姜小川

(中共中央黨校，北京 100091)

優(yōu)化司法職權(quán)配置的新舉措

姜小川

(中共中央黨校，北京 100091)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)于優(yōu)化司法職權(quán)的配置做出了一系列新的部署。關(guān)于優(yōu)化司法職權(quán)配置的新舉措具體包括司法權(quán)的定位與配置，司法權(quán)與司法行政權(quán)的分離，巡回法庭與跨行政區(qū)劃法院和檢察院的設(shè)立，建立檢察院提起公益訴訟制度，完善政法委員會(huì)，等等。這些新舉措必將對(duì)我國(guó)進(jìn)一步深化司法體制改革和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重大的推動(dòng)作用。

司法體制；改革；司法職權(quán)；優(yōu)化配置

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，共涉及180余項(xiàng)改革內(nèi)容，其中，為了“保證公正司法、提高司法公信力”[1],對(duì)司法進(jìn)行改革的舉措就占了近1/4，司法改革因此成為了《決定》中改革的重頭戲①習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中，在“關(guān)于需要說明的幾個(gè)問題”部分中，共講了10個(gè)問題，其中關(guān)于司法體制改革的就達(dá)5個(gè)之多。這些問題是：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系；第二，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)；第三，健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度；第四，完善立法體制；第五，加快建設(shè)法治政府；第六，提高司法公信力；第七，最高人民法院設(shè)立巡回法庭；第八，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院；第九，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度；第十，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。其中，后5個(gè)問題都是關(guān)于司法體制改革的。。這再一次說明，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，司法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道防線，沒有司法的公正，就不會(huì)有社會(huì)持久和普遍的公正。這里，就《決定》中關(guān)于優(yōu)化司法職權(quán)配置的幾項(xiàng)新的主要舉措②《決定》中關(guān)于優(yōu)化司法職權(quán)配置的內(nèi)容至少包括：(1)健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制；(2)推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)；(3)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制；(4)探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離；(5)最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；(6)探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院；(7)完善審級(jí)制度；(8)變立案審查制為立案登記制；(9)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正；(10)探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度；(11)健全司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；(12)落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)的辦案責(zé)任制；(13)紀(jì)檢監(jiān)察和刑事司法辦案標(biāo)準(zhǔn)和程序銜接；(14)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。闡述如下。

一、理性定位與配置司法權(quán)

在我國(guó)，“司法”一詞，本是指古代掌管刑法或獄訟官吏的官名③如唐朝州一級(jí)掌管刑法的官名為“司法參軍”，縣一級(jí)掌管獄訟的官名為“司法”。，然而，在近代西方資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建特權(quán)和專制的革命中，司法作為與立法、行政相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)物而由行政中分離出來，成為一種專司審判權(quán)的國(guó)家基本職能。此種意義上的司法概念，在我國(guó)出現(xiàn)于清末修律年間。中華人民共和國(guó)成立至20世紀(jì)80年代中期之前，我國(guó)事實(shí)上通行的司法觀念是“司法四權(quán)理論”，即司法是公安、檢察、法院、司法行政四機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的活動(dòng)，可以佐證這個(gè)命題的是當(dāng)時(shí)學(xué)界關(guān)于“司法”的解釋[2]，以及1979年新中國(guó)第一部《刑法》第84條和1997年修訂后的刑法第94條關(guān)于“司法工作人員”的說明。此后，流行的觀點(diǎn)是“司法三權(quán)理論”，即認(rèn)為司法是指公安、檢察、法院三機(jī)關(guān)從事訴訟的活動(dòng)[3]。20世紀(jì)90年代，“司法兩權(quán)理論”出現(xiàn)，認(rèn)為司法僅指檢察、法院兩機(jī)關(guān)的活動(dòng)[4]。自1997年黨的“十五大”至2012年黨的“十八大”報(bào)告，一直將法院、檢察院同視為司法機(jī)關(guān)。然而，我國(guó)憲法和法律雖然將法院與檢察院相提并論，但卻未冠以“司法機(jī)關(guān)”之稱謂，只是明確“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”、“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。法律至今也沒有對(duì)“司法”予以明確統(tǒng)一的定義，只是以“審判權(quán)”、“檢察權(quán)”代之。近年來，各國(guó)通行的司法與審判實(shí)為同義語(yǔ)[5]的觀點(diǎn)漸為人們所認(rèn)識(shí)*所謂司法，就本質(zhì)而言，應(yīng)是“判斷”，即在認(rèn)識(shí)爭(zhēng)端存在的前提下，依據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，作出肯定或否定的判定。此意古人創(chuàng)造“訴訟”二字時(shí)即已有之?！霸V”者，告也；“訟”者，一乃爭(zhēng)也，二乃人言，從公也。即當(dāng)事人將相互間的糾紛告于第三者——國(guó)家司法機(jī)關(guān)——由其依法進(jìn)行裁斷。我國(guó)古代“判官”、“推事”、“斷案”等對(duì)司法官員或司法活動(dòng)的稱謂，實(shí)際也含有此意。而在英文中，“法官”與裁判員是同一個(gè)詞——judge——都是指評(píng)判人。作為動(dòng)詞，judge還具有審判、評(píng)判、裁判、判斷之意。不僅如此，司法還具有消極、被動(dòng)、中立、終極等特點(diǎn)。。

