王永亮

海關(guān)沒收?qǐng)?zhí)法中存在的問題與執(zhí)法建議

王永亮*

海關(guān)作出沒收行政處罰的頻率較其他行政機(jī)關(guān)要高出許多，被處罰人對(duì)海關(guān)沒收行為的合法性也提出過許多質(zhì)疑。但被處罰人所提出的合理抗辯并未得到足夠的重視，以致相同的執(zhí)法錯(cuò)誤在海關(guān)執(zhí)法中反復(fù)地出現(xiàn)。在自貿(mào)區(qū)以及“一帶一路”的國(guó)際化大背景下，海關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提升執(zhí)法水平，切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

海關(guān)沒收;行政處罰;行政執(zhí)法

沒收是海關(guān)在打擊走私行為時(shí)常用的行政處罰方式。同時(shí)，沒收對(duì)于當(dāng)事人利益影響巨大，因此其合法性常常成為訴訟當(dāng)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。為了梳理和分析海關(guān)在沒收?qǐng)?zhí)法中存在的問題，筆者查閱了北大法寶、北大法意中以海關(guān)為被告的200余份行政判決書，并分析了海關(guān)總署下發(fā)的內(nèi)部執(zhí)法培訓(xùn)材料。通過梳理，筆者提出海關(guān)沒收?qǐng)?zhí)法中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的執(zhí)法建議。

一、海關(guān)沒收?qǐng)?zhí)法中單獨(dú)援引規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)

1.執(zhí)法現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》(以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)法》)與《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)處罰條例》)作為法律和行政法規(guī)，是海關(guān)實(shí)施沒收的法定職權(quán)依據(jù)。海關(guān)執(zhí)法人員在制作行政處罰決定書時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法援引《海關(guān)法》或者《海關(guān)處罰條例》中的條文作為執(zhí)法的依據(jù)。但在實(shí)際的執(zhí)法實(shí)踐中，海關(guān)則更樂于將具有明確指向的規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，對(duì)于這些規(guī)定的效力層級(jí)則不做考慮。比如，國(guó)函［1996］69號(hào)《關(guān)于禁止非法拼(組)裝汽車、摩托車的通告》、《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知》、海關(guān)總署《關(guān)于打擊非法進(jìn)口“紅油”的公告》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口汽車牌證管理的通知》等等，由此也引發(fā)了大量的訴訟。①相關(guān)案例參見：［2001］武行初字第623號(hào)行政判決書、［2013］粵高法行終字第90號(hào)行政判決書、［2014］粵高法行終字第208號(hào)行政判決書、［2014］粵高法行終字第209號(hào)行政判決書、［2014］粵高法行終字第295號(hào)行政判決書。

2.法律問題

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)規(guī)定，只有法律和法規(guī)才有權(quán)設(shè)定沒收的行政處罰。在無(wú)上位法依據(jù)的情況下，規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件無(wú)權(quán)自行設(shè)定沒收。因此，在海關(guān)單獨(dú)以部門規(guī)章作出沒收的行政處罰決定時(shí)，事實(shí)上是缺乏法律依據(jù)的。一些海關(guān)執(zhí)法人員其實(shí)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題。②參見海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《“紅油”立法滯后導(dǎo)致海關(guān)監(jiān)管困難——深圳市兄弟能源有限公司不服大鏟海關(guān)“紅油”扣留行政訴訟案》，載《海關(guān)行政復(fù)議訴訟案例選(十三)》，第152-153頁(yè);晏山嶸：《海關(guān)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)(二)》，中國(guó)法制出版社2013年版，第56-57頁(yè)。

