李曉玲

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院，山西 太谷030800)

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。村是國家治理的最基本單元，處于國家和社會的交接處，國家權(quán)力要通過村下沉到村民之中，村民在村的范圍內(nèi)行使民主自治權(quán)，并通過村進入國家生活。因此，村莊治理成為了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的落腳點和起始點，更是國家治理的難點和重點。當(dāng)前村莊治理的困境，在于各種治理關(guān)系難以理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨支部、村委會和村民四者之間難以形成合力。因此，分析村莊治理中諸多關(guān)系困境，構(gòu)建起民主合作型的治理關(guān)系，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有現(xiàn)實意義和理論價值。

一、村莊治理的實踐困境

在過去30多年里，隨著村民自治的實施以及“鄉(xiāng)政村治”治理體制的逐漸確立，基層民主發(fā)展取得長足的進步。然而，我們在看到基層民主發(fā)展所取得巨大成就的同時，還應(yīng)清醒的看到，基層民主發(fā)展還面臨著諸多“實踐困擾”和“發(fā)展困境”。在這些“實踐困擾”和“發(fā)展困境”中，首推因鄉(xiāng)村關(guān)系模糊、兩委關(guān)系失衡、干群關(guān)系緊張和人情關(guān)系淡化而引起的治理關(guān)系緊張問題，對村莊治理的實現(xiàn)影響最大。

1．鄉(xiāng)村關(guān)系模糊，治理職能錯位。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但在鄉(xiāng)村治理實踐中，“指導(dǎo)、支持和幫助”難以衡量，自治事項難以厘定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的這種指導(dǎo)關(guān)系根本難以真正落實，鄉(xiāng)村關(guān)系仍然以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系為主。而更為普遍的方法則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過黨委政府“重用”和“支持”黨支部的形式來間接“領(lǐng)導(dǎo)”村莊，進而繼續(xù)支配、控制村兩委。而在具體的工作中，村莊在財權(quán)、人權(quán)和事權(quán)等方面上自主權(quán)的缺失，使得村兩委嚴(yán)重依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持，往往以完成政府任務(wù)來換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“支持”。村兩委承擔(dān)了眾多來自政府的“行政”工作，則必然無暇顧及建設(shè)與發(fā)展村莊的“自治”工作，村兩委的職能發(fā)生了嚴(yán)重的錯位，變得日趨“行政化”。因此，由于鄉(xiāng)村關(guān)系的模糊不明，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)、控制村莊提供了便利，不但使得村兩委日趨“行政化”，還虛化、弱化了村兩委的自主性，進而嚴(yán)重阻礙了村莊治理的順利開展。

2．兩委關(guān)系失衡，治理主體錯位。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定:中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村民自治強調(diào)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序依法進行，由此產(chǎn)生一個非常敏感而又有趣的話題，即是“兩委關(guān)系”。然而，從現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》對黨支部與村委會關(guān)系界定上來看，其并未對兩者的權(quán)力空間和職能范圍作出明確規(guī)定。法規(guī)上的空白，致使二者關(guān)系在治理實踐中難以理順，結(jié)果出現(xiàn)兩個極端情況。一是黨政職權(quán)不明確，黨支部經(jīng)常凌駕于村委會之上，對村委會頤指氣使，越權(quán)干預(yù)村委會的工作，甚至取代村委會來行使職權(quán)，嚴(yán)重侵蝕了村委會獨立自主的自治地位。二是黨政相互獨立，在村莊治理中各自搭臺唱戲相互掣肘，不但使黨的路線、方針和政策不能得到很好的宣傳、落實，更是嚴(yán)重削弱黨在基層社會的權(quán)威。因此，兩委關(guān)系嚴(yán)重失衡，不但造成了兩委之間權(quán)責(zé)的混亂，還嚴(yán)重弱化了村兩委的治理權(quán)威，不利于村莊治理的順利開展。