司法權(quán)乃國(guó)家公權(quán)不可或缺的部分，但如同任何權(quán)力都有二重性一樣，司法權(quán)也不例外。對(duì)于司法權(quán)，規(guī)訓(xùn)得當(dāng)可以為社會(huì)帶來正能量；反之，則可能給社會(huì)帶來傷害?！稕Q定》從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，提出“健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)各司其職，相互配合、相互制約的體制機(jī)制”[1]。這就意味著，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)不僅指法院，還可以包括檢察院，二者是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的主要組成部分。而且，從廣義上講，司法權(quán)除包括審判權(quán)和檢察權(quán)外，還包括公安機(jī)關(guān)等所擁有的偵查權(quán)，以及司法行政機(jī)關(guān)所享有的裁判結(jié)果的執(zhí)行權(quán)。

按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)分別由偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院行使，三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，相互配合、相互制約?！稕Q定》首次提出公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約。反映了新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來司法實(shí)踐的需求，體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)主義司法制度的特色。而且，將司法行政機(jī)關(guān)的納入，有利于理順公檢法司四家的關(guān)系，也表明了執(zhí)政黨對(duì)于司法行政事務(wù)管理權(quán)的重視，并為行將進(jìn)行的司法權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離奠定了基礎(chǔ)。

需要注意的是，《決定》在將司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)納入廣義的司法權(quán)范圍的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。這不僅表明了執(zhí)政黨對(duì)于之前該問題不同意見的態(tài)度，也意味著要求按照司法審判中的定案標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)偵查和公訴行為，強(qiáng)化庭審的功能。切實(shí)解決司法實(shí)踐中存在的辦案人員對(duì)法庭審判重視不夠，常常出現(xiàn)一些關(guān)鍵證據(jù)沒有收集或者沒有依法收集，進(jìn)入庭審的案件沒有達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的法定要求，使審判無(wú)法順利進(jìn)行的問題。

二、探索司法權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離

1.實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)

這里的“執(zhí)行權(quán)”僅是就民事和行政生效裁判的執(zhí)行而言的。自1991年通過的《民事訴訟法》明確了執(zhí)行依據(jù)后，各級(jí)法院開始逐步探索、實(shí)行“審執(zhí)分離”模式。這些年來，法院內(nèi)部設(shè)置了專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)行審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的機(jī)制，同時(shí)，法院還通過努力和協(xié)調(diào)，將法院原本內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)升格為二級(jí)局。

目前,我國(guó)生效民事和行政裁判的執(zhí)行是由法院負(fù)責(zé)的。與此同時(shí)，法院還根據(jù)行政機(jī)關(guān)或者當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法對(duì)部分非訴訟事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。然而，一方面，司法實(shí)踐表明，審執(zhí)合一的模式弊大于利。審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)都?xì)w法院,即使當(dāng)事人是冤枉的,由于執(zhí)行者也是法院,當(dāng)事人的意思很難反饋到法院。而由法院以外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行,一旦發(fā)現(xiàn)案件存在冤假錯(cuò)案的可能,更易發(fā)現(xiàn)和糾正。另一方面，雖然近年來，法院自身已經(jīng)將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，且取得了一定成效，但這種法院內(nèi)部的分離并未改變法院事實(shí)上仍然是“審執(zhí)合一”的整體格局，而兩種不同職能由同一機(jī)關(guān)行使，就從根基上為有些公正的判決得不到執(zhí)行埋下了隱患，對(duì)司法權(quán)威的影響由此而生。

