王 琳

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

一、地方債務(wù)風(fēng)險及其負作用

當前我國地方債務(wù)中合法債務(wù)與脫離于財政監(jiān)督之外的債務(wù)并存，雖然各類型債務(wù)對地方債務(wù)的影響不同，但規(guī)模龐大、隱患嚴重是它們共同的主要特點，地方債務(wù)風(fēng)險日趨嚴峻。[1]

到2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為66504.56億元①國家審計署：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，2013年12月30日公告。。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%②國家審計署：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，2013年12月30日公告。。從以上數(shù)據(jù)能夠看出，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模過于龐大，甚至有的已經(jīng)超出了地方財政的承受能力，且無論是經(jīng)濟發(fā)達還是欠發(fā)達地區(qū)，地方債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險都較大。[2]

地方債務(wù)負擔(dān)日益加劇，對地方政府財政的吸取能力產(chǎn)生了較大的削弱作用，同時政府又要努力削減負債，避免其處于高風(fēng)險狀態(tài)之中，財政收入更加有限，不能對企業(yè)按照市場發(fā)展進行徹底的創(chuàng)新改造，不能為高新技術(shù)項目和能源項目的開發(fā)提供充足的資金，也不能對需要政策性支持的行業(yè)和部門進行資金幫助，因此嚴重限制了政府的行政能力、發(fā)展能力以及地方經(jīng)濟的發(fā)展。[3]

政府在舉債過程中，只借不還或不按時償還，使政府成為了毫無信用的躲債人，甚至挪用社會保障資金、專項資金，變賣國有資產(chǎn)來保證正常運轉(zhuǎn)，削弱了政府的權(quán)威。此外，地方債務(wù)的隱蔽性會使市場形成一種虛假的經(jīng)濟繁榮，一旦各市場經(jīng)濟主體發(fā)現(xiàn)這是誤導(dǎo)，就會產(chǎn)生經(jīng)濟秩序混亂，甚至可能上升為政府的管理危機，從而影響經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。

二、地方債務(wù)風(fēng)險形成的原因

（一）財政體制改革不徹底導(dǎo)致地方的財權(quán)與事權(quán)極不對等

為了解決中央財政財力嚴重不足的問題，我國在1994年進行了分稅制財政體制改革。然而，這項改革是不徹底的，由此產(chǎn)生了很多遺留問題：

1.財力向上集中。1993年中央財政收入占全國財政收入額的比重是22%，2013年上升為46.6%。而地方財政集中的財力則從1993年的78%降到2013年的53.4%③中國財政部網(wǎng)站：2013年財政收支情況，2014年1月23日。。省和省以下地方政府的收支活動，對于上級政府財力補貼的依賴性不斷增加。

2.事權(quán)向下分解。盡管地方政府沒有足夠的財力，但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等促進經(jīng)濟發(fā)展方面，各級地方政府承擔(dān)著越來越多的責(zé)任。[4]

（二）投融資體制的缺陷

近年來，我國投融資體制處于新舊交替的階段，存在許多漏洞和問題：一是我國真正意義上的多元投資模式尚未完全形成，地方政府仍積極活躍在投融資活動中，即便是一些所謂的“市場投資行為”，也存在大量的政府干預(yù)。政府的投資不僅存在于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，還包括部分競爭性領(lǐng)域，一旦出現(xiàn)問題，這些投融資活動所帶來的巨大風(fēng)險和責(zé)任將只能由政府來承擔(dān)。[5]二是因為我國不允許地方政府通過直接融資的方式獲得資金，其只能利用其他方式，如分散在各部門或機構(gòu)的各類貸款、為其他單位或項目提供擔(dān)保等形式來籌集資金，從而使融資渠道混亂，管理分散，各類責(zé)任主體不明確。

（三）地方政府資金來源逐漸減少

地方政府債務(wù)加劇的另一重要原因就是在支出職責(zé)不斷加大的前提下，地方政府財政收入的主要來源日益不足。首先，地方稅收收入來源零散，穩(wěn)定性較差，未形成一個完整的地方稅收體系，而且省級以下的政府產(chǎn)生了越往下越“無稅可分”的現(xiàn)象。其次，2008年以來我國頒布了新企業(yè)所得稅法，其帶來的減收效應(yīng)以及個人所得稅費用扣除標準，在一定程度上降低了地方政府財政收入。另外，近年來中央不斷強化對房地產(chǎn)市場的調(diào)控和管理，嚴格保護耕地，將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，這使得地方政府的主要財政收入面臨縮水的危險。

（四）缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和控制機制

我國目前地方政府官員政績考核體系存在一系列問題，致使一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不顧財政，超前負債，巧立名目，盲目舉債。同時，我國地方債務(wù)的復(fù)雜性和隱蔽性使中央政府難以對其真實規(guī)模進行完全掌握，建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制困難重重，中央對地方債務(wù)風(fēng)險的有效監(jiān)控和防治也難以實現(xiàn)。