3．干群關(guān)系淡化，治理角色沖突。上世紀(jì)90年代，隨著計劃生育的“強力”推行、三提五統(tǒng)收繳任務(wù)的大量下派，導(dǎo)致村干部與村民的矛盾不斷增多，干群關(guān)系日趨緊張。進入新世紀(jì)以來，稅費改革的實施以及農(nóng)業(yè)稅的取消，使干部從大量的稅費征繳工作中解脫出來，干群之間的緊張關(guān)系大為緩解。然而，在干群緊張關(guān)系得以緩解的同時，干部與群眾的聯(lián)系日趨淡化了。在村莊治理的實踐中，一方面村干部整天忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項行政任務(wù)，無暇解決村民的個人問題，與村民的聯(lián)系日趨減少，村民對村干部的認(rèn)同不斷降低;另一方面村干部很難發(fā)動村民參與村莊的各項公共事業(yè)，與村民的關(guān)系日趨淡化，村莊公益事業(yè)難以為繼。此外，村干部在村莊自治工作中，不重視群眾在重大問題上的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將村民自治變成了干部自治，嚴(yán)重脫離了村民群眾，干群關(guān)系又開始緊張化。因此，干群關(guān)系的淡化，不但弱化村民對村兩委權(quán)威的認(rèn)同，還造成了干群關(guān)系的再次緊張，阻礙了村莊治理的開展。

4．村民關(guān)系分化，治理難度增大。在現(xiàn)實生活中，金錢、權(quán)力、家族和人情關(guān)系網(wǎng)影響著社會的政治、經(jīng)濟、文化的各個方面［1］。家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但也在一定程度上造成了農(nóng)民生產(chǎn)、生活的分散化和非組織化。隨著農(nóng)民在生產(chǎn)、生活的分散化和非組織化，村民之間的關(guān)系也日趨分化。村民關(guān)系的分化，不但造成了農(nóng)民合作需求的不斷弱化，使公共產(chǎn)品陷入難以輸出的困境;而且還造成了農(nóng)民合作意識的不斷淡化，使村莊事務(wù)陷入無人關(guān)心的困境，這增大了村莊治理的難度。

二、村莊治理的關(guān)系重塑

面對當(dāng)前村莊治理中的諸多困境，理順鄉(xiāng)村關(guān)系、調(diào)試兩委關(guān)系、密切干群關(guān)系和重塑村民關(guān)系，從而構(gòu)建起新型的民主合作型治理關(guān)系，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

1．合理界定權(quán)力邊界，理順鄉(xiāng)村關(guān)系。如果社會要成為一個共同體的話，那么每個集團的力量應(yīng)通過政治體制得到發(fā)揮，而政治體制則對這種力量進行調(diào)節(jié)、緩和并加以引導(dǎo)，以便使一種社會力量的支配地位與其他許多社會力量協(xié)同一致［2］。中國政治結(jié)構(gòu)是一個政黨、政府與社會三者相互統(tǒng)一的力量架構(gòu)，三者要各司其職，還要相輔相成、互相促進，形成和諧互動關(guān)系。在鄉(xiāng)村關(guān)系上，合理界定權(quán)力邊界，理清政府與社會的關(guān)系，健全政府民主管理社會的機制與程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)、支持和幫助，應(yīng)以尊重村民自治權(quán)為前提，并改變過去直接干預(yù)村莊具體事務(wù)的工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，則應(yīng)主要體現(xiàn)在對村莊的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府還應(yīng)加強對村兩委的檢查監(jiān)督，防止村兩委腐敗并督促村兩委作為。這樣既能保證村兩委成為上級政府與黨委在農(nóng)村開展工作的“橋頭堡”，防止其“過度自治化”，又能保障村兩委的相對自主性，防止其“過度行政化”。