但海關(guān)執(zhí)法中的上述問題卻一直得以延續(xù)，③參見晏山嶸：《海關(guān)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)》，中國(guó)法制出版社2013年版，第193-195頁(yè)。法院也采取了回避的態(tài)度。在對(duì)海關(guān)適用法律是否準(zhǔn)確進(jìn)行司法審查時(shí)，法院普遍性地不對(duì)執(zhí)法依據(jù)的效力層級(jí)作出明確的界定。比如，在2014年廣東高院終審的賴燦林與中華人民共和國(guó)南沙海關(guān)行政處罰決定糾紛上訴案、④［2014］粵高法行終字第209號(hào)行政判決書。倫信剛與中華人民共和國(guó)南沙海關(guān)行政處罰決定糾紛上訴案、⑤［2014］粵高法行終字第208號(hào)行政判決書。蘇尾柱與中華人民共和國(guó)南沙海關(guān)行政處罰決定糾紛上訴案⑥［2014］粵高法行終字第295號(hào)行政判決書。等三起案件中，原告均認(rèn)為《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知》不屬于行政法規(guī)，被告無(wú)權(quán)據(jù)此作出沒收的行政處罰。但廣東高院并未對(duì)此作出回應(yīng)即作出駁回上訴、維持一審駁回原告訴訟請(qǐng)求判決的終審判決?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)實(shí)施后至今的十五年中，法院基本上并未通過個(gè)案的方式對(duì)文件的效力作出認(rèn)定，大量執(zhí)法文件的效力層級(jí)仍然處于不確定的狀態(tài)。

唯一的例外是，2004年上海高院在廣東三星企業(yè)(集團(tuán))股份有限公司訴上海浦江海關(guān)沒收行政處罰案⑦［2004］滬高行終字第7號(hào)行政判決書。中，明確了國(guó)函［1996］69號(hào)《關(guān)于禁止非法拼(組)裝汽車、摩托車的通告》為行政法規(guī)。該案中，還進(jìn)一步提出了識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)2004年5月18日最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》的規(guī)定，在2000年7月1日《立法法》實(shí)施之前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，屬于行政法規(guī);在《立法法》實(shí)施之后，這類規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)。但可惜的是，上海高院的判決屬于個(gè)案，社會(huì)影響力有限。各地海關(guān)仍然在依據(jù)效力層級(jí)不明的文件對(duì)當(dāng)事人采取沒收的行政處罰，當(dāng)事人依然在以此為由提出抗辯，而法院則仍然在沒有充分說(shuō)理的情況下維持著行政機(jī)關(guān)的沒收行為。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人關(guān)于執(zhí)法依據(jù)法律層級(jí)的質(zhì)疑是非常有道理的。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》的規(guī)定，《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知》發(fā)布于2003年12月16日，晚于《立法法》的實(shí)施日期，不屬于行政法規(guī)，并非海關(guān)沒收的法定職權(quán)依據(jù)。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷海關(guān)的沒收行為。

3.執(zhí)法建議

依據(jù)《海關(guān)法》以及《海關(guān)處罰條例》的規(guī)定，海關(guān)的沒收?qǐng)?zhí)法事實(shí)上是具有法律依據(jù)的。問題不是出現(xiàn)在立法上，而是出現(xiàn)在執(zhí)法上，更具體一點(diǎn)來(lái)說(shuō)是出現(xiàn)在行政處罰文書的制作上。海關(guān)執(zhí)法人員沒有在援引規(guī)章或者規(guī)范性文件的同時(shí)，援引《海關(guān)法》或者《海關(guān)處罰條例》作為上位法依據(jù)。必須強(qiáng)調(diào)的是，海關(guān)作為整體客觀上有無(wú)沒收的職權(quán)與海關(guān)在個(gè)案中適用法律是否準(zhǔn)確并不能劃等號(hào)。法院的司法審查是有范圍的，只應(yīng)針對(duì)處罰決定書上記載的內(nèi)容進(jìn)行審查。法院的審查，屬于對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的第二次適用，⑧參見應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第223頁(yè)。其適用的前提是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中已經(jīng)適用。海關(guān)在沒收決定書上僅記載了規(guī)章，則法院即僅應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，而不應(yīng)自行在處罰決定書以外尋找法律依據(jù)。

