務(wù)部部長擔(dān)任主席的事實(shí)意味著商務(wù)部在委員會(huì)中擁有更多的話語權(quán)。有人甚至就此提出，對外貿(mào)易區(qū)委員并不是作為一個(gè)擁有全職成員的獨(dú)立機(jī)構(gòu)被設(shè)立起來，而更像是一個(gè)由商務(wù)部部長領(lǐng)導(dǎo)的“跨部門委員會(huì)”(Interagency Committee)。⑦John J.DaPonte，Jr.United States Foreign-Trade Zones：adapting to time and space.Tulane Maritime Law Journal，1980，F(xiàn)all：204.實(shí)踐中，商務(wù)部長與財(cái)政部長很少親自指導(dǎo)委員會(huì)的具體工作，大多數(shù)情況下是由指定人員處理。如有必要，部長們或其指定人員將定期會(huì)面商議包括委員會(huì)事項(xiàng)在內(nèi)的政策。委員會(huì)的日常工作方式主要是由指定人員通過備忘錄或信件互相流轉(zhuǎn)的方式。委員會(huì)的決定需要全體成員一致投票通過，并以委員會(huì)命令(Board order)的形式對外發(fā)布，即一種表明委員會(huì)最終決定的文件類型。所有的投票將被記錄在案，并一般在發(fā)布后就刊登在“聯(lián)邦公報(bào)”(Federal Register)上。截止到2015年5月8日，委員會(huì)迄今為止總共發(fā)布了1983個(gè)命令。⑧http：//enforcement.trade.gov/ftzpage/orders/ord1956-2040.html，2015年7月2日訪問。

3.委員會(huì)的立法、司法及行政職能

委員會(huì)擁有非常廣泛的職能。首先，U.S.C.第19卷第81h條規(guī)定，授權(quán)委員會(huì)為實(shí)施本章規(guī)定按本章規(guī)定及財(cái)政部長根據(jù)本章制定的行政規(guī)章制定相應(yīng)的行政規(guī)章和規(guī)則。委員會(huì)因此能夠根據(jù)形勢的需要通過立法的方式來調(diào)整對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展。這就是委員會(huì)的立法職能。這可將獨(dú)立規(guī)則機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定權(quán)視為“準(zhǔn)立法權(quán)力”，這意味著某種程度上它“幾乎是，但并不完全是”立法性的。⑨R.Cushman，The Constitutional Status of the Independent Regulatory Commission，24 Cornell Law Quarterly，1938：29.規(guī)則制定在速度、特殊性、質(zhì)量和合法性方面具有其他規(guī)制工具所無法企及的優(yōu)勢，它為法律規(guī)定提供具體的技術(shù)細(xì)節(jié)，將正處于發(fā)展過程中的規(guī)范判斷轉(zhuǎn)化成文字形式。（10）［美］科尼利厄斯·M·克溫：《規(guī)則制定——政府部門如何制定法規(guī)與政策》，劉璟等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第2頁。它無疑也是委員會(huì)所擁有的一項(xiàng)最重要、也是最有價(jià)值的職能。當(dāng)然，由于委員會(huì)的立法權(quán)源自于委任立法，所以不能與國會(huì)的法律相抵觸。

在司法職能方面，委員會(huì)有權(quán)在某個(gè)事項(xiàng)需要委員會(huì)決策時(shí)依法做出最終決定以及針對負(fù)責(zé)進(jìn)口管理或擔(dān)任執(zhí)行秘書一職的商務(wù)部部長助理所做出的決定提出申訴。某種意義上，它可以視為委員會(huì)是在行使“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的權(quán)力。根據(jù)《美國聯(lián)邦憲法》第3條的規(guī)定，合眾國的司法權(quán)屬于最高法院以及由國會(huì)隨時(shí)下令設(shè)立的低級(jí)法院。由于司法之外的、具有行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)不具有法院核心的、固有的特征，因此法律授予獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)裁斷個(gè)案的裁決權(quán)，只是“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的權(quán)力，意味著“準(zhǔn)確而言并非司法”(not exactly judicial)。（11）R.Cushman.The Constitutional Status of the Independent Regulatory Commission，24 Cornell Law Quarterly，1938：38-39.準(zhǔn)司法權(quán)的是指是司法權(quán)，只是行使的機(jī)關(guān)不同。行使準(zhǔn)司法權(quán)是設(shè)立獨(dú)立控制委員會(huì)的一個(gè)重要原因。（12）王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，中國法制出版社1995年版，第178頁。

委員會(huì)的行政職能無疑是最具有廣泛性的一項(xiàng)職能。這是與其性質(zhì)定位密切關(guān)聯(lián)。規(guī)制機(jī)構(gòu)履行的還是行政權(quán)，其規(guī)則制定活動(dòng)盡管被冠以“準(zhǔn)立法”之名，實(shí)際上是為規(guī)制規(guī)程中普遍性、一般性的事務(wù)設(shè)定準(zhǔn)則，是行政立法活動(dòng)的展開;獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的裁決活動(dòng)，盡管被冠以“準(zhǔn)司法”之名，實(shí)際上多為對規(guī)制過程中涉及私人權(quán)利義務(wù)的個(gè)案加以裁斷，仍是管理行政事務(wù)的方式。所謂“準(zhǔn)立法”、“準(zhǔn)司法”活動(dòng)，都不過是傳統(tǒng)行政權(quán)高度發(fā)展后的新面相。（13）G.Miller.Independent Agencies.Supreme Court Review.1986：67.委員會(huì)有權(quán)發(fā)布對外貿(mào)易區(qū)的授權(quán)許可文件，并批準(zhǔn)對原先的對外貿(mào)易區(qū)方案進(jìn)行完善;依法批準(zhǔn)在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)開展加工制造活動(dòng);撤銷對外貿(mào)易區(qū)的授權(quán)許可;檢查對外貿(mào)易區(qū)受讓人與經(jīng)營人的合同、開展的業(yè)務(wù)與賬目;要求對外貿(mào)易區(qū)受讓人報(bào)告對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)營情況;每年向國會(huì)報(bào)告對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)營情況;限制或禁止對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營某項(xiàng)業(yè)務(wù);對違反《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》的行為實(shí)施罰款以及決定對外貿(mào)易區(qū)的活動(dòng)是否符合公共利益等。