理論上講，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)是兩種不同性質(zhì)的職權(quán)，前者是司法性質(zhì)的權(quán)力，后者是行政性質(zhì)的權(quán)力，這就使得二者在實(shí)施程序的要求上不同。兩種不同性質(zhì)權(quán)力的分離，可以達(dá)到“政府有義務(wù)兌現(xiàn)法院生效判決”的結(jié)果,執(zhí)行成為政府必須完成的目標(biāo),從邏輯上看，既有利于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)互不干擾,還有利于解決曠日持久的“執(zhí)行難”問題。也正是因此，將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離,成為世界各國(guó)通行的做法，從而避免了法院既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情況。從客觀情況看，執(zhí)行難的原因固然很多，但是，法院既是審判機(jī)關(guān)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)這種體制上的弊端不能不說是主要原因，如果審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)僅從法院內(nèi)部分離而不與法院徹底脫離,那么執(zhí)行權(quán)不僅難以真正得到落實(shí)，也會(huì)在不同程度上，有礙于法院的公正形象和審判結(jié)果。就此意義而言，《決定》提出“推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”[1]，不失為司法體制改革的重要舉措。

2.統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制

刑罰執(zhí)行制度是我國(guó)司法制度的重要組成部分，刑罰執(zhí)行體系是司法職權(quán)配置的重要內(nèi)容。監(jiān)獄監(jiān)禁刑和社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑是我國(guó)現(xiàn)今刑罰執(zhí)行的兩種主要形式，其中，除了被判處管制、緩刑的，以及服刑期間假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行的非監(jiān)禁刑，由司法行政機(jī)關(guān)管理的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行外，其他刑罰的執(zhí)行均屬于監(jiān)禁刑而由不同部門執(zhí)行。雖然非監(jiān)禁刑的立法、制度等不及監(jiān)禁刑健全，但是，監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑相結(jié)合的刑罰執(zhí)行制度在我國(guó)已基本形成。

對(duì)于監(jiān)禁刑的執(zhí)行，我國(guó)一直是根據(jù)刑罰的種類和刑期的長(zhǎng)短而分別由公安、法院以及隸屬于司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)獄執(zhí)行的。其中，被判處死刑緩期二年執(zhí)行、無(wú)期徒刑、有期徒刑的罪犯由司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄負(fù)責(zé)執(zhí)行；死刑立即執(zhí)行和罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的判決，由法院執(zhí)行；拘役以及交付執(zhí)行前，余刑不足三個(gè)月的，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。顯然，這種一事多頭分管的狀況不利于法治的統(tǒng)一，不利于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，不利于對(duì)罪犯的教育改造。而且，刑罰執(zhí)行作為對(duì)法院裁判結(jié)果的兌現(xiàn)，同樣屬于一種行政權(quán)，且是一種附屬的司法行政事務(wù)，理應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)行。

《決定》明確要求“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，有利于消除上述弊端，也是“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的重要體現(xiàn)。

與上述問題相關(guān)的是，《決定》提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”[1]。事實(shí)上，早在2002年，黨的十六大報(bào)告在首次提出“推進(jìn)司法體制改革”時(shí)，就要求“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人、財(cái)、物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。而時(shí)至今日，此項(xiàng)改革依舊“雷聲大雨點(diǎn)稀”。這就從側(cè)面告訴我們，此項(xiàng)改革因切中要害而舉步維艱。對(duì)此，筆者曾就司法權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)相分離的問題進(jìn)行過專門的闡述[6]，這里不再贅述。

三、最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院

1.設(shè)立巡回法庭，設(shè)立跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的目的和意義

《決定》提出：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！盵1]這一規(guī)定的目的在于解決司法的地方化問題。

