王雅君

(浙江警察學院，杭州 310002)

房地產(chǎn)領域腐敗與治理對策研究
——以H市100起案件為例

王雅君

(浙江警察學院，杭州 310002)

房地產(chǎn)領域是腐敗的重災區(qū)已是不爭事實，涉案金額越來越大，腐敗鏈條越來越長，窩案串案越來越多。房地產(chǎn)領域的腐敗發(fā)生在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條的各個環(huán)節(jié)，在用地規(guī)劃審批、改變用地性質(zhì)、暫停緩工程處置、提高用地容積率等工作中，部分黨員領導干部被開發(fā)商俘獲并逐漸形成道德共謀和利益均沾的生態(tài)鏈。堅持懲防并舉、注重源頭、抓早抓苗，把權力關進制度的籠子，形成有效的監(jiān)管合力，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，是治理房地產(chǎn)領域腐敗問題的著力點。

房地產(chǎn)；腐?。恢卫?/p>

房地產(chǎn)領域是腐敗的重災區(qū)已是不爭事實，涉案金額越來越大，腐敗鏈條越來越長，窩案串案越來越多。為了研究房地產(chǎn)領域關鍵環(huán)節(jié)違紀違法的特點、成因和存在的問題，探討針對性的治理對策，我們以H市近十年來發(fā)生在房地產(chǎn)領域的典型經(jīng)濟違紀違法案件為樣本，進行了深入的調(diào)查研究。

一、房地產(chǎn)領域腐敗案件的主要特點

H市2004年至2013年共查處了100起房地產(chǎn)領域腐敗案件，已處分98人，82名黨員干部被追究刑事責任，已完成審理的部分案件就挽回經(jīng)濟損失1.4億余元。這些案件主要有以下特點：

(一)權錢交易問題突出，領導干部涉案占比高

從職級來看，查處鄉(xiāng)科級以上領導干部案件53件，其中地廳級2件、縣處級27件，涉及要案(同級黨委管理干部案件)37件。從對象身份來看，涉及部門一把手、企事業(yè)單位負責人、農(nóng)村(社區(qū))書記和主任等案件42件，其中“一把手”案件17件。這些部門的主要領導往往手握大權、擁有決定權，成為房地產(chǎn)開發(fā)商公關的重點。有的還相互結成利益同盟，存在利益輸送等行為。

(二)涉案金額觸目驚心，大案窩案串案易發(fā)多發(fā)

房地產(chǎn)領域腐敗案件金額伴隨著房價快速增長不斷攀高，此類案件受賄金額較大，動輒上百萬元，甚至上億元。該100起經(jīng)濟案件中，經(jīng)濟大案85件，占八成以上，其中涉案金額100萬元以上案件29件，500 萬元以上12件。比如，原市房管局副局長，被指控在擔任市建設委員會、市住房保障和房產(chǎn)管理局等單位相關領導職務期間，為請托單位和個人謀取利益，先后索取和非法收受請托人財物共計1.24億余元。該領域腐敗案件，由個體作案向窩案串案發(fā)展的趨勢日益明顯。從查辦案件情況來看，案中案現(xiàn)象比較突出。據(jù)統(tǒng)計，案件來源于辦案中發(fā)現(xiàn)的占46%。

(三)案件類型相對集中，違紀違法發(fā)案環(huán)節(jié)較多

從案件的違紀類型來看，主要有貪污賄賂、破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序和失職瀆職三類行為。其中賄賂案件59件、貪污案件18件，兩者占3/4以上，其他主要還有私分國有資產(chǎn)、挪用公款和挪用資金、妨害公司企業(yè)管理秩序等。從該領域案發(fā)情況來看，腐敗幾乎滲透到從項目前期到最終銷售的各個環(huán)節(jié)。與房地產(chǎn)項目開發(fā)緊密相關的征地拆遷、土地出讓、行政審批、工程招投標及建設管理驗收、產(chǎn)權登記交易等環(huán)節(jié)，以及國有資產(chǎn)管理處置過程中違法違紀問題較多，成為該領域腐敗的高發(fā)區(qū)。