《立法法》已于2015年3月15日修改后公布，法律、法規(guī)、規(guī)章的層級(jí)得到了進(jìn)一步的明確。在這種大背景下，法院現(xiàn)有的司法判例不足以支持海關(guān)單純依據(jù)規(guī)章所作出沒收行為的合法性。⑨地方法院對(duì)海關(guān)沒收的執(zhí)法依據(jù)不做認(rèn)定，違背了最高人民法院答復(fù)的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于沒收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》明確規(guī)定，沒收只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例作出。執(zhí)法人員在處罰決定書上漏列了《海關(guān)法》或者《海關(guān)處罰條例》的相應(yīng)條文，就有可能導(dǎo)致敗訴的后果。海關(guān)在制作沒收決定書時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)所援引文件的效力作出判斷。如果文件屬于法規(guī)，則可以直接予以援引;如果文件不屬于法規(guī)，則必須與《海關(guān)法》或者《海關(guān)處罰條例》一并援引。

二、實(shí)質(zhì)上剝奪當(dāng)事人陳述和申辯等程序性權(quán)利

對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，沒收是一種非常嚴(yán)厲的行政處罰。根據(jù)行政法中的比例原則，海關(guān)在作出沒收決定時(shí)，必須嚴(yán)格地保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。

1.執(zhí)法現(xiàn)狀

在執(zhí)法實(shí)踐中，一線執(zhí)法人員對(duì)于當(dāng)事人程序權(quán)利的保護(hù)并未給予足夠的重視。為了執(zhí)法的效率或者便捷，海關(guān)執(zhí)法人員常常一方面告知當(dāng)事人所享有的程序權(quán)利，如陳述、告知以及申請(qǐng)聽證等，另一方面，又往往以當(dāng)事人無(wú)異議等為由，客觀上剝奪了當(dāng)事人的程序權(quán)利。

依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，海關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有陳述和申辯的權(quán)利。依據(jù)《海關(guān)處罰條例》的規(guī)定，海關(guān)在作出沒收決定之前，無(wú)論金額大小，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的權(quán)利。（10）《海關(guān)處罰條例》第四十九條第一款規(guī)定，“海關(guān)作出暫停從事有關(guān)業(yè)務(wù)、暫停報(bào)關(guān)執(zhí)業(yè)、撤銷海關(guān)注冊(cè)登記、取消報(bào)關(guān)從業(yè)資格、對(duì)公民處1萬(wàn)元以上罰款、對(duì)法人或者其他組織處10萬(wàn)元以上罰款、沒收有關(guān)貨物、物品、走私運(yùn)輸工具等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！睋?jù)此，海關(guān)在作出沒收決定前，必須告知當(dāng)事人享有聽證的權(quán)利，這一點(diǎn)是非常特別的程序要求。相比之下，《行政處罰法》未將告知申請(qǐng)聽證權(quán)利列為沒收的法定程序，而《最高人民法院關(guān)于沒收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》也僅規(guī)定沒收財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大時(shí)行政機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的權(quán)利?？梢姡⒎ㄕ咄瑯诱J(rèn)為海關(guān)沒收對(duì)當(dāng)事人利益影響巨大，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)定特別的程序權(quán)利。從海關(guān)依法告知陳述、申辯以及聽證之日起至實(shí)際作出沒收決定之日止，中間具體應(yīng)該間隔多長(zhǎng)時(shí)間，法律并未作出明確的規(guī)定。但從行政法中的正當(dāng)程序原則來(lái)看，海關(guān)至少應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人必要的思考和決策的時(shí)間，在執(zhí)法實(shí)踐中通常是三個(gè)工作日。但上述規(guī)定卻并未得到嚴(yán)格的執(zhí)行。