4.委員會(huì)執(zhí)行秘書的職責(zé)

對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)主席也就是商務(wù)部長有權(quán)任命執(zhí)行秘書(Executive Secretary)作為委員會(huì)的主要日常管理官員，現(xiàn)任執(zhí)行秘書是麥克格里瑞(Andrew McGilvray)，他向商務(wù)部負(fù)責(zé)國際貿(mào)易的助理部長匹奎阿杜匯報(bào)工作。除他之外，委員會(huì)工作人員還包括5名專業(yè)人員與4名辦公人員，（14）目前，這4名工作人員各自按照區(qū)域劃分范圍：Kathleen Boyce負(fù)責(zé)東部地區(qū)，具體包括康乃迪克州(Connecticut)、特拉華州(Delaware)、喬治亞州(Georgia)、緬因州(Maine)、馬里蘭州(Maryland)、馬薩諸塞州(Massachusetts)、新罕布什爾州(New Hampshire)、新澤西州(New Jersey)、北卡羅來納州(North Carolina)、羅德島州(Rhode Island)、南卡羅來納州(South Carolina)、田納西州(Tennessee)、佛蒙特州(Vermont)、弗吉尼亞州(Virginia)以及西佛吉尼亞州(West Virginia);LizWhiteman負(fù)責(zé)五大湖區(qū)，具體包括伊利諾斯州(Illinois)、印第安納州(Indiana)、愛荷華州(Iowa)、肯塔基州(Kentucky)、密歇根州(Michigan)、紐約州(New York)、俄亥俄州(Ohio)、賓夕法尼亞州(Pennsylvania)以及威斯康星州(Wisconsin); Camille Evans負(fù)責(zé)中部地區(qū)，具體包括阿拉巴馬州(Alabama)、阿肯色州(Arkansas)、佛羅里達(dá)州(Florida)、堪薩斯州(Kansas)、路易斯安那州(Louisiana)、明尼蘇達(dá)州(Minnesota)、密西西比州(Mississippi)、密蘇里州(Missouri)、俄克拉荷馬州(Oklahoma)、波多黎各(Puerto Rico)以及德克薩斯州(Texas);Christopher Kemp負(fù)責(zé)西部地區(qū)，具體包括阿拉斯加州(Alaska)、亞利桑那州(Arizona)、加利福尼亞州(California)、科羅拉多州(Colorado)、夏威夷(Hawaii)、愛達(dá)荷州(Idaho)、蒙大納州(Montana)、內(nèi)布拉斯加州(Nebraska)、內(nèi)華達(dá)州(Nevada)、新墨西哥州(New Mexico)、北達(dá)科他州(North Dakota)、俄勒岡州(Oregon)、南達(dá)科他州(South Dakota)、猶他州(Utah)、華盛頓州(Washington)以及懷俄明州(Wyoming)。http：//enforcement.trade.gov/Ftzpage/grantee/staffbyregion.html，2015年7月2日訪問。并得到了商務(wù)部進(jìn)口管理助理總法律顧問辦公室(Office of the Assistant General Counsel for Import Administration)一名律師的支持，后者差不多花費(fèi)例如工作上百分之二十的時(shí)間在對外貿(mào)易區(qū)事務(wù)上面。（15）Howard N.Fenton III.A New Era for Administration and Judicial Review of Foreign Trade Zones Board Decisions，Minnesota Journal of Global Trade，1995，Spring：229.所有委員會(huì)的工作人員包括執(zhí)行秘書在內(nèi)本身都不是委員，執(zhí)行秘書之只不過是委員會(huì)立法、司法及行政職能職責(zé)化的一線執(zhí)行者。它具體包括指導(dǎo)商務(wù)部國際貿(mào)易署內(nèi)對外貿(mào)易區(qū)專職工作人員的工作;執(zhí)行和實(shí)施委員會(huì)的命令;為委員會(huì)安排會(huì)議、起草并分發(fā)文件;就對外貿(mào)易區(qū)事項(xiàng)與商務(wù)部、委員會(huì)機(jī)構(gòu)及其他政府機(jī)構(gòu)的其他部門進(jìn)行協(xié)商與研究;保管委員會(huì)的印章、記錄、文件與來往函件;在“聯(lián)邦公報(bào)”上公開發(fā)布對外貿(mào)易區(qū)事項(xiàng)的通知;決定分區(qū)的申請人是否符合法定條件;在對申請及相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行評估時(shí)，決定有關(guān)人員是否還需要提供其他信息;發(fā)布申請分區(qū)所需要信息的指南;指導(dǎo)處理申請，包括指派查驗(yàn)人員與確定聽證會(huì)的時(shí)間安排等;授權(quán)對外貿(mào)易區(qū)自行安排較小的完善計(jì)劃;對經(jīng)批準(zhǔn)開展的加工或制造活動(dòng)中原材料的變化進(jìn)行審查;指導(dǎo)監(jiān)督對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的活動(dòng);審查依法開展加工或處理活動(dòng)的申請并提出建議;決定原材料的來源是否符合要求;接受稅率表，并決定它是否滿足要求;對包括對外貿(mào)易區(qū)活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)因?yàn)楣怖嬖虮唤够蛳拗圃趦?nèi)的案件提出建議;批準(zhǔn)“對外貿(mào)易區(qū)受限地位貨物”在特定情形下運(yùn)入海關(guān)關(guān)境;批準(zhǔn)特定的且已經(jīng)繳納關(guān)稅的貨物在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行零售貿(mào)易;決定對外貿(mào)易區(qū)受讓人年度報(bào)告的格式并負(fù)責(zé)委員會(huì)提交國會(huì)年度報(bào)告的準(zhǔn)備工作以及指派一名人員擔(dān)任代理執(zhí)行秘書一職。