(四)作案手段更加隱蔽，新的花樣層出不窮

隨著反腐敗的深入和查辦案件的震懾，腐敗分子為了逃避組織調(diào)查，反調(diào)查手段進一步升級，具有很強的隱蔽性和迷惑性，同時也出現(xiàn)一些新的花樣，違紀違法的手段呈現(xiàn)多樣化。一是官商勾結、權錢交易期權化。如苦心扶植代理人，采取暗箱操作合伙開發(fā)項目，長期投資入股“合作”分紅。二是鉆法律制度漏洞“打擦邊球”式腐敗日益增多。如利用權力低價優(yōu)惠買房，以土地房產(chǎn)抵押套取銀行貸款再高利轉(zhuǎn)貸牟利。三是為犯罪披上“合法”市場行為外衣。如收受房產(chǎn)不辦理過戶手續(xù)、收受錢款打借條，以虛假交易、借款方式來掩蓋受賄的本質(zhì)。四是將國有資產(chǎn)做成一本“糊涂賬”或內(nèi)外有別“兩本賬”，伺機中飽私囊。如企業(yè)改制過程中，隱匿、剝離、占有房產(chǎn)及私分租金收益等。

(五)涉及面廣層次復雜，造成損失大后果重

從該領域涉案人員來看，既有政府機關領導干部，也有相關職能部門重要崗位的辦事員，既有基層站所負責人，也有農(nóng)村(社區(qū))干部。從案件涉及部門來看，主要是房管、城建、國土、規(guī)劃、環(huán)保等行政部門，及部分國有企業(yè)等單位，成為該領域腐敗易發(fā)多發(fā)的部門。據(jù)不完全統(tǒng)計，擁有審批權和執(zhí)法權的行政單位人員是該領域違紀違法主要群體，占40%以上。房地產(chǎn)領域腐敗影響深遠，特別是大案要案和窩案串案危害較大，腐蝕了一批黨政領導干部和國家公職人員，損害了黨和政府形象，并使國家利益遭受重大損失。比如，某縣一樓盤系列案件中，涉及縣領導及規(guī)劃、建設、林業(yè)、國土、發(fā)改、國稅等部門黨員干部40余人，其中市、縣兩級黨委管干部19人。涉案金額數(shù)億元，5 000余萬畝土地出讓金未補繳到位，導致該項目房產(chǎn)無法辦理房產(chǎn)證，引發(fā)了購房業(yè)主的上訪。

二、房地產(chǎn)領域腐敗的原因

房地產(chǎn)領域腐敗有非常明顯的房地產(chǎn)開發(fā)的流程特點，集中發(fā)生在征地拆遷、土地出讓、行政審批、項目實施、資產(chǎn)管理等五個環(huán)節(jié)上，其中前4個環(huán)節(jié)都涉及權錢交易。而房地產(chǎn)領域的腐敗之所以高發(fā)，本質(zhì)上是官商之間的權錢交易的惡果。

(一)征地拆遷環(huán)節(jié)自由裁量權過大

拆遷是城市建設的第一步，也是房地產(chǎn)開發(fā)的前期環(huán)節(jié)。從腐敗情節(jié)來看，主要發(fā)生在辦理農(nóng)用地征用審批、落實補征指標、中介機構選定、承接委托拆遷拆房業(yè)務、協(xié)助房地產(chǎn)公司處理拆遷事宜等環(huán)節(jié)。在征地拆遷過程中，常常會有大量信訪、“釘子戶”、違章建筑、遺留問題和利益沖突等疑難雜癥，被業(yè)內(nèi)稱為“天下第一難”。同時，拆遷補償、拆房工程、土地平整又能帶來高額回報，成為眾人覬覦的“唐僧肉”。比如，2013年某區(qū)紀委查辦一起該地區(qū)征地拆遷領域金額最大、涉案人員最多、影響最廣的窩串案，其中區(qū)國土分局征地拆遷科科長兼征地事務所所長Y某，利用負責集體土地補償、房屋拆遷和協(xié)助管理動遷、評估服務機構等職務便利，為拆遷企業(yè)主、中介機構和村(社區(qū))提供幫助，非法收受財物近600萬元，被移送司法機關追究刑事責任。

