韓政霖
(中國人民公安大學(xué),北京100038)
作為行政訴訟的主要參與方,行政主體的資格是一切訴訟活動(dòng)的前提,行政首長的訴訟主體資格問題以及與之相關(guān)的司法實(shí)踐制度保障問題逐漸引起學(xué)界的關(guān)注。而與之相關(guān)的行政訴訟法相關(guān)規(guī)則的修改,也成為了行政法與行政訴訟法領(lǐng)域的前沿問題?!缎姓V訟法》在頒布多年后第一次進(jìn)行了重大的修訂,在行政訴訟的受案范圍、證據(jù)種類、起訴期限以及行政首長出庭應(yīng)訴等方面作出了許多重要改革,通過法律規(guī)則的方式,明確了行政機(jī)關(guān)首長在訴訟和相關(guān)行政法律問題之中所處的地位及配套的制度。
行政機(jī)關(guān)首長參與訴訟的責(zé)任,來自于法律的授予和確認(rèn),因此,只有親身參與到訴訟之中,才符合行政法律的規(guī)定。立法的目的在于將法定權(quán)利義務(wù)推向司法實(shí)踐,以解決司法實(shí)踐之中存在的問題。行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任,不再是行政法規(guī)內(nèi)部的責(zé)任,而是一種法律責(zé)任,這也是以法律的形式在較高效力層級(jí)對(duì)這種行為予以明確和規(guī)范。
行政主體參與行政訴訟,是行政訴訟法上的一個(gè)基本概念,而具體落實(shí)到由誰到法院去應(yīng)訴,就不是簡單的規(guī)則演繹那么簡單。不僅涉及到行政首長和公職人員的個(gè)人權(quán)利義務(wù)問題,同時(shí)也受到我國傳統(tǒng)的履職觀念和法律文化等多元因素的影響。根據(jù)依法行政原則的要求,行政首長出庭應(yīng)訴的方式存在著明顯的優(yōu)越性和必要性,其不僅有利于充分發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督,及早解決以避免訴訟所帶來的人財(cái)物的浪費(fèi),也有利于已經(jīng)進(jìn)行訴訟的案件的順利解決和司法審判轉(zhuǎn)化為實(shí)際權(quán)利義務(wù)。而實(shí)現(xiàn)這一制度的關(guān)鍵,在于明確造成行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴率低的原因:
一是傳統(tǒng)思想的阻力。我國行政首長設(shè)置的職責(zé)具體,工作負(fù)擔(dān)較重,在應(yīng)對(duì)較為繁瑣的訴訟程序時(shí)難以抽身,因而會(huì)在思想上產(chǎn)生畏難情緒,對(duì)出庭參加行政訴訟產(chǎn)生排斥。加之眾多官員存在嚴(yán)重的官本位意識(shí),認(rèn)為公民與行政機(jī)關(guān)是管理與被管理的關(guān)系,官民思想認(rèn)識(shí)的遺毒仍然存在,當(dāng)行政首長處在被告席上時(shí),會(huì)產(chǎn)生拉不下架子,難以接受的情緒。同時(shí),行政機(jī)關(guān)敗訴率較高,行政機(jī)關(guān)的首長在法庭上怕輸官司,丟面子,這種怕有損形象的情緒也成為行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴率低的一個(gè)原因。
二是對(duì)訴訟的認(rèn)識(shí)偏差和法律知識(shí)的缺乏。由于行政訴訟制度建立的時(shí)間較晚,訴訟的普及程度較低,這使得很多行政首長對(duì)于出庭及相關(guān)的法律不懂或一知半解。此外,行政訴訟所涉及的事項(xiàng)多以程序性規(guī)定為主,其對(duì)訴訟參與人的法律素質(zhì)要求較高,缺乏相關(guān)能力必然無法履行其所應(yīng)承擔(dān)的法庭職責(zé),使得法庭程序無法發(fā)揮作用,難以達(dá)到訴訟效果。
三是已經(jīng)認(rèn)識(shí)到工作失誤和瑕疵,卻拒絕承認(rèn)錯(cuò)誤,對(duì)于合法的復(fù)議和訴訟持排斥、反感態(tài)度。行政首長常常認(rèn)為行政訴訟的敗訴結(jié)果會(huì)對(duì)本人和本單位的工作產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng),因而排斥相關(guān)調(diào)查。甚至在有些地區(qū)還出現(xiàn)惡意隱瞞行政違法等情況。在實(shí)踐中有行政機(jī)關(guān)肆意作出違法的具體行政行為,當(dāng)出現(xiàn)行政訴訟時(shí),則向司法機(jī)關(guān)施加壓力,導(dǎo)致行政干預(yù)司法,設(shè)置調(diào)查障礙等違法情形。