5.對委員會(huì)的制約

設(shè)立于1934年的委員會(huì)，也正好是美國獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)蓬勃興起的年代。從本質(zhì)上看，獨(dú)立規(guī)制的本身還是政府行政管制的一種嶄新形式而已，它的介入確實(shí)在很大程度上扭轉(zhuǎn)了市場的失控與紊亂，贏得了公眾的充分肯定，從而啟動(dòng)一種正向發(fā)展的趨勢，美國政府越來越多地設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，越來越多地對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施管制，在20世紀(jì)70年代達(dá)到了最高峰。隨著對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理的對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)利益越來越重要，它從20世紀(jì)80年代便開始成為注意力的中心。（16）Howard N，F(xiàn)enton III.A New Era for Administration and Judicial Review of Foreign Trade Zones Board Decisions，Minnesota Journal of Global Trade，1995，Spring：223.然而，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的負(fù)面效應(yīng)也伴隨著管制的高峰期引起普遍的關(guān)注，美國社會(huì)開始重新理性地審視和批判其不必要的管制制度。對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)也無法逃過這個(gè)發(fā)展的階段與規(guī)律，它也招致了不少人的批評，引發(fā)對其進(jìn)行制約的呼聲。從手段上看，可以分為立法機(jī)關(guān)的控制、行政機(jī)關(guān)的控制以及法院的司法審查三種途徑。首先，U.S.C.第19卷第81p條第3款規(guī)定，委員會(huì)應(yīng)每年向國會(huì)遞交對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營報(bào)告。這實(shí)際上就是立法機(jī)關(guān)所實(shí)施的通過提交材料的方式來控制委員會(huì)。在每份年度報(bào)告中，委員會(huì)都要在簡要介紹年度情況的基礎(chǔ)上，詳細(xì)列出有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。例如，在最新的2013年報(bào)告中，就在附錄中記載了2009-2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)概要、對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)接收的主要外國地位產(chǎn)品、對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)接收與出口的前25名貨物以及以各州為類別的對外貿(mào)易區(qū)活動(dòng)的介紹等。（17）Foreign-Trade Zones Board，annual report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States，2013.既然對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的準(zhǔn)入權(quán)源自法律的明確授權(quán)，作為立法者的國會(huì)當(dāng)然可以采取重新修訂法律的方式來規(guī)范對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的準(zhǔn)入權(quán)限，也可以進(jìn)一步明確委員會(huì)成員的任職資格，甚至還可以利用全新立法的方式創(chuàng)設(shè)新的制約機(jī)制出來。

其次，在行政機(jī)關(guān)控制問題上，當(dāng)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)管理某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，是規(guī)制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人而非總統(tǒng)，對該領(lǐng)域政策具有最終決定權(quán)。而總統(tǒng)可以通過各種方式來影響?yīng)毩⒁?guī)制機(jī)構(gòu)，但不是去控制獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。（18）C.Coglianese.Presidential Control of Administrative Agencies：A Debate over Law or Politics?12 U-niversity of Pennsylvania Journal of Constitutional Law，2010：645.《美國聯(lián)邦憲法》第2條第2款規(guī)定，美國總統(tǒng)對聯(lián)邦高級(jí)官員的任命有提名權(quán)，并在獲得參議院同意后有任命權(quán)。商務(wù)部部長與財(cái)政部部長以及他們指定的人員均受此款約束。所以，委員會(huì)成員的任免權(quán)掌握在美國總統(tǒng)手中。無疑都屬于此款的約束。因此，對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)成員的任命權(quán)主要由美國總統(tǒng)決定，與其他獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)所不同的是，對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的“部內(nèi)獨(dú)立機(jī)構(gòu)”法律性質(zhì)的定位意味著它幾乎受到了以總統(tǒng)為代表的行政部門的強(qiáng)有力控制，也就是說，總統(tǒng)并不需要符合特定的條件與免職理由，就有權(quán)解除委員會(huì)委員的職務(wù)?？偨y(tǒng)可以通過任免商務(wù)部部長、財(cái)政部部長等人員職務(wù)的方式，實(shí)際上就是任命委員會(huì)委員的方式來達(dá)到控制委員會(huì)的目的。

最后，司法依然是社會(huì)生活中的最后一道防線，法院可以根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，根據(jù)司法審查實(shí)踐中形成的判例，來審查獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)是否違法，是否侵犯憲法權(quán)利，是否越權(quán)，是否濫用裁量權(quán)，是否沒有實(shí)施根據(jù)，是否缺乏“可定案證據(jù)”，從而監(jiān)督獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，捍衛(wèi)相對人的權(quán)益。（19）高鴻鈞等主編：《英美法原論》(上)，北京大學(xué)出版社2013年版，第547頁。從新政以來美國行政法的司法實(shí)踐看，法院對行政管理機(jī)構(gòu)行動(dòng)的司法審查主要受到來自兩方面的影響：一是行政國家擴(kuò)大的不斷變化的現(xiàn)實(shí);二是美國憲政歷久不衰的傳統(tǒng)——分權(quán)制衡。行政國家的擴(kuò)大自然要求法院減少對行政管理機(jī)構(gòu)行動(dòng)的限制，新政至50年代就是如此，于是法院當(dāng)時(shí)在司法審查上對行政管理機(jī)構(gòu)的決定基本上采取尊重態(tài)度。然而，當(dāng)行政國家在擴(kuò)大的過程中其行政管理機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對象所俘獲的現(xiàn)象日益嚴(yán)重時(shí)，法院在六七十年代乃開始加強(qiáng)對行政管理機(jī)構(gòu)行動(dòng)的程序性和實(shí)質(zhì)性進(jìn)行司法審查，并出現(xiàn)了愈來愈強(qiáng)調(diào)后者的趨勢。值得注意的是，這種司法審查的加強(qiáng)并非要限制行政國家的發(fā)展，而是要行政國家的擴(kuò)大不偏離維護(hù)公共利益的軌道。當(dāng)行政國家的發(fā)展在司法審查的督促下得到長足發(fā)展后，最高法院在70年代末開始的“去監(jiān)管化”過程中開始限制對行政機(jī)構(gòu)的司法審查，其目的顯然是要讓趨于保守的行政管理機(jī)構(gòu)在抑制行政國家的發(fā)展對私人利益和經(jīng)濟(jì)增長造成的限制性影響時(shí)少受法院的制約。（20）韓鐵：《新政以來美國行政法的發(fā)展與司法審查的新領(lǐng)域》，《史學(xué)月刊》2008年第6期。然而，盡管如此，對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的權(quán)力看上去似乎沒有受到抑制，這一點(diǎn)不僅表現(xiàn)在授予對外貿(mào)易區(qū)的決定上，還包括如何規(guī)范它們運(yùn)營上。唯一的檢查就是通過外部的司法程序，而由于委員會(huì)的法定地位，法庭在審查委員會(huì)的權(quán)力時(shí)都顯得極為畢恭畢敬。（21）William G.Kanellis.Reining in the Foreign Trade Zones Board：Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intentof the Foreign Trade Zones Actof1934，Northwestern Journal of International Law＆Business，1995，Spring：635.