在廣東省增城市國(guó)昌汽車貿(mào)易有限公司訴昆明海關(guān)沒收車輛處罰上訴案（11）［2000］云高行終字第17號(hào)行政判決書。中，昆明海關(guān)1999年2月4日作出《海關(guān)行政處罰告知單》和處罰決定。2月5日，昆明海關(guān)將該處罰決定和行政處罰告知單同時(shí)郵送增城市國(guó)昌公司。云南省高級(jí)人民法院認(rèn)為昆明海關(guān)實(shí)際上未履行《行政處罰法》規(guī)定的告知程序，處罰程序違法，據(jù)此判決撤銷了昆明海關(guān)的沒收決定。

在田東生訴中華人民共和國(guó)天津東港海關(guān)一案中，海關(guān)將行政處罰告知書與行政處罰決定使用同一份送達(dá)回證送達(dá)給田東生，天津市第二中級(jí)人民法院以程序違法為由，判決確認(rèn)海關(guān)的行政處罰決定違法，天津市高級(jí)人民法院終審判決駁回上訴、維持原判。（12）［2001］高行終字第014號(hào)行政判決書。

在廣州市俏靈兒生物科技有限公司訴中華人民共和國(guó)黃埔老港海關(guān)海關(guān)稽查糾紛案中，（13）［2010］穗中法行初字第49號(hào)行政判決書。當(dāng)事人對(duì)海關(guān)同一天送達(dá)《稽查報(bào)告反饋單》和《稽查結(jié)論》的做法提出質(zhì)疑。廣州市中級(jí)人民法院則認(rèn)為，因原告在《稽查報(bào)告反饋單》上簽名表示無(wú)異議，故對(duì)原告的質(zhì)疑法院不予支持。原告的訴訟請(qǐng)求被判決駁回。

在深圳市兄弟能源有限公司與中華人民共和國(guó)大鏟海關(guān)行政處罰糾紛上訴案（14）［2013］粵高法行終字第90號(hào)行政判決書。中，大鏟海關(guān)于2012年2月22日向原告作出行政處罰告知，告知原告可于3個(gè)工作日內(nèi)提出申辯、陳述意見和申請(qǐng)聽證。同日，被告即作出行政處罰決定。原告的代理人萬(wàn)先軍于當(dāng)天簽收上述告知單和行政處罰決定書，并在《送達(dá)回證》“被送達(dá)人意見”一欄簽注“已收到無(wú)異議”。廣州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，被告雖然履行了告知義務(wù)，但沒有給予行政相對(duì)人合理的提出意見的時(shí)間，未能保證行政相對(duì)人充分行使陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證權(quán)。但是，鑒于原告指定的代理人簽收告知單時(shí)注明“無(wú)異議”，因此告知程序上的瑕疵不影響處罰決定的合法性。廣州市中級(jí)人民法院一審判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。廣東省高級(jí)人民法院終審認(rèn)為，萬(wàn)先軍已取回有關(guān)文件，而上訴人直到起訴前都未對(duì)萬(wàn)先軍的代理權(quán)限向被上訴人提出異議，可推定上訴人對(duì)萬(wàn)先軍代表其領(lǐng)取上述法律文書和處置陳述、申辯以及聽證權(quán)利的行為予以追認(rèn)。廣東省高級(jí)人民法院二審判決駁回上訴、維持原判。此外，廣東省高級(jí)人民法院在周潘銀與中華人民共和國(guó)深圳灣海關(guān)行政處罰糾紛上訴案中也作出了相同的判決。（15）［2013］粵高法行終字第107號(hào)行政判決書。

2.法律問題

通過比較可以看出，在同一天向當(dāng)事人送達(dá)告知書與決定書的做法在海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中是較為普遍的。其共性的法律風(fēng)險(xiǎn)在于：剝奪了當(dāng)事人陳述與申辯的權(quán)利，違反了行政法中的正當(dāng)程序原則。這種做法，屬于行政執(zhí)法中的“硬傷”。僅僅依據(jù)這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)撤銷被訴的行政行為。而前述案例中部分海關(guān)沒有敗訴的原因，僅僅在于當(dāng)事人作出了無(wú)異議的意思表示，但這并不能改變海關(guān)執(zhí)法中程序違法的事實(shí)。

