公共政策正義性評(píng)估的理念與方法

周榮超

（河南大學(xué)民生學(xué)院，河南開封475000）

摘要：公共政策作為現(xiàn)代服務(wù)型政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，其實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。政策制定主體的界定與參與，相關(guān)利益訴求渠道，利益的分配與獲得，都與政策制定的理念與實(shí)施手段有密切關(guān)系。提升政府的權(quán)威與公信力，解決日益凸顯的社會(huì)問題與危機(jī)，體現(xiàn)制度的公正與公民參與權(quán)利，都需要公平公正的評(píng)估理念。通過政策制定者、執(zhí)行者和相關(guān)利益方的博弈，通過及時(shí)有效的評(píng)估，及時(shí)糾正政策失真與失效，運(yùn)用合理量化分析手段，實(shí)現(xiàn)公共政策的利益表達(dá)、綜合、認(rèn)定功能，更好地為公民謀福祉。

關(guān)鍵詞：公共政策；正義性；評(píng)估；理念與方法

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，社會(huì)面臨的轉(zhuǎn)型升級(jí)問題日趨復(fù)雜，公民的利益訴求也呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，市場(chǎng)失靈和政府失靈的不斷出現(xiàn)，使政策所扮演的角色越來越重要，政策既要有科學(xué)性又要有民主價(jià)值，表達(dá)的是精英的意志抑或民主的價(jià)值訴求，這都是決策者不得不認(rèn)真考量的問題，而評(píng)判一項(xiàng)政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果，以便該政策是否應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行，進(jìn)行調(diào)整抑或終結(jié)則有賴于政策評(píng)估的進(jìn)行；深層次來講，前瞻性、時(shí)效性、遲滯性是政策的一般特征，政策的影響是緩慢而持久的，如果沒有一個(gè)科學(xué)、客觀、公平公正的制定理念與評(píng)估方法，那一項(xiàng)政策的制定與出臺(tái)對(duì)整個(gè)社會(huì)與國家的發(fā)展無異于一場(chǎng)災(zāi)難，因此，一是為制定政策而收集所需信息的過程要公平合理，二是政策制定本身的公平性和合理性，用正確的價(jià)值導(dǎo)向和科學(xué)的評(píng)估方法來適時(shí)調(diào)整或創(chuàng)新政策，已儼然成為當(dāng)下政策科學(xué)研究者和學(xué)者們亟需解決的課題。

一、政策、公共政策、公共政策評(píng)估的內(nèi)涵

政策是國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的步驟與措施。其實(shí)質(zhì)是階級(jí)利益的觀念化、主體化、實(shí)踐化反映。

公共政策是對(duì)全社會(huì)的公共利益作權(quán)威性的分配，而且利益分配是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是為解決市場(chǎng)失靈而由政府主導(dǎo)的活動(dòng)，市場(chǎng)只負(fù)責(zé)私人產(chǎn)品的提供，并不能提供公共產(chǎn)品且也不能解決經(jīng)濟(jì)中各種外部不經(jīng)濟(jì)性問題，市場(chǎng)導(dǎo)向是效率至上，那么為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，就需要政府制定的公共政策以公平、正義為依歸。羅爾斯著名的“正義原則”指出：“機(jī)會(huì)均等與適合最少受惠者的最大利益”，①也就是說要求社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的不平等分配應(yīng)該對(duì)處于社會(huì)最不利地位的最有利。

公共政策由問題認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策合法化、政策實(shí)施、政策終結(jié)一系列步驟與環(huán)節(jié)組成，公共政策體系是由政策相關(guān)者、政策環(huán)境和公共政策三者相互聯(lián)系而組成。②政策問題在開始階段并不明晰清楚，而是模糊和不確定的，政策原湯內(nèi)，政策共同體內(nèi)外部漂浮著各種思想，那些符合技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的思想會(huì)被保存下來。對(duì)問題的感知、憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及其利益相關(guān)者感受到的問題情勢(shì)。這一問題情勢(shì)是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運(yùn)用廣泛的符號(hào)系統(tǒng)表述的，也就是說它是一種客觀事實(shí)與主觀認(rèn)識(shí)相統(tǒng)一的過程。