《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》并未直接明確授予海關(guān)對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體的法律地位，而在《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》(Code of Federal Regulations，以下簡稱CFR)第15卷第400.7中規(guī)定，負(fù)有某個(gè)進(jìn)口口岸監(jiān)管職責(zé)的海關(guān)官員是委員會(huì)在毗鄰該進(jìn)口口岸的對外貿(mào)易區(qū)的代表，履行包括安全與準(zhǔn)入要求在內(nèi)的執(zhí)行職能。CFR第19卷第146中授予了海關(guān)對對外貿(mào)易區(qū)啟用與變更事項(xiàng)上的準(zhǔn)入權(quán)。雖然海關(guān)作為對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體得到了授權(quán)，但嚴(yán)格控制在對外貿(mào)易區(qū)的啟用與變更事項(xiàng)范圍內(nèi)，因而它是一種輔助的準(zhǔn)入主體。在實(shí)踐中，進(jìn)口口岸的海關(guān)關(guān)長是對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的地方代表(local representative)，他具有雙重身份，既是海關(guān)官員，又在進(jìn)口口岸代表著委員會(huì)。他在必要時(shí)可以召集聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)的地方代表共同商議經(jīng)營、維持及管理對外貿(mào)易區(qū)的相關(guān)事宜?？诎逗ｊP(guān)關(guān)長還負(fù)責(zé)總體監(jiān)督對外貿(mào)易區(qū)，包括業(yè)務(wù)流程、手續(xù)以及受讓人、經(jīng)營人與使用人的活動(dòng)，并向委員會(huì)報(bào)告異常情況。一旦接到對外貿(mào)易區(qū)受讓人或委員會(huì)專職工作人員的請求，他還將就任何對外貿(mào)易區(qū)邊界修正的事宜與委員會(huì)進(jìn)行商議，并提出相應(yīng)的建議。海關(guān)的批準(zhǔn)通常會(huì)受到啟用條件的限制，且將在口岸海關(guān)關(guān)長的評議中列明?？诎逗ｊP(guān)關(guān)長作為委員會(huì)的地方代表不得在委員會(huì)或委員會(huì)命令授權(quán)的范圍以外行使權(quán)力。反過來，委員會(huì)在對外貿(mào)易區(qū)地方事項(xiàng)上一般都會(huì)依賴口岸海關(guān)關(guān)長的建議?？傮w上來說，海關(guān)在對外貿(mào)易區(qū)中處于一個(gè)中立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位，海關(guān)既不鼓勵(lì)也不阻礙對外貿(mào)易區(qū)的設(shè)立和啟用。海關(guān)官員無權(quán)向任何人提出建議，推薦使用某一個(gè)條件更加優(yōu)惠的對外貿(mào)易區(qū)，或使用對外貿(mào)易區(qū)比使用海關(guān)關(guān)境內(nèi)的其他設(shè)施和行政機(jī)構(gòu)更加有利。

(二)準(zhǔn)入客體

對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入客體由公共公司與私營公司組成，但根據(jù)不同的階段有所區(qū)分。

1.申請?jiān)O(shè)立對外貿(mào)易區(qū)時(shí)的準(zhǔn)入客體

U.S.C.第19卷第81b條a款中的規(guī)定已經(jīng)非常明確地將設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)的準(zhǔn)入客體范圍限定為“法人”，也就是“公共公司”(public corporation)與“私營公司”(private corporation)，只有這兩類法人主體才可以向委員會(huì)提出申請?jiān)O(shè)立一個(gè)對外貿(mào)易區(qū)，其他個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等主體并無申請的資質(zhì)。U.S.C.第19卷第81a條e款規(guī)定，“公共公司”系州及其隸屬政府，市政府，州及其隸屬政府、市政府公眾機(jī)構(gòu)，一個(gè)或多州的市級(jí)公司機(jī)構(gòu)。它在美國也被稱為“政府公司”，是在20世紀(jì)以后才開始發(fā)展的，直到20世紀(jì)30年代嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以前，美國只有很少的政府公司。后來在政府從事企業(yè)活動(dòng)時(shí)，需要具有更大的靈活性，傳統(tǒng)的行政組織方式很不適應(yīng)。為了使政府企業(yè)能夠像私人企業(yè)一樣發(fā)揮效力，政府對公企業(yè)的經(jīng)營，也和私企業(yè)一樣，采取公司組織形式。（22）王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，中國法制出版社1995年版，第188-189頁。該條f款規(guī)定，“私營公司”則是指依照1934年6月18日以后通過的特別法規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)在其中業(yè)務(wù)所在州內(nèi)設(shè)立從事對外貿(mào)易區(qū)管理業(yè)務(wù)的任何公司(公共公司除外)。