通過剖析和橫向比較不難發(fā)現(xiàn)，征地拆遷環(huán)節(jié)中腐敗案的發(fā)生，對權力監(jiān)督的缺失和自由裁量權的濫用是最關鍵的問題。被拆遷人為了追逐利益最大化，想方設法拉攏評估和補償談判工作人員，導致一部分拆遷人員和被拆遷對象沆瀣一氣。正如Y某反思中所講，“手中的權力和自由裁量權必然是外界所看重的，所以他們要拉攏我、討好我”。再者，拆遷中夾雜著各方之間的利益糾葛，違章搭建現(xiàn)象反而越查越多，更有甚者就連政府部門和村(社區(qū))自身也有發(fā)生。最終，這些問題大多以“歷史遺留”為借口得到非法補償，擾亂了正常的拆遷補償標準和秩序，導致拆遷市場的不公平，也引發(fā)了一系列諸如“釘子戶”等影響穩(wěn)定的問題，并造成大量國有資產(chǎn)流失。

(二)土地出讓環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)空窗

從案發(fā)情節(jié)來看，該類案件主要發(fā)生在辦理土地審批、供地手續(xù)、支付土地使用權出讓金、地塊出讓、土地批租等環(huán)節(jié)。土地對房地產(chǎn)開發(fā)商來說是命根子，因此也有人戲稱管理土地的部門為“土地爺”。隨著房價的上漲，地價也一路飆升，地段好的地塊成為開發(fā)商爭搶的“香餑餑”。開發(fā)商對這些“土地爺”自然是燒香上供，唯命是從。近年來，國家對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策不斷深入，通過招、拍、掛等方式出讓土地的制度越來越嚴，想通過關系低價拿地的可能性越來越小。然而，在10%留用地的開發(fā)和一些土地的批租管理上，還存在制度監(jiān)管的不到位，給了一些人可乘之機，他們通過在信息公開的渠道和方式上做些手腳，人為制造信息的不對稱，最后變成由幾家打過招呼的企業(yè)提前做好準備工作，共同上演一出應付制度規(guī)定的“套戲”。比如，某村主任、黨支部書記XXX一案中，他利用負責協(xié)助街道(鄉(xiāng))管理該村土地征收、征用、拆遷、安置等職務便利，幫助H市某房地產(chǎn)公司低價征用該村兩塊土地合計43.65 畝，收受該公司負責人賄賂230余萬元。

(三)行政審批規(guī)劃環(huán)節(jié)混亂

到相關部門辦理審批手續(xù)成為開發(fā)商的另一“心病”。房地產(chǎn)項目的行政許可程序一般分為六個階段：選址定點、規(guī)劃審查及確定規(guī)劃設計條件、初步設計及施工圖審查、規(guī)劃報建圖審查、施工報建、建設工程竣工綜合驗收備案。開發(fā)一個房地產(chǎn)項目得辦理土地使用、規(guī)劃許可等5個證，蓋20多個公章，需要到國土、規(guī)劃、建設、人防、消防、環(huán)保、園林、衛(wèi)生防疫、交警、市政、物價、公積金等部門審批或備案。從案發(fā)情節(jié)來看，房地產(chǎn)項目的立項、方案審批、容積率調(diào)整、工程規(guī)劃審批和規(guī)劃驗收、房產(chǎn)面積測繪、銷售審批等環(huán)節(jié)違紀違法問題較多。比如，容積率提高一個百分點，開發(fā)商的利潤就可以增加10個百分點。時間就意味著金錢，和時間賽跑就是將財務成本降到最低。因此，采取偷的辦法或者通過權錢交易來達到修改規(guī)劃的目的，想方設法提高容積率成為開發(fā)商鋌而走險的理由。某種意義上說，又產(chǎn)生了一種變種的“腐敗”——不給好處，就想方設法卡你，我不為難你，就是照顧你。因此，一些懷有不良企圖的人，就會充分利用手中的權力，在審批的時限上大做文章，形成給錢辦事的規(guī)矩，出現(xiàn)雁過拔毛的現(xiàn)象也就不足為奇了。