現(xiàn)實(shí)的困難是存在的,行政首長出庭應(yīng)訴制度想要走向?qū)嵺`還有很長的路要走。而行政首長出庭應(yīng)訴的制度保障,也必須在結(jié)合我國當(dāng)前司法實(shí)踐的實(shí)際情況下,尋求建立制度的合法性及合理性,以明確其必要性和有效性。
學(xué)界對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴制度進(jìn)行了大量研究,研究重點(diǎn)主要集中在行政首長出庭應(yīng)訴制度的合法性、行政首長的出庭模式、行政首長出庭對(duì)司法獨(dú)立和行政效率的影響等方面。行政首長出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值已得到普遍認(rèn)可。將身份至上的行政長官置于普通的訴訟之中,正體現(xiàn)了英國法學(xué)家亨利·梅因所闡述的“從身份到契約”的法治發(fā)展過程。①[英]亨利·梅因.古代法[M].高敏,瞿慧紅譯,北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2009:122.行政首長出庭應(yīng)訴是及時(shí)有效化解行政爭議的需要,是維護(hù)法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威的需要,是提高政府依法行政水平的需要。因此,2014年的《行政訴訟法》修改有著推進(jìn)法治,更好實(shí)現(xiàn)訴訟程序正義的重大意義。
任何一種制度,都不可能孤立地存在,其復(fù)雜性決定了必須將其置于整體的社會(huì)關(guān)系之中才能發(fā)揮作用。尤其是作為程序法律關(guān)系的行政訴訟,更需要考慮到與這一制度相關(guān)的行政法的基本情況。如果行政法的建立遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于法治目標(biāo),則行政首長出庭應(yīng)訴制度就難與行政法形成有效的互動(dòng)模式。但現(xiàn)實(shí)的情況是,行政法本身已經(jīng)建立了一套完整的實(shí)體法規(guī)定體系,而與之配套的程序法規(guī)定卻在很多方面存在制度缺失,所以,程序法的保障也必須加快改進(jìn)的步伐。
行政首長出庭應(yīng)訴制度不但在訴訟價(jià)值上有必要性,在現(xiàn)階段也是可行的。行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)是行政首長責(zé)任制,因?yàn)樾姓组L作為被訴具體行政行為的知情者、行政糾紛源頭預(yù)防的責(zé)任者、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的決斷者,在本單位成為被告的情況下,其有責(zé)任也有義務(wù)出庭應(yīng)訴。這種義務(wù)既是行政程序法對(duì)行政訴訟主體資格的要求,也同樣是行政組織法關(guān)于行政首長職責(zé)權(quán)力規(guī)范的具體范圍。參考法治先進(jìn)國家,各國行政首長出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)在實(shí)踐中取得了良好的法律效果和社會(huì)效果,得到公眾的廣泛支持。行政首長出庭應(yīng)訴,不僅提高了司法審判的訴訟效率,強(qiáng)化了審判所發(fā)揮的功能,還提高了行政機(jī)關(guān)的行政水平,避免出現(xiàn)同樣的行政違法或瑕疵。因此,行政首長出庭應(yīng)訴制度具有合理性和優(yōu)越性,是建立現(xiàn)代法治政府,推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。
綜上所述,行政首長出庭應(yīng)訴的積極作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是有利于提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。行政首長親自參加訴訟,不僅能夠提高依法行政水平,還能夠起到良好的法律監(jiān)督作用,是完善社會(huì)主義法治政府建設(shè),貫徹依法行政原則的重要內(nèi)容。通過訴訟過程,行政機(jī)關(guān)首長以及一般工作人員都可以從中受到教育,形成法治意識(shí)和守法習(xí)慣,促使依法行政向著更高的水平前進(jìn)。②耿寶健.行政糾紛解決的路徑選擇[M].北京:法律出版社,2013:142.