2．劃分權(quán)力范圍，調(diào)試兩委關(guān)系。從大的方向來看，村黨支委與村委的合理分工應(yīng)該是兩者各自掌握“村務(wù)處置權(quán)”與“否決權(quán)”。這會使村兩委之間保持一定的張力，保證村莊公共權(quán)力的平衡與有效運用。具體說，就是村委會享有村務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，使之真正成為村級權(quán)力的實際運行者。村黨支委則應(yīng)著眼于村莊重大問題的抉擇，著眼于協(xié)調(diào)村中各組織之間的關(guān)系，著眼于自身素質(zhì)的提高，同時要享有對村務(wù)決策的否決權(quán)與建議權(quán)。如此，既有利于村黨支委對村委實行間接卻有力的領(lǐng)導(dǎo)，也留下了一些權(quán)力空間，使村委處理村中具體事務(wù)。此外，還應(yīng)優(yōu)化黨員發(fā)展和強化黨員教育，加強黨支部執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)，從而發(fā)揮好黨員模范帶頭作用和黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使黨支部成為村莊治理的有力保障和村民自治的堅強后盾。

3．明確組織職責(zé)，密切干群關(guān)系。當(dāng)前村干部宗旨意識不強、群眾觀念淡薄，不依靠、不相信群眾，甚至脫離群眾，嚴(yán)重阻礙了村莊治理的開展。因此，要理順當(dāng)前的治理關(guān)系，必須從密切干群關(guān)系開始，轉(zhuǎn)變村干部職責(zé)認(rèn)識、工作作風(fēng)和思想認(rèn)知。首先，村兩委作為村莊治理的主體，應(yīng)將村莊事務(wù)作為第一要務(wù)。村兩委將滿足村民的各項需求，為村民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)放在首位，在此基礎(chǔ)上結(jié)合本村實際積極落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的各項任務(wù)。其次，村干部改變工作方式，主動聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，多為群眾排憂解難，努力贏得群眾認(rèn)同和支持，增強村兩委的治理權(quán)威。再次，村干部要扭轉(zhuǎn)對群眾的思想認(rèn)知，要相信群眾、依靠群眾、教育群眾，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)動群眾參與到村莊治理中來，使群眾在治理過程中提高民主意識和參與能力。

4．培養(yǎng)合作意識，重塑村民關(guān)系。在國家對農(nóng)村財政支持不斷加大背景下，村莊公共產(chǎn)品難以輸出，很大程度上源于群眾個體化、自私化傾向，難以達成統(tǒng)一的集體行動。因此，要實現(xiàn)村莊治理目標(biāo)，就必須培育農(nóng)民的合作意識，鍛煉農(nóng)民的合作能力，重塑農(nóng)民之間的關(guān)系。而培育農(nóng)民的合作意識，鍛煉農(nóng)民的合作能力，可以通過正式的政治參與和非正式的社會組織活動得以實現(xiàn)。首先是增強村兩委的開放性，強化村民會議村民代表大會的作用，增加村民的政治參加機會，使村民在村莊治理中接受培養(yǎng)和鍛煉。其次是重視社會組織作用，引導(dǎo)和規(guī)范社會組織的發(fā)展，使村民在自我合作中接受培養(yǎng)和鍛煉。農(nóng)村社會組織將農(nóng)民分散的個人資源和能量凝聚起來，不但培育合作意識、鍛煉農(nóng)民的合作能力，還能把農(nóng)民零散的呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐嬖V求，將利益訴求再轉(zhuǎn)化為民主決策，從而壯大村民在治理中的地位。農(nóng)村社會組織作為農(nóng)民政治、經(jīng)濟、社會生活的重要載體，業(yè)已成為豐富和多元村民自治組織體系的一種重要內(nèi)源性組織資源。

［1］鞏建華，曹樹明．差序格局的文化影響與關(guān)系社會的破壞作用——兼論西方公共治理理論在中國實施的困境［J］．江淮論壇，2007，(4)．

［2］塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會中的政治秩序［M］．王冠華，等，譯．北京:三聯(lián)書店，1989:10．