在我國(guó)，審判權(quán)和檢察權(quán)作為國(guó)家的司法權(quán)，原本是一種國(guó)家的而非地方自治性質(zhì)的權(quán)力。我國(guó)是單一制國(guó)家，國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工的原則，法院代表國(guó)家行使審判權(quán)，檢察院代表國(guó)家行使檢察權(quán)。因此，除特別行政區(qū)外，只存在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家司法系統(tǒng)而不存在獨(dú)立的地方司法系統(tǒng)，設(shè)置在地方的司法機(jī)關(guān)是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的組成部分。但從現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、隸屬關(guān)系看，很難將地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)稱之為“國(guó)家的”司法機(jī)關(guān)，因?yàn)楹艽蟪潭壬纤鼈兯淼氖堑胤降亩菄?guó)家的利益?！拔覀儫o(wú)疑是生活在違法亂紀(jì)的汪洋大海里，地方影響對(duì)于建立法制和文明性是最嚴(yán)重的障礙之一，甚至是唯一的最嚴(yán)重的障礙?！盵7]司法地方化扭曲了法院的司法倫理，以為法院、檢察院就是要為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航，將地方的不正當(dāng)利益置于了國(guó)家和法律之上，違背了司法的初衷，甚至走向了司法的反面。

改革開放以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化以及行政訴訟的出現(xiàn)，社會(huì)矛盾增多，全國(guó)法院受理的各類案件特別是民商事案件數(shù)量不斷增加，案件爭(zhēng)議標(biāo)的越來越大，跨行政區(qū)劃的當(dāng)事人越來越多，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手、干預(yù)案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益，嚴(yán)重影響法院對(duì)跨行政區(qū)劃民商事案件的依法獨(dú)立公正審判。而行政訴訟受到的干擾則更多，跨行政區(qū)劃案件的當(dāng)事人告政府勝訴的可能性更小也更難。一些地方的行政訴訟甚至形同虛設(shè)。這種情況嚴(yán)重影響了法院對(duì)政府監(jiān)督職能的發(fā)揮和對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保障。與此同時(shí)，大量案件涌入最高法院，導(dǎo)致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高法院發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)法院工作職能，不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，不利于方便當(dāng)事人訴訟。

就檢察機(jī)關(guān)而言，近年來在查處職務(wù)犯罪案件中，由于很多犯罪嫌疑人位高權(quán)重，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強(qiáng)，來自地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大，檢察機(jī)關(guān)不得不異地管轄、異地辦案。但是，由于這種方式隨機(jī)性大，成本較高，缺乏規(guī)范，仍難以適應(yīng)新形勢(shì)下職務(wù)犯罪串案、窩案、跨行政區(qū)劃等特點(diǎn)的需求。特別是隨著交通、通信等現(xiàn)代化設(shè)施的發(fā)展，面對(duì)犯罪嫌疑人與外部的各種聯(lián)系以及來自各方面的干擾，檢察機(jī)關(guān)面臨尷尬。

司法地方化的重要原因是在體制上。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)在司法區(qū)域和行政區(qū)域是重疊的，法院、檢察院因此受制于地方。多年來，我國(guó)法院、檢察院的人、財(cái)、物主要是由地方黨委政府決定和控制的，在這種體制下,法院、檢察院在行使職權(quán)時(shí)，不僅受地方黨委政府管控和干預(yù)，也因此與地方有各種利益上的勾連。而且，由于中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì),法院也很難避免人情案和關(guān)系案的出現(xiàn)。巡回法庭作為最高法院的派出機(jī)構(gòu)，可直接在巡回法庭審理案件，不僅可以更快捷地審判,還可以提高當(dāng)?shù)氐乃痉▽徟心芰?。最高法院派出巡回法?有利于減少人力、物力和時(shí)間的支出,對(duì)于二審、死刑復(fù)核都有好處。巡回法庭不但人、財(cái)、物不歸地方管,而且由于定期巡回,跟地方的人員接觸有限，難以形成熟人社會(huì)，可以有效地避免關(guān)系案、人情案。而且，這種分權(quán)的模式也更易發(fā)現(xiàn)和糾正冤假錯(cuò)案。事實(shí)上，巡回法庭的做法已為美國(guó)等國(guó)家的司法實(shí)踐所證實(shí)和肯定。當(dāng)然，巡回法庭審理的案件通常應(yīng)該是比較重大的上訴案件?？梢?巡回法庭有很強(qiáng)的針對(duì)性。而探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院的設(shè)置，實(shí)際上就是打破司法機(jī)構(gòu)“地方性依附”,構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局，以此排除地方黨委政府對(duì)審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，使司法的公正在更大限度內(nèi)成為可能。實(shí)際上，我國(guó)正在探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院便是這方面的一個(gè)試點(diǎn)。