二是有利于維護(hù)正當(dāng)合法的行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一般來講,行政訴訟被認(rèn)為是“民告官”案件的單一模式,訴訟結(jié)果也一般以行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償,彌合不平衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要形式。但從法治發(fā)展的實(shí)際情況來說,行政機(jī)關(guān)作為訴訟參與人,其地位也受到法律的保護(hù),也應(yīng)當(dāng)利用法律規(guī)則充分維護(hù)其合法主張。通過行政權(quán)力、司法權(quán)力共同協(xié)作的方式,落實(shí)法律規(guī)定,保障基本法治秩序。
三是符合我國建設(shè)法治政府的總體思路,為我國法治化進(jìn)程添磚加瓦。行政首長出庭訴訟,體現(xiàn)了對(duì)法律的尊重。通過法律規(guī)定的方式明確由什么人在什么情形下做什么樣的事,規(guī)定出庭的具體情形等,是建立新時(shí)期法治政府的具體步驟。
建立行政首長出庭應(yīng)訴保障機(jī)制,一是應(yīng)從立法上明確行政首長出庭的條件。擔(dān)負(fù)著行政職能的機(jī)關(guān)正職首長,也包括分管具體事務(wù)的的副職和其他副職,在安排出庭應(yīng)訴方面是否有先后順序及特殊情形的處理,其權(quán)責(zé)利的具體范圍;行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不需要出庭的情形包括哪些,其情形和理由是否需要批準(zhǔn)和認(rèn)可,批準(zhǔn)及認(rèn)可機(jī)關(guān)的管轄權(quán),以及違反規(guī)則的情況應(yīng)當(dāng)如何處理等等制度均應(yīng)在立法及相關(guān)司法解釋之中有所體現(xiàn)。
二是依據(jù)實(shí)際情況,制定切實(shí)可行的內(nèi)部行政訴訟規(guī)章制度。行政機(jī)關(guān)雖然具有一定的自由裁量靈活性,但內(nèi)部規(guī)定是處在訴訟法律這樣由最高立法機(jī)關(guān)制定的法律之下的。因此,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定也必須按照法律的要求做出相適應(yīng)的程序?qū)?。在考慮到行政訴訟嚴(yán)肅性和權(quán)威性的同時(shí),應(yīng)同時(shí)考慮到行政機(jī)關(guān)的工作實(shí)際,區(qū)分不同案件所涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,以維護(hù)行政實(shí)體法和行政程序法的權(quán)威性和有效性。
三是加強(qiáng)制度監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)首長的考核與評(píng)價(jià)核心在于履職情況,因此,出庭應(yīng)訴作為其法定義務(wù)之一也必須納入到行政首長的考核評(píng)價(jià)體系之中。此舉可以有效提高應(yīng)訴和處理行政訴訟案件在行政長官工作之中的位置。筆者建議相關(guān)規(guī)定可以表述為:“(一)市、區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)每年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行匯總,并報(bào)同級(jí)人民政府進(jìn)行通報(bào)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入本單位年度依法行政工作考核范圍。(二)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,無正當(dāng)理由不出庭應(yīng)訴;未按照法律規(guī)定舉證導(dǎo)致行政案件敗訴且造成重大經(jīng)濟(jì)損失;出庭應(yīng)訴活動(dòng)中存在其他違法、失職行為三種情形中,任何一條發(fā)生,則由同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)通報(bào)批評(píng),情節(jié)嚴(yán)重的,由監(jiān)察部門按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。”①何海波.內(nèi)部行政程序的法律規(guī)制(上)[J].交大法學(xué),2012(1):128-139.
四是通過培訓(xùn)和教育提高行政機(jī)關(guān)人員法律素質(zhì),尤其是針對(duì)行政訴訟的專門法律知識(shí)儲(chǔ)備。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)畢竟不同于行政機(jī)關(guān)訴訟代理人,因而進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)以提高相關(guān)人員的法律素質(zhì)至關(guān)重要。以證據(jù)為核心,在權(quán)利義務(wù)平等的基礎(chǔ)上,建立相關(guān)的培訓(xùn)制度,將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法律知識(shí)、應(yīng)訴技能的培訓(xùn)作為一項(xiàng)長期工作來抓,同時(shí)將培訓(xùn)情況納入考核體系之中。
行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴制度,是在建立法治政府、推進(jìn)依法治國大環(huán)境下法律改革的重要組成部分。而行政首長參與到行政訴訟之中,不僅有利于提高我國現(xiàn)階段依法行政的水平和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),也有助于建立一個(gè)完整的訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
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