程序違法的實(shí)質(zhì)是對(duì)程序內(nèi)在價(jià)值的侵犯。程序所具有的內(nèi)在價(jià)值使其獨(dú)立于實(shí)體而存在，并與實(shí)體處于同等重要地位。（16）姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第389頁(yè)。筆者認(rèn)為，海關(guān)這種一邊告知當(dāng)事人享有三個(gè)工作日陳述、申辯期限，一邊又在當(dāng)事人代理人無(wú)異議的情況下作出沒收決定的行為是不妥當(dāng)?shù)?，法院的判決結(jié)果也是值得商榷的。以深圳市兄弟能源有限公司與中華人民共和國(guó)大鏟海關(guān)行政處罰糾紛上訴案為例。該案中，上訴人雖委托萬(wàn)先軍全權(quán)代理，但當(dāng)事人的授權(quán)范圍并不明確，不能當(dāng)然得出萬(wàn)先軍獲得的授權(quán)包括放棄陳述、申辯的權(quán)利以及放棄申請(qǐng)聽證的權(quán)利。在事關(guān)當(dāng)事人巨大財(cái)產(chǎn)利益的情況下，放棄重要程序權(quán)利的授權(quán)必須單獨(dú)列明。同時(shí)，萬(wàn)先軍已經(jīng)取回文件以及上訴人一直未提出異議并不能得出上訴人對(duì)萬(wàn)先軍棄權(quán)行為予以追認(rèn)的結(jié)論。因?yàn)槿f(wàn)先軍的“無(wú)異議”記載于送達(dá)回證之上，而送達(dá)回證又保存于海關(guān)。如果萬(wàn)先軍未向上訴人如實(shí)匯報(bào)的話，則上訴人的法定代表人完全有可能并不知道萬(wàn)先軍已經(jīng)代表上訴人作出了棄權(quán)的意思表示。因此，僅僅依據(jù)上訴人未提出異議的事實(shí)，并不能得出追認(rèn)萬(wàn)先軍棄權(quán)行為的結(jié)論。