公共政策評(píng)估是評(píng)估主體按一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)與方法，對(duì)公共政策的結(jié)果與目標(biāo)的差異程度，投入和產(chǎn)出效果，以及政策的科學(xué)性、合理性進(jìn)行評(píng)議和估價(jià)，做出客觀、公正評(píng)判的活動(dòng)。其意義在于檢驗(yàn)政策效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策，促進(jìn)公共資源的合理有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。公共政策評(píng)估分為事前評(píng)估、事中（階段性）評(píng)估與事后評(píng)估；正式與非正式評(píng)估，內(nèi)部評(píng)估、外部評(píng)估與社會(huì)評(píng)估、常規(guī)評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)估的過程包括評(píng)估準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)階段。標(biāo)準(zhǔn)分為事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如果一種評(píng)估是一政策的效率、效能、效益，政策回應(yīng)的充分性和執(zhí)行力為圭臬，那這種方式就是事實(shí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；如果一種評(píng)估是以社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、社會(huì)健康發(fā)展和社會(huì)公平公正為依據(jù)，那他就是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方式。就目前我國而言，通行的成本效益分析方法主要考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、和平等性，通過這四方面的有機(jī)聯(lián)系，能將紛繁復(fù)雜的政策內(nèi)容和政策績(jī)效進(jìn)行一個(gè)清晰的厘定。

二、公共政策正義性的價(jià)值基礎(chǔ)

從統(tǒng)治行政到管理行政，從服務(wù)型政府到公共治理，政府的服務(wù)范圍越來越寬泛，介入的社會(huì)事務(wù)越來越多，需要處理的社會(huì)問題和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作為利維坦的怪獸是不得不必須的罪惡，但隨著民主進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的粗暴、強(qiáng)制性命令手段已不適應(yīng)決策民主化、科學(xué)化進(jìn)程，根據(jù)中國歷史文化傳統(tǒng)和制度延續(xù)，學(xué)者王紹光把政策議程的設(shè)置歸為“關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動(dòng)員模式、借力模式、外壓模式”。③隨著利益分化的加劇，專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的作用越來越來，關(guān)門模式和動(dòng)員模式日漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時(shí)有耳聞，外壓模式出現(xiàn)頻繁。單一行政命令的動(dòng)員型管理正轉(zhuǎn)向

多元化回應(yīng)型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履行的職能越來越多，雖然有制度和技術(shù)層面的支撐，但“市場(chǎng)失靈”下的政府干預(yù)同樣會(huì)陷入“政府失靈’的怪圈。作為理性治理方法的公共政策擔(dān)負(fù)著資源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策評(píng)估繞不過去的“卡夫丁”峽谷。

和諧社會(huì)決不是一個(gè)沒有利益沖突的社會(huì)，而是一個(gè)有能力解決和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會(huì)。利益表達(dá)是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達(dá)渠道有助于公共政策問題的認(rèn)定和保證政策的利益取向，也是化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。探究我國公共政策制定中利益表達(dá)所存在的問題并有針對(duì)性地加以完善，才能保證公眾利益訴求得以廣泛表達(dá)，確保公共政策公平公正。權(quán)威專家俞吾金教授提出，公平正義是當(dāng)代文明社會(huì)的基本價(jià)值觀念,作為后發(fā)國家的中國還缺乏作為現(xiàn)代公平正義價(jià)值觀念的支援意識(shí)的文化土壤。

就分配正義而言，孔孟儒家主張政治的目的在于實(shí)現(xiàn)和保障民眾的私利，公家之利則用于維持國家的運(yùn)轉(zhuǎn)及養(yǎng)老、救濟(jì)、賑災(zāi)等社會(huì)福利，這些觀念轉(zhuǎn)化為歷史上的土地、賦稅、農(nóng)商、教育、社會(huì)保障等相關(guān)制度?！雹芫驼握軐W(xué)而言，孔孟從“天”、“正名”和“民本論證政治合法性的根據(jù)，其中蘊(yùn)含有公共責(zé)任意識(shí)和民權(quán)意識(shí)的萌芽?！币虼?，程序正義是前提，效果最優(yōu)是目標(biāo)。公共政策程序正義是在公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)與終止的過程中，依照憲法與行政法規(guī)的要求，按照法定的順序、方式與步驟作出政策選擇的行動(dòng)。其內(nèi)在價(jià)值在于確保政策選擇不偏離公共性的方向，以及國家公共權(quán)力在決策過程中對(duì)公民權(quán)利的尊重和社會(huì)秩序的自覺合理建構(gòu)。