三、境外地方債務(wù)風(fēng)險防控制度的借鑒

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各國地方債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大，各國政府也都采取了適當有效的管理模式，我國可以借鑒。

首先，要建立完善的法律法規(guī)體系。美日等國的憲法和法律明確規(guī)定了如何劃分各級政府的事權(quán)、財權(quán)，以及各級政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種立法模式有效避免了不必要的相互推脫，能有效防范各地方政府為爭取資金而實施某些不正當手段。另外，在融資渠道、資金管理及債務(wù)償還等方面，這些國家的法律也都有明文規(guī)定。我國可以借鑒這方面的有益經(jīng)驗來加強地方政府債務(wù)的管理，將各級政府的事權(quán)和財權(quán)通過立法形式予以明確，嚴格規(guī)范地方政府的舉債和擔(dān)保行為，加強地方債務(wù)的法制化管理。

其次，中央應(yīng)加強地方債務(wù)監(jiān)管，建立健全與我國國情相適應(yīng)的地方財政風(fēng)險預(yù)警和控制體系。目前，我國地方債務(wù)呈現(xiàn)出規(guī)模大、管理不善等特征，這對中央政府加強管控提出了迫切要求。為了有效地防范地方債務(wù)危機及財政危機的發(fā)生，需要盡快建立健全可行的地方財政風(fēng)險預(yù)警和控制機制。

最后，地方財政及債務(wù)信息的透明度需進一步提高，充分發(fā)揮市場和廣大人民群眾的監(jiān)督作用?，F(xiàn)階段，完善的債券市場機制在各發(fā)達國家已經(jīng)普遍成型，這有助于降低市場中的違約風(fēng)險，防范潛在的債務(wù)危機。例如：在巴西的第三次地方政府債務(wù)危機成功解決之后，巴西聯(lián)邦政府就建立了完善的透明度制度來控制地方政府債務(wù)規(guī)模。鑒于我國目前地方債務(wù)情況難以實時掌握和信息不對稱等特點，我國政府需要借鑒國外的成功經(jīng)驗，建立健全債務(wù)信息報告制度，提高債務(wù)管理的透明度。

四、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控法律機制的完善

（一）進一步深化財政體制改革，明確中央與地方財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系

首先，對各級政府的事權(quán)按照公共產(chǎn)品收益的范圍標準來進行劃分。在全國范圍內(nèi)收益的公共產(chǎn)品，由中央財政來負擔(dān)；在地方范圍內(nèi)收益的，需按照范圍大小進一步劃分，由相應(yīng)層級的政府財政來負擔(dān)。需對相關(guān)的管理權(quán)限和支出責(zé)任進行規(guī)范、明確的劃分，并通過法律將這種劃分模式確定下來。

其次，對各級政府之間的財權(quán)進行合理劃分。根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)原則，在現(xiàn)有的既定框架內(nèi)，適當賦予地方政府稅收自主權(quán)，在某些共享稅上讓地方政府擁有更多發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，甚至可以將一些具有較強區(qū)域性、對稅收分配格局和整體經(jīng)濟發(fā)展又沒有較大影響的地方稅種的管理權(quán)限下放給地方。

（二）建立完善的法律法規(guī)體系

要想對地方債務(wù)進行有效管理，完善的法律體系是必不可少的。嚴格來說，融資來源、資金管理、資金用途以及債務(wù)償還等都需要法律進行明確規(guī)定。

1.賦予地方政府舉債權(quán)，細化地方債條款

我國《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行債券，但事實上，地方政府還是或明或暗地借了大量債務(wù)。這不僅不利于債務(wù)的管理，也不利于經(jīng)濟的調(diào)控。而地方債券可以讓更多的民間資本進入地方債務(wù)的解決體系，對年度支出需求的矛盾起到一定的緩解作用。因此，可通過修訂《預(yù)算法》或者制定《公債法》、《地方公債法》，對地方公債進行規(guī)范，將無序的融資變成有序的融資，對地方財政困難起到緩解作用。

首先，在法律上明確地方公債的發(fā)行主體。我國《公司法》對于公司發(fā)行債券作出了嚴格的資質(zhì)規(guī)定，而相應(yīng)的政府公債也需要一定的資質(zhì)才能發(fā)行，從而保障政府公債的穩(wěn)定發(fā)展。因此，應(yīng)當在法律中明文規(guī)定享有發(fā)債權(quán)的地方政府的資格和標準，以保證發(fā)債主體的經(jīng)濟發(fā)展水平和行政管理水平能夠保障債務(wù)的規(guī)范使用以及及時償還。

其次，為防止地方政府過度發(fā)放地方公債，法律應(yīng)當明確地方債務(wù)的發(fā)放規(guī)模，例如規(guī)定發(fā)放總額度占地方政府年收入的比重等等，從而要求各級地方政府在法定的負債規(guī)模內(nèi)確定本地區(qū)負債的具體規(guī)模，并報財政部核準。同時，對于地方債務(wù)的投放范圍也要嚴格界定，政府舉債主要用于經(jīng)濟發(fā)展和關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)，如能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。屬于一般競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域的負債政府要堅決退出。