(四)項目實施環(huán)節(jié)缺乏制約

在項目進入開發(fā)實施階段后，項目開發(fā)權、工程招投標、施工監(jiān)管以及銷售審批等環(huán)節(jié)最易引發(fā)腐敗。當前房地產(chǎn)市場通常采用項目公司制度在運行，從機制上也容易導致項目開發(fā)主體的變更。近年來，建筑工程行業(yè)不正之風尤為突出，像工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、城管執(zhí)法等部門假如不能很好地履行職責、做到廉潔自律，外加對監(jiān)督者和執(zhí)法者的監(jiān)督目前還缺乏管用的辦法，使得這些部門人員誘發(fā)腐敗的風險加大，有的和管理對象相互勾結，形成“貓鼠一家”的利益鏈條。

(五)資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)利益輸送

從查處案例來看，在國有資產(chǎn)和資金管理上，也會與房地產(chǎn)領域腐敗掛上號，主要表現(xiàn)在將公款改變用途投資開發(fā)房地產(chǎn)或購房、企業(yè)改制過程中隱匿侵占國有房產(chǎn)、通過單位房產(chǎn)經(jīng)營出租等創(chuàng)收謀利等方面。譬如在國有企業(yè)改制過程中，涉及大量的國有資產(chǎn)需要處置，因為各種遺留問題和復雜原因，“這本賬”很難準確清算，導致一些房產(chǎn)可能被隱匿，甚至落入個人腰包。再如，近年來房地產(chǎn)開發(fā)的資金受政策影響較大，銀行銀根收緊，融資難度加大，資金鏈緊張的陰霾始終籠罩在一些房企的頭上。在建設施工中，施工單位工程款結算相對延后，工程建設材料、人工費用上漲等不利因素，加劇了資金鏈的緊張。一些老板便將目光瞄向了資金富裕的國有企事業(yè)單位，拉攏腐蝕領導干部以解“燃眉之急”。

三、治理房地產(chǎn)領域腐敗的對策

針對房地產(chǎn)領域腐敗案件特點、案發(fā)原因，我們認為，必須堅持懲防并舉、注重源頭、抓早抓苗，把權力關進制度的籠子，形成有效的監(jiān)管合力，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，才能有效降低該領域腐敗。

(一)源頭治理須發(fā)力，增強官員防腐免疫功能

一是筑牢領導干部思想防線。萬惡之始源于思想的墮落，思想上的墮落必然導致權力觀錯位。這些腐敗案件再次警示我們：一名黨員干部，無論職務高低、權力大小，一旦放松世界觀、人生觀和價值觀的改造，降低廉潔自律的要求，把人民賦予的權力當作謀取私利的工具，就可能淪為“貪婪”的俘虜。駱某某直到被調(diào)查時還說：“我?guī)椭笥奄徺I公房是經(jīng)過房管部門審批同意的，如果有錯，那也是房管部門的錯，不是我的錯。”這種執(zhí)迷不悟正是不少領導干部思想認識上模糊的寫照。因此，對于每個黨員干部來說，構筑拒腐防線就是要把加強黨性修養(yǎng)，堅定理想信念始終擺在第一位，常懷律己之心，長修為政之德。二是加強重點崗位廉政教育和風險防控。針對不同崗位分別開展任職教育、履職教育和日常教育，把廉政教育貫穿于干部成長的全過程。牢牢抓住新任領導干部這個重點群體，增強教育的針對性和實用性。圍繞房地產(chǎn)行業(yè)的重點流程環(huán)節(jié)開展風險排查，不斷深化崗位風險防控機制建設。對建設、房管系統(tǒng)的重要職能處室實行重點防控，同時強化對重點直屬單位的監(jiān)督管理。三是完善廉政預警機制建設。以權力交集密集程度為原則，緊扣中心工作，抓住關鍵環(huán)節(jié)，形成配套制度，積極推進腐敗風險預警機制建設。細化該領域權力相對集中、容易滋生腐敗的重點崗位、重點部門的風險預警工作。針對查找出的廉政崗位風險點，有針對性分析預警信息，定期發(fā)布預警報告，落實提醒教育、誡勉督導、責令糾錯等六項舉措，有效地促進廣大領導干部廉潔自律。