三、公共政策評(píng)估的方法演進(jìn)

西方政策評(píng)估研究自19世紀(jì)末開始至現(xiàn)在可分為四個(gè)階段，第一階段是政策效果評(píng)估階段，自19世紀(jì)末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點(diǎn)是政策實(shí)施的效率與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀(jì)70年代初，關(guān)注點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析；第三階段是20世紀(jì)70年代至80年代中期，關(guān)注點(diǎn)是政策價(jià)值取向，即政策所體現(xiàn)的社會(huì)公平、公正問題；第四階段是20世紀(jì)80年代中期以后，關(guān)注點(diǎn)是政策評(píng)估過程中的多方需求，多元互動(dòng)，綜合了對(duì)政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。

美國學(xué)者豪斯曾將西方政策評(píng)估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評(píng)估的目標(biāo)是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)公正、意識(shí)形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會(huì)理論評(píng)估，執(zhí)行過程中采取價(jià)值堅(jiān)持和價(jià)值批判的立場(chǎng)，并擁護(hù)政治民主理念，與此同時(shí)，在社會(huì)價(jià)值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行評(píng)估，如響應(yīng)式評(píng)估、參與式評(píng)估、民主審議評(píng)估等。⑤

我國對(duì)公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，陳振明認(rèn)為,公共政策評(píng)估方法主要有前后對(duì)比法、實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。⑥徐家良認(rèn)為,公共政策評(píng)估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個(gè)方面去進(jìn)行。公共政策評(píng)估除了項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)基本價(jià)值理念等方面對(duì)公共政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)復(fù)述、分析、批判、再復(fù)述、再分析等不斷的辯證評(píng)價(jià)。⑦

四、改進(jìn)和提升評(píng)估的措施與手段

1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估七個(gè)階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評(píng)估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。

保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，Paul A）與漢克·C·簡(jiǎn)金斯·史密斯（Jenkins—Smith Hank C）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時(shí)注意聯(lián)盟之間的互動(dòng)關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實(shí)際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點(diǎn)事件的觸發(fā)機(jī)制為時(shí)機(jī)，用調(diào)查實(shí)驗(yàn)和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評(píng)估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實(shí)施效果。

首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評(píng)估理念。公共政策評(píng)估主體就是直接或間接地參與公共政策評(píng)估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。⑧政策制定時(shí)要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點(diǎn)問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時(shí)地感知和搜素問題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來解決社會(huì)問題。例如，可以設(shè)立專門評(píng)估委員會(huì)，該委員會(huì)由各利益集團(tuán)的代表所組成，委員會(huì)的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評(píng)估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個(gè)過程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果丟失或瞞報(bào)。

其次，完善制度，形成多方參與評(píng)估長效機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估組織的作用。對(duì)于政策的評(píng)估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個(gè)偶然的公民或社團(tuán)組織參與，也不是一個(gè)象征性的意見調(diào)查。而是作為一個(gè)考核政府的指標(biāo)實(shí)實(shí)在在的把公平評(píng)估結(jié)果放入到社會(huì)管理實(shí)踐中。目前，公共政策評(píng)估缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度，評(píng)估的工作方法與方式主要是以政府為主，評(píng)估成本意識(shí)不強(qiáng)，評(píng)估積極主動(dòng)性孱弱，往往是花費(fèi)大量時(shí)間金錢，評(píng)估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評(píng)估結(jié)果的可信度下降。政策評(píng)估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評(píng)估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評(píng)估活動(dòng)之中，即可稱之為政策評(píng)估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學(xué)者、政策受益對(duì)象共同組成評(píng)估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場(chǎng)的散失，凝聚力與感召力不強(qiáng)的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時(shí)交匯來打開“機(jī)會(huì)之窗”，政策制定、實(shí)施、修正、終結(jié)各個(gè)階段都進(jìn)行跟進(jìn)式評(píng)估，及時(shí)糾偏，努力提升政策評(píng)估的效用。