在這兩類主體提出申請的時(shí)候，美國還設(shè)置了一個(gè)前端的限制性條件。它要求公共公司和非營利公司(non-profit corporations)申請?jiān)S可設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)時(shí)必須得到該對外貿(mào)易區(qū)所在州立法機(jī)構(gòu)授權(quán)立法的支持，也就是U.S.C.第19卷第81b條d款的規(guī)定，進(jìn)口口岸的港口設(shè)施歸州所有且為州所控制以及進(jìn)口口岸的港口設(shè)施歸市所有且為該市所控制，對該州或該市任何公法人提出的設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)的申請，除已經(jīng)獲得該州(立法機(jī)構(gòu)1934年6月18日后通過)的法律授權(quán)，委員會(huì)不得批準(zhǔn)。例如，第201號(hào)對外貿(mào)易區(qū)的申請就事先得到了1976年7月26日馬薩諸塞州一般法第23A章28A節(jié)的授權(quán)。（23）FR Doc.93-14232 Filed 6-15-93.圣克萊爾郡工業(yè)發(fā)展公司(St.Clair County Industrial DevelopmentCorporation)于1994年10月17日向委員會(huì)申請?jiān)O(shè)立第210號(hào)對外貿(mào)易區(qū)之前，就已得到了密西根州1963年公共法第154號(hào)法案的授權(quán)。（24）FR Doc.94-26444 Filed 10-24-94.

所不同的是私營公司則必須由該對外貿(mào)易區(qū)所在州的立法機(jī)構(gòu)專門制定一項(xiàng)以該公司命名的特別法案，同時(shí)還應(yīng)提供證明該公司被特許設(shè)立一個(gè)對外貿(mào)易區(qū)的證據(jù)。規(guī)定該前置程序的目的主要是美國聯(lián)邦制的國體所致。對外貿(mào)易區(qū)是根據(jù)《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》這部聯(lián)邦立法所產(chǎn)生，但它又是建立在各州管轄區(qū)域內(nèi)，必然會(huì)受到州地方立法的影響，如果得不到州的支持，或者說如果該對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展與州的發(fā)展不相匹配的話，勢必將對處在擬議中的對外貿(mào)易區(qū)未來發(fā)展構(gòu)成不利的因素。如果說得到州立法機(jī)構(gòu)的明確支持，也在法治的框架內(nèi)厘清聯(lián)邦與州相互之間關(guān)系，為對外貿(mào)易區(qū)的長久發(fā)展奠定一個(gè)法治的基礎(chǔ)。它實(shí)際上也是聯(lián)邦與州在對外貿(mào)易區(qū)設(shè)立問題上達(dá)成的一個(gè)妥協(xié)，充分反映出了美國在此問題上傾向于公共利益的立場。

2.啟用與變更對外貿(mào)易區(qū)時(shí)的準(zhǔn)入客體

在對外貿(mào)易區(qū)已經(jīng)設(shè)立之后，如果試圖啟用或者變更對外貿(mào)易區(qū)時(shí)，受讓人與經(jīng)營人可以提出申請，因此也就是準(zhǔn)入的客體。受讓人通常是指一家被授予設(shè)立、運(yùn)營與維持對外貿(mào)易區(qū)特權(quán)的公共公司或者私營公司。經(jīng)營人是指與對外貿(mào)易區(qū)受讓人達(dá)成協(xié)議，負(fù)責(zé)經(jīng)營對外貿(mào)易區(qū)的一家公司、合伙或個(gè)人。對于海關(guān)而言，“經(jīng)營人”這個(gè)詞語包括經(jīng)營其自身所有的對外貿(mào)易區(qū)的受讓人。有些時(shí)候，受讓人也可以被視為經(jīng)營人。

二、對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體與客體對我國的啟示

(一)我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入的主體與客體

1990年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)我國大陸地區(qū)第一個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)正式設(shè)立運(yùn)營。經(jīng)過不斷發(fā)展，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域先后擴(kuò)展到出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)以及綜合保稅區(qū)等6種類型，數(shù)量更是超過百個(gè)。事實(shí)證明，這些特殊區(qū)域有力地推動(dòng)了對外貿(mào)易的發(fā)展，成為我國外貿(mào)增長的重要支撐點(diǎn)。隨著時(shí)間推移，這些區(qū)域本身所蘊(yùn)含的制度紅利逐步稀釋。過去十年間我國平均關(guān)稅總水平從15.3%降到了10%以內(nèi)，“利稅率，寬稅基”的稅率發(fā)展趨勢愈發(fā)明顯，這就意味著海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與關(guān)稅區(qū)之間的關(guān)稅水平差距正在縮小，原先各種政策優(yōu)惠優(yōu)勢也漸漸淡化，而它們內(nèi)在的一些制度缺陷卻一直未能得到根本的解決。與此同時(shí)，我國傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也陷入嚴(yán)峻的境地，盡管國家采取了種種宏觀調(diào)控措施，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛顯現(xiàn)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難增多，部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。為此，我國提出經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的判斷，認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。積極發(fā)現(xiàn)培育新增長點(diǎn)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局更是擺在我國面前的迫切任務(wù)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域制度也必須要在這次經(jīng)濟(jì)重要轉(zhuǎn)軌的浪潮中順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2012年10月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2012］58號(hào))(以下簡稱《促進(jìn)指導(dǎo)意見》)正式下發(fā)，目的是為了解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中“存在種類過多、功能單一、重申請?jiān)O(shè)立輕建設(shè)發(fā)展”等問題，它被認(rèn)為是對當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)與發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略部署和要求。