這項(xiàng)改革的難度較小，只需對(duì)全國(guó)現(xiàn)有的70多個(gè)鐵路運(yùn)輸法院和對(duì)應(yīng)的70多個(gè)檢察院略加改造、合理調(diào)配就可以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也可以解決上述“兩院”在上一輪的司法改革期間移交地方后案件越來越少，甚至無(wú)業(yè)務(wù)可做的問題。

2.困擾司法地方化的體制、機(jī)制原因

司法所以會(huì)地方化，究其原因，首先，是新中國(guó)成立以來長(zhǎng)期按照行政區(qū)劃設(shè)置司法機(jī)關(guān)的模式所致。新中國(guó)成立以來，我國(guó)地方司法機(jī)關(guān)的管理體制雖幾經(jīng)變化，但卻一直是按行政區(qū)劃設(shè)置的。雖然理論上講，司法管轄與行政區(qū)劃的一致并不意味著法院必然地方化，但這種塊塊劃分的格局確實(shí)造成了地方黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；造成了司法機(jī)關(guān)人事一直沿用地方主管、上級(jí)法院協(xié)管、各級(jí)地方司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要依靠同級(jí)政府的財(cái)政劃撥的模式。這種體制導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在工作中不得不顧及當(dāng)?shù)乩?。進(jìn)而又與地方黨政機(jī)關(guān)形成千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。久而久之，在人們的心目中，法院儼然成為了地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的職能部門。如果說，在以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)一盤棋，地方利益相對(duì)淡化，司法地方化的問題尚不突出的話。那么，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，以及財(cái)政制度實(shí)行國(guó)家和地方分稅制后，中央和地方利益分化日漸明顯，司法地方化與日俱增，形成了地方保護(hù)主義。雖然這種情況隨著這些年司法體制改革的深化有所改觀，但冰凍三尺非一日之寒，體制問題的解決也絕非一朝一夕。

其次，本地為官的狀況助長(zhǎng)了司法的地方化。由于我國(guó)尚沒有法官、檢察官回避本籍的規(guī)定，地方司法機(jī)關(guān)的司法官員大都是當(dāng)?shù)厝?。“調(diào)查顯示，本地法官的數(shù)量與法院的審級(jí)呈反比，即審級(jí)層次越低，法院中本地人的比例就越高。如果說，省高院還有一小部分非本地人的話，中級(jí)法院就只有個(gè)別的非本地人，到了基層法院，則幾乎是清一色的本地人了。”[8]加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，要吸引外地人到經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)擔(dān)任法官、檢察官也不現(xiàn)實(shí)，而這反過來又促使了本地人在原籍作法官、檢察官。這種狀況的形成，既與我國(guó)嚴(yán)格的戶籍管理制度限制了法官流動(dòng)有關(guān)，也與我國(guó)傳統(tǒng)的人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)有關(guān)。雖然這些年實(shí)行了司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的易地交流制度，但因其旨在回避，故對(duì)解決司法地方化的效果不甚明顯。不僅如此，在交通、通信發(fā)達(dá)的今天，相鄰地區(qū)的交流反而在一定程度上擴(kuò)大或強(qiáng)化了司法的地方化。而且，這種一刀切的異地交流做法不利于法官、檢察官職業(yè)的穩(wěn)定性和職業(yè)化。

再次，產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)的憲政體制設(shè)計(jì)不完善。法院、檢察院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，而地方法院、檢察院是由地方人大產(chǎn)生的。問題是地方各級(jí)人大是由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，而不是由全國(guó)人大委派的。因此，其只能代表本地區(qū)居民的利益，而未必能反映國(guó)家全體公民的意愿，所作決定的效力也不能等同于全國(guó)人大。與此相一致，其是否具有產(chǎn)生代表國(guó)家行使審判權(quán)、檢察權(quán)的法院、檢察院的權(quán)力在邏輯上也就成為了問題。于是，各級(jí)地方人大產(chǎn)生的法院、檢察院便順理成章地被理解為“地方的”而非“國(guó)家的”。此外，由于最高權(quán)力機(jī)關(guān)與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)之間，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)與各級(jí)法院、檢察院之間，只有法律上的監(jiān)督關(guān)系，沒有行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也使得地方各級(jí)法院、檢察院完全隸屬于地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。