(二)制度反腐是關健，從制度上規(guī)范約束權力運行

一是落實領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度。在試行的基礎上進一步完善申報制度，充實報告內(nèi)容，提高執(zhí)行力。嚴格規(guī)范管理，加強日常監(jiān)督，由所在單位和組織部門嚴格審核把關，通過領導干部述職述廉、民主生活會、強化監(jiān)督檢查等方式，促使報告內(nèi)容去偽存真。同時借助房管等職能部門力量，開展對領導干部個人資產(chǎn)、房產(chǎn)等情況核查分析，在一定范圍內(nèi)通報結果。有效運用成果，建立與領導干部管理相掛鉤機制，對出現(xiàn)異常情況的及時提醒預警、落實整改，更好地發(fā)揮抓早抓小、預防腐敗的作用。二是完善保障性住房建管機制。大力推進以經(jīng)濟適用住房、廉租住房、人才住房、公共租賃住房為主的多層次住房保障體系，堅持建設、分配、使用、管理全過程信息公開。進一步推進體制改革，將建設、房管等部門的職能從直接參與開發(fā)建設、行政審批，轉(zhuǎn)變到監(jiān)管和服務上，真正做到政企分開、建管分離。健全保障房項目開發(fā)的主體變更、房源調(diào)配權和房源性質(zhì)變更權等審批制度，合理限制自由裁量權。完善品牌開發(fā)商代建制度，實行公開招投標陽光操作，確保保障性住房領域優(yōu)質(zhì)、高效、廉潔。三是探索房地產(chǎn)市場中介規(guī)范化管理機制。通過創(chuàng)新管理體制、改革運行機制，變部門分散管理為政府集中監(jiān)管。加強對行業(yè)的總體規(guī)劃，建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系，搭建公開的中介服務平臺，通過公開選擇方式，讓資質(zhì)高、信譽好、服務優(yōu)、效率高、收費合理的中介機構進駐行政審批服務中心集中管理。強化對中介組織和從業(yè)人員的監(jiān)管力度，完善行業(yè)工作紀律，加強業(yè)務指導和服務跟蹤，提升行業(yè)規(guī)范和服務標準。四是形成審批環(huán)節(jié)腐敗過濾機制。乘全市深化審改之勢，針對房地產(chǎn)領域行政審批涉及部門多環(huán)節(jié)多的現(xiàn)狀，積極構建陽光、透明、高效的新型行政審批運行和監(jiān)督機制，全力推進審批提速和服務提效。以行政審批權集中為載體縮減滋生腐敗的土壤，通過審批流程再造、標準再規(guī)范，進一步壓縮權力尋租空間，將業(yè)務和監(jiān)督職能分立、部門利益分離，提高腐敗難度與成本，形成動態(tài)審批標準，防止產(chǎn)生新的腐敗空間，通過這些舉措層層過濾腐敗，鏟除“寄生蟲”。