《促進(jìn)指導(dǎo)意見》指出，為適應(yīng)我國不同時(shí)期對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。該意見還明確規(guī)定，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的設(shè)立條件和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，以及退出機(jī)制等具體辦法，由海關(guān)總署會(huì)同有關(guān)部門制定。顯然，它指出了國務(wù)院負(fù)責(zé)批準(zhǔn)的事實(shí)，這一點(diǎn)也得到了《海關(guān)法》第34條的確認(rèn)。該條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。此外，根據(jù)《促進(jìn)指導(dǎo)意見》，海關(guān)總署會(huì)同國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局和外匯局，研究制定了《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立審批辦法(試行)》(以下簡稱《設(shè)立審批辦法》)與《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域退出管理辦法(試行)》(以下簡稱《退出管理辦法》)，并于2014年1月1日起開始正式實(shí)施。《設(shè)立審批辦法》第9條第3款規(guī)定，各部門形成一致意見后，由海關(guān)總署起草上報(bào)國務(wù)院的請示，并會(huì)簽國務(wù)院有關(guān)部門同意后上報(bào)國務(wù)院審批。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合、擴(kuò)區(qū)等參照上述程序辦理。《退出管理辦法》第4條規(guī)定，對達(dá)不到規(guī)定條件應(yīng)當(dāng)退出的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)總署會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)予以撤銷或核減規(guī)劃面積。至于上海、廣東、天津及福建等自由貿(mào)易園區(qū)的準(zhǔn)入問題，《退出管理辦法》第2條中所列舉的眾多海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域形式并未明確包括自由貿(mào)易園區(qū)，但從性質(zhì)上說它們毫無疑問屬于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一種新形式，在實(shí)踐中，它們都是經(jīng)由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論批準(zhǔn)設(shè)立。所以，國務(wù)院是我國7種類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的準(zhǔn)入主體，負(fù)責(zé)各類事項(xiàng)的全面準(zhǔn)入。

除國務(wù)院外，是否還有其他主體呢?是否如同對外貿(mào)易區(qū)一樣，海關(guān)也是輔助主體呢?《促進(jìn)指導(dǎo)意見》明確海關(guān)總署會(huì)同有關(guān)部門制定具體辦法，暗示出海關(guān)處于牽頭地位。根據(jù)《退出管理辦法》第4條前半段規(guī)定，海關(guān)總署負(fù)責(zé)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的評估考核和通報(bào)整改。既然是“負(fù)責(zé)”，就意味著承擔(dān)主要職責(zé)，看上去似乎說明海關(guān)在評估考核和通報(bào)整改事項(xiàng)上是準(zhǔn)入主體，但該條后半段又規(guī)定，對達(dá)不到規(guī)定條件應(yīng)當(dāng)退出的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)總署會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)予以撤銷或核減規(guī)劃面積，這說明最后的決定權(quán)還是掌握在國務(wù)院手中，海關(guān)總署只能說是退出程序中的階段性主體，并不是法律意義上的完整主體，因此，包括我國上海、天津等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等在內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入主體是國務(wù)院，且是唯一的主體。

《設(shè)立審批辦法》第9條第1款規(guī)定，省(自治區(qū)、直轄市)人民政府向國務(wù)院上報(bào)請示。因此，省一級(jí)的人民政府是準(zhǔn)入客體。例如，安徽省人民政府在2014年5月中旬專門為馬鞍山設(shè)立綜合保稅區(qū)向國務(wù)院作了請示申報(bào)，該請示將由12個(gè)部門進(jìn)行聯(lián)合審批。（25）方佳偉：《馬鞍山申請?jiān)O(shè)立綜合保稅區(qū)》，《江淮晨報(bào)》2014年第9期。又如，在廣東等第二批自貿(mào)區(qū)獲批后，目前共有9省份明確表態(tài)將積極申報(bào)自貿(mào)區(qū)，涉及主要城市及區(qū)域包括重慶，湖北武漢，河南鄭州，陜西西安，甘肅蘭州，山東青島，遼寧大連，吉林長春、琿春，廣西北部灣等。以地處長江經(jīng)濟(jì)帶核心的湖北武漢為例，為更好地推進(jìn)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)申報(bào)工作，湖北省及武漢市政府先后組建了湖北省自貿(mào)區(qū)籌備和開展先行先試工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國內(nèi)陸(湖北武漢)自貿(mào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，實(shí)現(xiàn)省市區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)。2015年武漢市政府工作報(bào)告明確提出，“加快中國內(nèi)陸(湖北武漢)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申報(bào)和先行先試工作?！睋?jù)了解，2014年7月，武漢市決定在東湖高新區(qū)518平方公里(含東湖綜保區(qū))范圍內(nèi)全面開展自貿(mào)區(qū)先行先試工作，申報(bào)全國最大的自貿(mào)區(qū)。目前，武漢市堅(jiān)持“兩條腿”走路，一邊申報(bào)一邊改革，以改革促申報(bào)。而據(jù)湖北省商務(wù)廳一位人士介紹，目前正結(jié)合廣東、天津及福建申報(bào)情況進(jìn)一步完善《申報(bào)方案》，在內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)申報(bào)的功能定位方面，重點(diǎn)突出科技創(chuàng)新、交通區(qū)位和長江經(jīng)濟(jì)帶等特色和優(yōu)勢。此外，陜西西安自貿(mào)區(qū)將以西安國際港務(wù)區(qū)為核心范圍申報(bào)，目前申報(bào)方案已由國務(wù)院批轉(zhuǎn)給商務(wù)部辦理。陜西省政府工作報(bào)告提出，以西安海關(guān)獲準(zhǔn)復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)制度為契機(jī)，扎實(shí)做好“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶自由貿(mào)易園區(qū)”籌建申報(bào)工作。而同處西北的蘭州同樣充滿信心，蘭州市政府工作報(bào)告提出，將加大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革力度，積極推行上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，爭取設(shè)立中國(蘭州)自由貿(mào)易區(qū)。（26）張家振：《九省市競奪第三批自貿(mào)區(qū)武漢重慶等最有可能獲批》，《中國經(jīng)營報(bào)》2015年2月14日。因此，我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入實(shí)體，即準(zhǔn)入主體與準(zhǔn)入客體分別是國務(wù)院與省一級(jí)人民政府，前者是我國憲法中規(guī)定最高行政機(jī)關(guān)，后者也是我國省一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的最高行政機(jī)關(guān)，后者接受前者的管轄。

(二)我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入主體與客體制度安排的缺陷及完善

盡管目前的制度安排充分體現(xiàn)出國家對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入問題的高度重視，但存在如下缺陷：