再次，評(píng)估指標(biāo)與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個(gè)性。西方的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)是在后工業(yè)化時(shí)期和信息化時(shí)代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進(jìn)的階段，用過高的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和過于現(xiàn)代化的評(píng)估技術(shù)手段會(huì)不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實(shí)際，所以，構(gòu)建適

合我國國情的公共政策評(píng)估指標(biāo)體系，比如GDP的績(jī)效增長與環(huán)境保護(hù)措施的同步進(jìn)行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的推進(jìn)程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。

復(fù)次，評(píng)估信息化和常態(tài)化。目前的政策評(píng)估多是在實(shí)踐中遇到了阻力和問題才進(jìn)行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評(píng)估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時(shí)代信息化的優(yōu)勢(shì)，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)與數(shù)據(jù)采集，適時(shí)分析輿論傾向，少用價(jià)值判斷引導(dǎo)，多用事實(shí)證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實(shí)驗(yàn)證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對(duì)象理解政策，進(jìn)行合理化評(píng)估；常態(tài)化的評(píng)估方式就要有健全的組織與人員，積極主動(dòng)地形成慣例和制度，每出臺(tái)一項(xiàng)政策就要注意配套相應(yīng)的評(píng)估辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。

五、結(jié)語

政策評(píng)估應(yīng)該具有適用性、適當(dāng)?shù)膬r(jià)值導(dǎo)向、應(yīng)該簡(jiǎn)單易行。評(píng)估既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，評(píng)估的價(jià)值取向與方法一定程度上是政策環(huán)境的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，由于受到統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的影響，受到預(yù)算資金和價(jià)值導(dǎo)向的限制，缺乏系統(tǒng)性的分析，因此，設(shè)計(jì)和選擇評(píng)估模式與方案時(shí)要具有正確的普世價(jià)值，評(píng)估應(yīng)專注于政策目的，不應(yīng)為迎合和緊密聯(lián)系統(tǒng)治階級(jí)而成為證明“現(xiàn)有政策和統(tǒng)治是卓越而有效”的工具。⑩應(yīng)把政策評(píng)估是否以提高社會(huì)效率和增加社會(huì)福利作為一個(gè)客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，用量化和統(tǒng)計(jì)分析的方法避免自身價(jià)值傾向影響評(píng)估效果。

公平、正義作為人類具有永恒意義的價(jià)值追求和基本行為準(zhǔn)則,是時(shí)值21世紀(jì)的中國乃至世界呼喚的時(shí)代主題。在我國由一個(gè)傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中,公平、正義的實(shí)現(xiàn)程度更是衡量社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)。公共利益是公共行政研究的邏輯起點(diǎn),是現(xiàn)代政府公共政策制定和執(zhí)行的價(jià)值取向。公共利益作為一種價(jià)值主要體現(xiàn)為正義價(jià)值。公平、正義是評(píng)價(jià)公共利益正當(dāng)與否的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，亦是公共利益獲得正當(dāng)性評(píng)價(jià)的結(jié)果,這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共利益與正義的統(tǒng)一性。以公平、正義的標(biāo)準(zhǔn)來審視當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中公共利益的實(shí)現(xiàn)問題是最恰當(dāng)?shù)慕嵌取?/p>

注釋：

①[美]Thomas Pogge：《John Rawls: His Life and Theory of Justice》中國人民大學(xué)出版社，2010年版。

②陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年版。

③王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，載自《開放時(shí)代》，2008年第2期，第44-58頁。

④郭齊勇，陳喬見：《中國社會(huì)科學(xué)》，2009年第1期.

⑤M．Freeman，E．F．S．Vasconcelos：Critical Social Theory: Core Tenets，Inherent Issues，New Directions for Evaluation，2010年，第7－19頁。

⑥陳振明：《公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版。

⑦[美]弗蘭克·費(fèi)希爾：公共政策評(píng)估，吳愛民，李平等，譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第17頁。

⑧高富鋒：《公共政策評(píng)估主體的缺陷及對(duì)策分析》，載自《求實(shí)》，2004年6月。

⑨張金馬：《公共政策過程分析：概念、過程、方法》，北京：人民出版社，2004年版。

⑩Kogan M. The impact of research on Pulicy，F(xiàn).Coffield Speaking Truth to Power Research and Policy On Lifelong Leraning。

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