為了解決司法地方化的問題，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保障國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施”[1]。但是，這里的省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，具體是由哪個(gè)組織管理？如果由省級(jí)法院、檢察院對(duì)人財(cái)物統(tǒng)一管理，上下級(jí)法院間的關(guān)系勢(shì)必更加依附，監(jiān)督與被監(jiān)督的審級(jí)關(guān)系何以體現(xiàn)？進(jìn)一步的問題是，這和從前實(shí)行的由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)是什么關(guān)系？這些問題自十八屆三中全會(huì)以來一直為人們所關(guān)注。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》在之前十八屆三中全會(huì)決定的基礎(chǔ)上對(duì)保障司法公正作出了更深入的部署，明確提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”[1]，這就對(duì)上述問題給出了答案。

值得一提的是，2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議已經(jīng)審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》和《建立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》。對(duì)此項(xiàng)十八屆四中全會(huì)舉措落實(shí)速度之快的確令人鼓舞。當(dāng)然，為保障國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施，上述舉措的落實(shí)還涉及對(duì)現(xiàn)行憲法和法律的修改，對(duì)此還需進(jìn)一步研究解決，確實(shí)做到司法改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革的需要。

四、探索建立檢察院提起公益訴訟制度

公益訴訟是指對(duì)于損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)和組織向法院提起訴訟的制度。其分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。

對(duì)于公益訴訟，我國(guó)行政訴訟法律中尚未規(guī)定公益訴訟制度；民事公益訴訟中，目前除極個(gè)別情況外，法律也基本沒有明確可以提起訴訟的主體。因此對(duì)于涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為，在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等，由于公益的相對(duì)抽象，與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有、不能也無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些因環(huán)境、生產(chǎn)、生活、民生等方面的問題而涉及民眾切身利益的諸如環(huán)境污染、資源保護(hù)等違法行為找不到訴訟的主體，而這往往涉及的恰恰是社會(huì)最底層、最弱勢(shì)群體的利益，造成的后果通常都比較嚴(yán)重。

應(yīng)該說，上述結(jié)果的出現(xiàn)和問題的解決理應(yīng)是國(guó)家的責(zé)任，只是因?yàn)榉扇狈φl(shuí)代表老百姓去打官司的規(guī)定，而使問題的出現(xiàn)和解決與國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任相分離。《決定》提出“探索建立檢察院提起公益訴訟制度”[1]，明確檢察院以國(guó)家的名義對(duì)于那些損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為提起公益訴訟，顯示并承擔(dān)了國(guó)家的責(zé)任，代表了廣大人民群眾的利益?？梢詳嘌裕S著社會(huì)的不斷發(fā)展，此類問題會(huì)越來越多。從這個(gè)意義上講，明確公益訴訟提起的主體意義重大而深遠(yuǎn)。

由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟，首先是由檢察機(jī)關(guān)是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位決定的。通過行使法律監(jiān)督權(quán)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確地實(shí)施。其次，檢察機(jī)關(guān)享有法律賦予的調(diào)查權(quán)乃至偵查權(quán)，相對(duì)其他組織更有利于相關(guān)證據(jù)的調(diào)取，同時(shí)也便于承擔(dān)舉證責(zé)任。再次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對(duì)比較窄。而由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

五、完善政法委員會(huì)的職能

《決定》指出：“政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施。政法機(jī)關(guān)黨組織要建立健全重大事項(xiàng)向黨委報(bào)告制度。加強(qiáng)政法機(jī)關(guān)黨的建設(shè)，在法治建設(shè)中充分發(fā)揮黨組織政治保障作用和黨員先鋒模范作用?！盵1]