第一，過高的法律規(guī)格將會(huì)極大的壓縮后續(xù)法律騰挪的空間，降低現(xiàn)實(shí)可操作性。準(zhǔn)入問題的核心就是公權(quán)力對私權(quán)力的一種限制。它體現(xiàn)的是國家對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域這種特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域從設(shè)立到退出的一種許可。準(zhǔn)入的客體之間應(yīng)當(dāng)相互平等，準(zhǔn)入主體與客體之間也存在著博弈互動(dòng)的空間。但是，在我國當(dāng)前的政治生態(tài)環(huán)境下，從司法救濟(jì)的角度看，很難想象得出對國務(wù)院所做出的批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入的決定能夠有多少救濟(jì)的可能性?省一級(jí)人民政府有多少的現(xiàn)實(shí)可能性去啟動(dòng)救濟(jì)程序?救濟(jì)程序又是如何規(guī)定的?省一級(jí)人民政府互相之間如果出現(xiàn)了準(zhǔn)入事項(xiàng)上的問題又如何去協(xié)調(diào)?其實(shí)，這些問題在現(xiàn)實(shí)中幾乎不可能發(fā)生，也就是一個(gè)假設(shè)中的偽命題。國務(wù)院與省一級(jí)人民政府之間上下級(jí)管轄關(guān)系注定了后續(xù)司法救濟(jì)空間幾乎可以忽略不計(jì)。

第二，會(huì)商機(jī)制削弱了審批決定的專業(yè)性。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入問題既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治問題，更是一個(gè)法律問題，它是一個(gè)需要高度專業(yè)色彩的法律實(shí)體與程序問題。對外貿(mào)易區(qū)八十余年的發(fā)展歷史從某種意義上說就是對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)發(fā)展史。委員會(huì)必須充分把握公共利益在不同時(shí)代下的背景下特定含義，平衡好國家利益與地方利益之間的微妙關(guān)系，這就需要賦予委員會(huì)一個(gè)擁有行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)與立法權(quán)綜合職能獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律定位才有可能完成使命。當(dāng)然，委員會(huì)作為對外貿(mào)易區(qū)準(zhǔn)入主體的安排是與其政治體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及政府職能等問題緊密關(guān)聯(lián)的，但并不妨礙我們借鑒它其中反映出來的先進(jìn)理念及其成熟做法。相比較之下，我國國務(wù)院與省一級(jí)人民政府還擔(dān)負(fù)著各自行政區(qū)域內(nèi)各類重要事項(xiàng)的管理職責(zé)，準(zhǔn)入的事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是由相關(guān)職能部委會(huì)商形成得出，也就是說，決定做出背后的專業(yè)性是建構(gòu)在會(huì)商機(jī)制之上的，海關(guān)總署牽頭會(huì)商有關(guān)部門形成一致的意見，參與商議的部門并未詳細(xì)列出，無怪乎發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)職能部委，照說均是各自領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)部門，并不缺少強(qiáng)大的專業(yè)性，關(guān)鍵是目前會(huì)商機(jī)制下海關(guān)總署只是牽頭會(huì)商，缺少一個(gè)類似于美國商務(wù)部部長擔(dān)任委員會(huì)主席的剛性約束機(jī)制，很容易造成會(huì)商部門互相之間自說自話，不僅不能發(fā)揮出疊加效應(yīng)，相反還很可能削弱了最終審批決定的專業(yè)性。因此，筆者建議如下：

首先，探索設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域委員會(huì)來解決當(dāng)前準(zhǔn)入主體法律規(guī)格過高的缺陷。它接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，依照法律、法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)新設(shè)自貿(mào)區(qū)以及其他6種類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化事宜，維護(hù)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的準(zhǔn)入秩序，保障其合法運(yùn)營，從而徹底將它從國務(wù)院這個(gè)代表著國家最高行政機(jī)關(guān)的職責(zé)中剝離出來。同時(shí)，應(yīng)盡量讓機(jī)構(gòu)調(diào)整與法律變革同步，實(shí)現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的法定化，通過法律來確定規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律地位。（27）周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第12頁。

2015年2月16日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》。為加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作，經(jīng)國務(wù)院同意，建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。它的主要職能是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。對全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革試點(diǎn)工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo);協(xié)調(diào)解決自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)中遇到的重大問題;及時(shí)評估、總結(jié)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出復(fù)制推廣意見和建議;完成國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議由商務(wù)部、中央宣傳部、中央財(cái)辦、發(fā)展改革委、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、文化部、衛(wèi)生計(jì)生委、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、旅游局、港澳辦、法制辦、臺(tái)辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等30個(gè)部門和單位組成，商務(wù)部為牽頭單位。國務(wù)院分管自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作的汪洋副總理擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，商務(wù)部部長高虎城、協(xié)助分管自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作的國務(wù)院副秘書長畢井泉和中央宣傳部副部長孫志軍、發(fā)展改革委副主任王曉濤擔(dān)任副召集人，其他成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會(huì)議成員。根據(jù)工作需要，聯(lián)席會(huì)議可邀請其他相關(guān)部門參加。聯(lián)席會(huì)議成員因工作變動(dòng)需要調(diào)整的，由所在單位提出，聯(lián)席會(huì)議確定。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在商務(wù)部，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議日常工作，商務(wù)部分管負(fù)責(zé)同志兼任辦公室主任。聯(lián)席會(huì)議設(shè)聯(lián)絡(luò)員，由各成員單位有關(guān)司局負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。