再次，公債的發(fā)行需要有嚴格的程序規(guī)定：（1）地方政府需要遞交相關(guān)申請。申請需要相應(yīng)的文件以及資質(zhì)證明；（2）交由當?shù)厝舜髮徸h。地方政府需要將相關(guān)材料遞交給地方人大，人大在嚴格審議通過后，地方政府才可繼續(xù)申請；（3）報請財政部審查。財政部在綜合考慮全國各省的申請情況下，全面統(tǒng)籌決定地方政府的發(fā)債申請；（4）國務(wù)院批準。

最后，需要制定相應(yīng)的懲罰機制，例如限制或禁止地方政府在一定期間內(nèi)的發(fā)債權(quán)，情況嚴重的，還可以追究直接領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

2.強化地方債務(wù)資金運用過程的管理和監(jiān)控

沒有嚴格的地方政府舉債監(jiān)管機制，會降低債務(wù)資金的使用效益，還會滋生各種腐敗。因此，首先要明確省政府對地方政府債務(wù)的責(zé)任，省政府應(yīng)在省財政主管部門設(shè)立省級外債監(jiān)管中心，對外債進行統(tǒng)一監(jiān)管；其次，財政、計劃、外匯、銀行等部門，應(yīng)在外債管理中心的統(tǒng)一監(jiān)管下分工合作；最后，明確政府債務(wù)同普通債務(wù)一樣，都是具有明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約性債務(wù)，只有統(tǒng)一借、用、還，明確權(quán)、責(zé)、利，才能更好地保證外債資金的科學(xué)和健康管理。

3.建立相應(yīng)的債務(wù)償還機制

（1）建立嚴格的還款準備金制度，并納入債務(wù)預(yù)算；（2）建立地方財政風(fēng)險準備金制度。有學(xué)者提出，地方政府還應(yīng)適時建立地方財政風(fēng)險準備基金，將經(jīng)濟高速增長時期極高的財政收入增幅帶來的大量財富儲備起來以應(yīng)對未來的不時之需，以豐補歉；[6]（3）將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，制定一系列法律法規(guī)，包括政府舉債決策審批、債務(wù)償還和項目決策失誤責(zé)任追究，使地方債務(wù)實現(xiàn)管理的規(guī)范化和制度化。

（三）建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

我國很多地方債務(wù)隱蔽性較大，因而對于潛在的地方債務(wù)風(fēng)險應(yīng)給予高度關(guān)注，例如通過建立相應(yīng)的風(fēng)險防范機制來加以防控。目前國際公認的警戒線是歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》中的相關(guān)規(guī)定①《馬斯特里赫條約》規(guī)定的警戒線：一是財政赤字應(yīng)低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%；二是積累的國債余額應(yīng)低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。。我國各級政府可以根據(jù)國際經(jīng)驗并結(jié)合自身的特點，制定各項指標的安全線，一旦某項指標越過了安全線，就應(yīng)立即采取適當?shù)膽?yīng)對措施。

（四）建立健全地方債務(wù)信息公開披露制度

為了對地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險進行有效控制，信息披露制度的建立不可或缺。通過法律法規(guī)對政府在地方財政和地方債務(wù)方面的信息公開制度進行規(guī)定和完善，必要時可以允許公眾申請舉行聽證會，對地方政府舉債進行有力的外部監(jiān)督。同時，地方政府還要編制資產(chǎn)負債表并予以公開，讓公眾及時了解其負債及償還情況，并通過改革政府會計制度，對地方債務(wù)進行更加科學(xué)合理的統(tǒng)計。同時，應(yīng)建立相配套的問責(zé)制度，使債務(wù)資金得到更加科學(xué)的運用，從而對債務(wù)風(fēng)險起到有效的防范作用。

地方政府適度舉債并不可怕，可怕的是制度缺失導(dǎo)致的無序舉債，最終引起財政風(fēng)險。如果繼續(xù)無視客觀現(xiàn)實，不僅無益于有效預(yù)防和控制財政風(fēng)險，更不利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應(yīng)該正視地方政府舉債的必然性和合理性，從實際出發(fā)，盡快出臺加強地方債務(wù)管理的基本制度框架，建立合理有效的法律法規(guī)體系和管理機制。

[1]馬海濤,呂強.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險問題研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟,20 04(2):12．

[2]黃燕芬,鄔拉.地方債務(wù)風(fēng)險：現(xiàn)狀、成因及對社會的影響[J].經(jīng)濟研究參考,2011(23):3-4．

[3]范柏乃,張建筑.地方政府債務(wù)與治理對策研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2008(2):48．

[4]蘇忠林.中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與改革出路[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2006(2):67-68.

[5]牟放.化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的新思路[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008(6):8-9.

[6]劉全順,魏俊,張獻勇.地方財政體制的法律問題研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011:34-36.