理論上講，政法委作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，既是公檢法司等各方職能的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是司法體制改革中被改革的對(duì)象。政法委在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，既要加強(qiáng)對(duì)深化司法體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查，確保各項(xiàng)改革取得實(shí)效。更要把依法治國(guó)始終擺在首位，抓國(guó)家治理體系和治理能力的建設(shè)。

首先，對(duì)政法委職能提出新要求，即各級(jí)政法委要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上。實(shí)際上，該工作著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)移在2014年的年初就已經(jīng)得以體現(xiàn)。2014年年初的全國(guó)政法工作會(huì)議升級(jí)為中央政法工作會(huì)議，習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，對(duì)政法委職能提出新表述：黨委政法委要善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境。政法委職能從“協(xié)調(diào)案件”到“協(xié)調(diào)職能”轉(zhuǎn)變。

其次，政法委改革倡導(dǎo)法治思維且不介入具體案件。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)政法委要善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。政法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但黨委也要善于領(lǐng)導(dǎo)，要用法治的思維、法治的方式來領(lǐng)導(dǎo)司法而不是干預(yù)司法，這些思路有望在本屆中央任期內(nèi)成為“法律”。2013年中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，提出加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，適時(shí)研究制定黨委政法委工作條例，完善黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的體制機(jī)制。

再次，由偵查為中心向庭審為中心轉(zhuǎn)變。在中央層面，十八大之后，結(jié)束了持續(xù)了10年的“政治局常委兼任中央政法委書記”的局面，改由政治局委員兼任。但總書記會(huì)直接聽取匯報(bào)，實(shí)際上政法委的工作從另一個(gè)層面被加強(qiáng)了。過去政法委書記兼公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，指導(dǎo)思想自然是以偵查為中心，即以公安為中心。對(duì)法院、檢察院獨(dú)立辦案，形成了天然的壓力，不利于檢察院和法院獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。十八大以后尤其是十八屆四中全會(huì)以來，提出以庭審為中心，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分工合作互相制約的制度，從組織到程序都有很大的轉(zhuǎn)變。在地方，改變了此前數(shù)年間省級(jí)政法委書記兼任公安廳(局)長(zhǎng)之常態(tài)。除少數(shù)省份外，省級(jí)政法委書記兼任公安廳(局)長(zhǎng)。雖然這種格局提高了公安機(jī)關(guān)話語(yǔ)權(quán)，有利于維穩(wěn)壓力緩解，有助于協(xié)調(diào)公檢法關(guān)系，使處理相關(guān)案件時(shí)保持一致。但此舉不符合法治精神，有礙司法的公正。2010年4月，中組部下發(fā)文件，要求省級(jí)政法委書記不兼任公安廳(局)長(zhǎng)。在十八大前后的地方換屆中，多數(shù)省份的公安廳(局)長(zhǎng)，不再任政法委書記，轉(zhuǎn)而兼任副省長(zhǎng)或省長(zhǎng)助理。十八大之后，這一趨勢(shì)更為明顯。截止到2014年9月，除個(gè)別省份外，各省級(jí)政法委書記均不再兼任公安廳(局)長(zhǎng)。且多數(shù)省份省級(jí)政法委書記，除擔(dān)任常委或副書記之外，不再有其他兼職。以減少其他因素干擾，地位相對(duì)中立。這種變化體現(xiàn)了政法工作和公安工作思路的轉(zhuǎn)變，此前注重從結(jié)果上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，現(xiàn)在更加注重前期治理，社會(huì)綜合治理的觀念在加強(qiáng)。

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[N].人民時(shí)報(bào)，2014-10-29.

[2]上海辭書出版社.法學(xué)詞典[K].上海：上海辭書出版社，1984：242； 熊先覺.中國(guó)司法制度[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1986：6； 魯明健.中國(guó)司法制度教程[M].北京：人民法院出版社，1991：6.

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[5][日]伊達(dá)秋雄.刑事訴訟法講義[M].政文堂，昭和四十三年(1968)十月十日：15.

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[7]列寧全集:第33卷[M].北京：人民出版社，1957：327.

[8]夏勇.走向權(quán)利的時(shí)代[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995：264-265.

[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2014-12-17

姜小川(1957-)，男，遼寧錦山人，政法部教授、博士研究生導(dǎo)師。

D926.22

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1008-8520(2015)01-0005-07