由此看出，該部際聯(lián)席會(huì)議制度與我們所建議的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域委員會(huì)并不相同，存在著很大差異。從職能上看，前者負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作，具體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的內(nèi)涵是什么?并未明確。一般理解，它應(yīng)該包括了新的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的準(zhǔn)入事項(xiàng)在內(nèi)，那是否意味著與已經(jīng)實(shí)施的《設(shè)立審批辦法》相互有所區(qū)別呢?部際聯(lián)席會(huì)議制度負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)，《設(shè)立審批辦法》僅僅針對其他6種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域呢?如果不是，那又如何協(xié)調(diào)雙方之間的關(guān)系?因?yàn)樵凇对O(shè)立審批辦法》中已經(jīng)明確是由海關(guān)總署牽頭，與部際聯(lián)席會(huì)議制度中規(guī)定的商務(wù)部牽頭不盡一致。部際聯(lián)席會(huì)議制度更多的是針對當(dāng)前自貿(mào)區(qū)工作中出現(xiàn)問題的一種應(yīng)急之舉，并非一種常態(tài)化的制度建設(shè)，正如它自己明確的聯(lián)席會(huì)議不刻制印章，不正式行文。但從它的一些規(guī)定中，可以為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域委員會(huì)的設(shè)立提供現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)下的思路借鑒。在人員構(gòu)成乃至于委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人選安排上，均可參照部際聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)定，但在職能范圍上必須超越現(xiàn)有規(guī)定，明確擁有所有7種類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的準(zhǔn)入事項(xiàng)。

其次，擴(kuò)大海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域準(zhǔn)入客體的范圍。從目前僅有的省一級(jí)人民政府單個(gè)主體先增加到市一級(jí)人民政府、直轄市區(qū)一級(jí)人民政府、自治區(qū)內(nèi)自治州一級(jí)人民政府。從數(shù)量上，調(diào)整以后客體數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于原先，超過四位數(shù)，數(shù)量上的增加不僅僅大幅度的擴(kuò)充了眾多準(zhǔn)入客體與主體之間互相博弈的空間，使得準(zhǔn)入主體有很多選擇的余地，有效地提高了獲批準(zhǔn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的質(zhì)量，還可以進(jìn)一步地貼切當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，更好地照顧到地方利益的發(fā)展目標(biāo)。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，甚至可以參照對外貿(mào)易區(qū)的做法，將國有公司與私營公司納入到客體范圍之內(nèi)，當(dāng)然也必須附加有一定的條件。

最后，改變目前會(huì)商機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，確立合理的內(nèi)部工作機(jī)制，從目前的軟性約束改為剛性的工作機(jī)制。部際聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議根據(jù)工作需要定期或不定期召開會(huì)議，由召集人或召集人委托的副召集人主持。成員單位根據(jù)工作需要可以提出召開會(huì)議的建議。在全體會(huì)議之前，召開聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，研究討論聯(lián)席會(huì)議議題和需提交聯(lián)席會(huì)議議定的事項(xiàng)及其他有關(guān)事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議以會(huì)議紀(jì)要形式明確會(huì)議議定事項(xiàng)，印發(fā)有關(guān)方面并抄報(bào)國務(wù)院，重大事項(xiàng)按程序報(bào)批。各成員單位要按照職責(zé)分工，深入研究自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作有關(guān)問題，制訂相關(guān)配套政策措施或提出政策措施建議。認(rèn)真落實(shí)聯(lián)席會(huì)議確定的工作任務(wù)和議定事項(xiàng)。加強(qiáng)溝通，密切配合，相互支持，形成合力，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用，形成高效運(yùn)行的工作機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議辦公室要及時(shí)向各成員單位通報(bào)情況。由此，新實(shí)施的部際聯(lián)席會(huì)議制度雖然規(guī)定了較為詳細(xì)的內(nèi)部工作流程，且明確商務(wù)部擔(dān)任牽頭職責(zé)，但牽頭主要表現(xiàn)在日常的事務(wù)性安排上，并未構(gòu)成對各個(gè)成員的有效約束。因此，建議在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域委員會(huì)內(nèi)部工作機(jī)制中應(yīng)當(dāng)具體明確剛性的工作機(jī)制。

Studies on Access Entities of Foreign Trade Zone in the US and Inspirations to our Country

Zhou Yang

The subjects accessing the US Foreign Trade Zone(FTZ)include FTZ Board and US CBP.The former possesses the full rangeof legislative，judicial and administrative functions and thus isa full access subject.As an“independent institution inside theministry”legally，it enjoys relative independence，though still being an administrative agency in general，which ensures uniformity and authority of the access to FTZ across the country.The access object which applies to set up FTZ includes national companies and private companies.In founding and changing FTZ，the access object is the transferee and operator.The State Council(SC)is the access subject for the seven types of special areas under Customs control(SACC)，responsible for approving full access of various operations.The General Administration of Customs(GAC)is but temporary subject in the stage of exit procedure，instead of a full subject legally.The access object of SACC is provincial government.Thus the legal qualification of the entities accessing our SACC is toohigh and what＇sworse，the consultationmechanism weakens the exclusiveauthority of approvals.Therefore，it is recommended to set up an independent SACC board and expand the range of the objects accessing SACC from the single qualified entity of provincial government tomunicipal government.It is advisable to change the present institutional design of consultationmechanism，to establish appropriate internalworkingmechanism and turn the current soft constraint to hard workingmechanism.

USFTZ;access entities;SACC

(責(zé)任編輯 鄭超引)

稅收研究

國家社科基金一般項(xiàng)目“我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)制度創(chuàng)新研究”(編號(hào)： 12BFX144);上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“海關(guān)視角下應(yīng)對美國貿(mào)易保護(hù)主義法律問題研究”(編號(hào)：12YS195);上海市人民政府發(fā)展研究中心“石良平工作室”、上海社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新工作創(chuàng)新型智庫“上海國際貿(mào)易中心建設(shè)研究”項(xiàng)目。

周陽，上海海關(guān)學(xué)院科研處副教授，法學(xué)博士。

*

教育部規(guī)劃項(xiàng)目《自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)施對我國進(jìn)口貿(mào)易產(chǎn)生的影響分析》(項(xiàng)目編號(hào)： 13YJA790060);上海市教委科研創(chuàng)新重點(diǎn)課題《中國-東盟自貿(mào)區(qū)貨物貿(mào)易實(shí)施效果研究》(項(xiàng)目編號(hào)：13ZZ146)。

*

厲力，上海海關(guān)學(xué)院管理系副教授，博士，復(fù)旦大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，世界海關(guān)組織認(rèn)證專家;段景輝，上海海關(guān)學(xué)院管理系副教授，博士。