3.執(zhí)法建議

可以看出，海關(guān)在執(zhí)法程序上存在違法在先、補(bǔ)救在后的現(xiàn)象。在這種執(zhí)法模式下，海關(guān)的地位實(shí)際上是相當(dāng)被動(dòng)的，完全超出了海關(guān)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的控制范圍。同日送達(dá)告知書與決定書是否能夠得到法院的支持，完全取決于法院對(duì)于行政相對(duì)人棄權(quán)意思表示的認(rèn)定。法院從寬認(rèn)定，則海關(guān)執(zhí)法行為得以維持;法院從嚴(yán)認(rèn)定，則海關(guān)的執(zhí)法行為將被撤銷。有鑒于此，筆者認(rèn)為，為了充分保障當(dāng)事人陳述、申辯和申請(qǐng)聽證的權(quán)利，避免執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)在執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)同日送達(dá)告知書與決定書的情況。在當(dāng)事人作出棄權(quán)意思表示時(shí)，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)審查。在當(dāng)事人通過代理人或者經(jīng)辦人處理海關(guān)事務(wù)并作出棄權(quán)意思表示時(shí)，海關(guān)必須確信經(jīng)辦人員已經(jīng)獲得了明確具體的授權(quán)?！叭珯?quán)委托”等概括性的用語(yǔ)不能視為當(dāng)事人的委托事項(xiàng)中包括了向海關(guān)作出棄權(quán)的意思表示。（17）一些海關(guān)在行政復(fù)議中，對(duì)缺乏明確授權(quán)的受托人所作出的棄權(quán)表示也是不予認(rèn)可的。相關(guān)案例參見：《海關(guān)商品歸類中的證據(jù)問題應(yīng)予重視——鄭州躍博汽車電器有限公司不服新港海關(guān)征稅決定行政復(fù)議案》，載海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《海關(guān)行政復(fù)議訴訟案例選(十二)》，第40-44頁(yè)。該案中，受委托的經(jīng)營(yíng)單位為了讓海關(guān)盡快放行，未經(jīng)申請(qǐng)人同意在通關(guān)環(huán)節(jié)認(rèn)可海關(guān)的歸類決定書。在行政復(fù)議中，天津新港海關(guān)依據(jù)確認(rèn)書認(rèn)為申請(qǐng)人對(duì)歸類已經(jīng)予以認(rèn)可。天津海關(guān)對(duì)于天津新港海關(guān)的上述意見并未采納，而是作出復(fù)議決定，撤銷了天津新港海關(guān)的征稅決定。在這方面，海關(guān)應(yīng)當(dāng)參考法院在接受當(dāng)事人授權(quán)時(shí)的做法?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十九條規(guī)定，“委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書。授權(quán)委托書必須記明委托事項(xiàng)和權(quán)限。訴訟代理人代為承認(rèn)、放棄、變更訴訟請(qǐng)求，進(jìn)行和解，提起反訴或者上訴，必須有委托人的特別授權(quán)?！痹跊]有當(dāng)事人明確授權(quán)的情況下，海關(guān)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人的經(jīng)辦人員簽收后，在指定的時(shí)間經(jīng)過后再作出最終的處理決定。（18）對(duì)于經(jīng)辦人處分重要的程序性權(quán)利須就具體事項(xiàng)特別授權(quán)的問題，海關(guān)內(nèi)部已經(jīng)有執(zhí)法人員提出，只是未引起足夠的重視。相關(guān)案例參見《企業(yè)維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，執(zhí)法程序問題亟需重視——上海曉森進(jìn)出口有限公司不服上海外高橋港區(qū)海關(guān)扣留行為及行政處罰決定行政復(fù)議訴訟案》，載海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《海關(guān)行政復(fù)議訴訟案例選(十三)》(海關(guān)總署政策法規(guī)司編)，第22頁(yè)。

三、沒收前未經(jīng)集體討論決定

1.執(zhí)法現(xiàn)狀

從筆者調(diào)研中所接觸到的判決書以及海關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)資料來(lái)看，集體討論程序并未引起海關(guān)、行政相對(duì)人以及法院的重視，當(dāng)事人在訴訟中以海關(guān)沒收前未進(jìn)行集體討論為由提出抗辯的情形尚未實(shí)際出現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，海關(guān)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)組織重大案件的討論，還應(yīng)當(dāng)形成保全證據(jù)的常態(tài)工作機(jī)制，以為可能出現(xiàn)的訴訟做好準(zhǔn)備。

2.法律問題

集體討論程序有著明確的法律依據(jù)。《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定，“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄逗ｊP(guān)處罰條例》第五十條規(guī)定，“案件調(diào)查終結(jié)，海關(guān)關(guān)長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，依法作出決定。對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由海關(guān)案件審理委員會(huì)集體討論決定?！睂?duì)于何謂“較重的行政處罰”，法律、法規(guī)和規(guī)章均未作出明確的規(guī)定。但從《行政處罰法》、《海關(guān)法》以及《海關(guān)處罰條例》所設(shè)定的行政責(zé)任層次來(lái)看，沒收直接剝奪了當(dāng)事人全部貨物的所有權(quán)，與警告、責(zé)令改正、罰款等相比無(wú)疑屬于較重的行政處罰。同時(shí)考慮到《海關(guān)法》在行政責(zé)任中僅設(shè)定了財(cái)產(chǎn)罰而未設(shè)定人身罰，因此可以說(shuō)沒收實(shí)際上是海關(guān)部門法中最重的行政責(zé)任。有鑒于此，海關(guān)在作出沒收決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論并作出決定。未經(jīng)集體討論而作出的沒收決定應(yīng)予撤銷。（19）相關(guān)案例參見劉希星：《陳兆玉不服閩清縣公安局以其毆打他人給予治安拘留處罰決定案》，載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選(2004年行政·國(guó)家賠償專輯)》，人民法院出版社2005年版，第1-12頁(yè);江鴻斌、涂學(xué)斌：《邵宏升不服廈門市公安局集美分局治安管理處罰決定案》，載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選(2004年行政·國(guó)家賠償專輯)》，人民法院出版社2005年版，第23-29頁(yè)。海關(guān)對(duì)案值數(shù)十萬(wàn)甚至數(shù)百萬(wàn)貨物的沒收，其影響的嚴(yán)重程度應(yīng)當(dāng)并不亞于十五天的行政拘留。盡管自由罰和財(cái)產(chǎn)罰不具有法理上的可比性，但事實(shí)上行政拘留的財(cái)產(chǎn)價(jià)值在國(guó)家賠償法意義上是可以量化的?，F(xiàn)實(shí)一點(diǎn)來(lái)講，許多人可能寧愿被行政拘留十五天，也不愿貨物被沒收。