(三)權力運行要陽光，讓腐敗暴露于“聚光燈”下

一是加強對權力運行的監(jiān)督和制約。失去監(jiān)督的權力必然走向腐敗，把權力運行的關鍵環(huán)節(jié)和重要崗位納入監(jiān)督是有效預防腐敗的關鍵。要認真落實《 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對于重要干部任免、重大項目決策和大額資金的使用，必須實行班子集體決策，堅持走群眾路線，防止搞專權。把黨內(nèi)監(jiān)督和加強人大、政協(xié)、政府監(jiān)督有機結合，把組織監(jiān)督和社會家庭監(jiān)督有效結合，將監(jiān)督觸角延伸到八小時以外的圈子。進一步強化派駐紀檢監(jiān)察機關履行職責，對所在部門的領導班子開展監(jiān)督，切實提高監(jiān)督的有效性，做到“特事特辦要特別監(jiān)督，重點項目要重點監(jiān)督”，有效防止行政權力對微觀經(jīng)濟的違規(guī)干預。二是將“一把手”監(jiān)督落到實處。通過發(fā)揮各級紀委委員作用來加大黨內(nèi)監(jiān)督力度，整合各方資源形成監(jiān)督合力，防止“一把手”用權失控和權力壟斷。以群眾關注度高、涉及民生領域廣、權力相對集中的部門一把手為目標，深入走訪摸底察實情，通過督廉、問廉和測廉等方式，公開渠道，廣泛收集廉情信息，全面掌握“一把手”履職守廉實情。加大監(jiān)督力度，建立跟蹤督查制度，定期進行“回頭看”，并將結果和建議分別報黨政主要領導和組織部門，作為“一把手”考核、獎懲和選拔任用的重要依據(jù)。三是加大國有資產(chǎn)監(jiān)管力度。對各級行政企事業(yè)單位國有資產(chǎn)，推行所有權、使用權、監(jiān)督權和運行權相分離的管理機制。進一步規(guī)范房產(chǎn)登記與租賃行為，統(tǒng)一國有資產(chǎn)的配置標準，規(guī)范登記、管理、調(diào)配、運作、處置等流程，防止國有資產(chǎn)流失。進一步規(guī)范國有企業(yè)資產(chǎn)重大事項方面的管理，建立健全國有企業(yè)外派監(jiān)事會，強化對國有資產(chǎn)營運的監(jiān)管，有效杜絕設立“小金庫”等現(xiàn)象。四是加強留用地開發(fā)建設的指導和監(jiān)管力度。成立由相關部門和鎮(zhèn)街為成員單位的留用地管理領導小組，參與統(tǒng)籌規(guī)劃業(yè)態(tài)布局、項目可行性研究和立項把關，避免項目開發(fā)的盲目性、趨同性、粗放性。加強監(jiān)管和重大事項的審定。進一步落實留用地管理審批操作程序，對留用地規(guī)劃布點、抵押融資、招拍掛等工作，采取部門監(jiān)督、村務監(jiān)督和效能監(jiān)督相結合，防止村(社區(qū))干部在10%留用地項目開發(fā)上以權謀私、貪贓枉法。

(四)懲治腐敗不手軟，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打

中央紀委十八屆二次全會明確指出，要始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，嚴肅查辦發(fā)生在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件，加大對行賄行為的懲處力度，繼續(xù)糾正房地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房建設等方面不正之風和突出問題。地方各級紀檢監(jiān)察機關要進一步認清形勢，增強懲治腐敗的政治意識、憂患意識和責任意識，按照既打“老虎”又打“蒼蠅”的要求，加大對房地產(chǎn)等重點領域違紀違法案件的查處力度，發(fā)揮好查辦案件的治標作用，嚴厲懲治一批腐敗分子，形成一定威懾力，為治本贏得時間。同時，要更加注重抓早抓小、防微杜漸，通過明察暗訪、信訪監(jiān)督、巡視工作等途徑，及時發(fā)現(xiàn)該領域苗頭性傾向性問題，防止小錯釀成大錯；對于違紀違法的要一查到底、嚴肅追責。進一步加強對房地產(chǎn)領域典型案件的剖析和通報，通過案例警示教育使廣大黨員干部引以為戒，從中吸取教訓，達到懲前毖后、治病救人的目的。

[責任編輯：劉 紅]

2014-11-02

王雅君(1965-)，女，黑龍江密山人，社科部教授。

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1008-8520(2015)01-0055-05