3.執(zhí)法建議

考慮到?jīng)]收對(duì)于當(dāng)事人利益的巨大影響，海關(guān)在作出沒收決定前應(yīng)當(dāng)集體討論并作出決定，同時(shí)保留與集體討論決定相關(guān)的材料，以作為訴訟中的證據(jù)。（20）相關(guān)案例參見：《黃金成等25人訴成都市武侯區(qū)房管局劃分物業(yè)管理區(qū)域行政糾紛案》，載最高人民法院辦公廳編《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)(2005年卷)》，第531-537頁(yè)。在司法審查標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格的情況下，海關(guān)要改變以往的許多習(xí)慣做法和認(rèn)識(shí)。比如，海關(guān)內(nèi)部的審批和討論材料屬于內(nèi)部材料，不向法院提供或者雖然提供但拒絕質(zhì)證等。這些習(xí)慣做法和認(rèn)識(shí)，與《行政訴訟法》形成了直接的沖突，將無(wú)法得到法院的支持。（21）相關(guān)案例參見《廣州泛亞聚酯有限公司不服高欄海關(guān)審價(jià)征稅決定行政復(fù)議訴訟案》，載海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《海關(guān)行政復(fù)議訴訟案例選(十一)》，第9-20頁(yè)。該案中，海關(guān)在法院的要求下，提供了價(jià)格資料進(jìn)行質(zhì)證;《汕尾市華生廢油回收有限公司等不服揭陽(yáng)海關(guān)扣留和沒收“紅油”行為行政訴訟附帶賠償案》，載海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《海關(guān)行政復(fù)議訴訟案例選(十一)》，第99-105頁(yè)。該案中，海關(guān)在法院的要求下，補(bǔ)充提交扣留行為的內(nèi)部審批表進(jìn)行質(zhì)證。法院要完成對(duì)海關(guān)執(zhí)法程序的合法性審查，就必須要求海關(guān)提供相應(yīng)的內(nèi)部材料進(jìn)行質(zhì)證。因此，在執(zhí)法實(shí)踐中，海關(guān)人員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)，嚴(yán)格履行法定的程序，并做好訴訟中接受質(zhì)證的準(zhǔn)備。

(責(zé)任編輯 子介)

On Problem s and Proposals in Custom s Confiscation

Wang Yongliang

Confiscation is applied more frequently by Customs than by other governmental agencies，and its legitimacy is also severely challenged by the punished parties.However，due to dominant status of Customs and tolerance of courts，no enough attention has been paid to the reasonable pleadings of the punished party.As a result，the samemistakes take place repetitively.Against the background of free trade zone and“one belt，one road”，Customs should take initiative to improve the level of law enforcement so as to properly safeguard the legitimate rights of interested parties.

Customs confiscation;administrative penalty;enforcement