■ 高 旭 王 征

“普惠金融” （Inclusive Financial System）是2005年由聯(lián)合國(guó)在國(guó)際小額信貸年提出的，旨在滿足所有需要金融服務(wù)的人，所有的窮人和富人都可以平等地享受金融服務(wù)。普惠金融強(qiáng)調(diào)要有效地、全方位地為社會(huì)所有階層和群體 （特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體）提供廣泛的、可持續(xù)獲得的金融服務(wù)。

普惠制金融促進(jìn)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的機(jī)理

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融資源在促進(jìn)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中的作用越來(lái)越明顯。凱恩斯理論認(rèn)為，在市場(chǎng)自發(fā)配置資源的條件下必然會(huì)出現(xiàn) “兩個(gè)擠出”現(xiàn)象：資金等資源從農(nóng)業(yè)流向工商業(yè)，從貧窮地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。必然會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的不公平。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度上看，哈羅德——多馬模型揭示了儲(chǔ)蓄率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，間接強(qiáng)調(diào)了資本積累對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。索洛模型同樣強(qiáng)調(diào)了資本在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要地位。資本作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，可以順利地轉(zhuǎn)化成勞動(dòng)、技術(shù)及企業(yè)財(cái)產(chǎn)等其他的生產(chǎn)要素。農(nóng)村資本的形成有賴于資金的轉(zhuǎn)化，有效地為農(nóng)村提供資金并將其轉(zhuǎn)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資本，可以促進(jìn)農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資金作為最重要的金融資源，能夠有效化解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾。從價(jià)值運(yùn)動(dòng)角度上看.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行本質(zhì)上就是農(nóng)村資金的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，是農(nóng)村資金在貨幣資金、生產(chǎn)資金和商品資金等幾種資金形態(tài)在時(shí)間和空間上的循環(huán)反復(fù)。普惠金融作為小額信貸的延伸和發(fā)展，其目標(biāo)是有效、全方位地為所有社會(huì)階層和群體提供金融服務(wù)。普惠金融的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)只要有金融服務(wù)需求的群體都可以享有金融服務(wù)的平等權(quán)利。普惠金融實(shí)現(xiàn)資金要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)資金有效轉(zhuǎn)化為資本，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

首先，惠普金融其在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中有利于實(shí)現(xiàn)資源的公平配置，化解長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象。在農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中，作為一種供給領(lǐng)先的金融服務(wù)模式，普惠制金融通過(guò)降低金融服務(wù)的成本和擴(kuò)大金融服務(wù)的可得性來(lái)配置金融資源。實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體金融需求和供給的有效配比。其次，普惠金融實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，尤其是資金要素。普惠金融有效整合城鄉(xiāng)資金要素，形成對(duì)農(nóng)村資金的有效供給，破除農(nóng)村金融抑制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資金要素的優(yōu)化配置。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，資金能夠在資源的配置中轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資本，農(nóng)村資本促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成土地資本，結(jié)合勞動(dòng)力形成人力資本，融合技術(shù)產(chǎn)生技術(shù)資本等激活農(nóng)村各個(gè)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和高效率的配置，提高農(nóng)村的生產(chǎn)率水平從而減少城鄉(xiāng)之間的差距。再者，普惠金融能促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間資金流、物流、信息流的深度融合。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村亟需大量的資金支持來(lái)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的格局下，供應(yīng)鏈金融服務(wù)模式逐漸受到青睞。普惠制金融能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條上的所有相關(guān)主體的金融需求提供服務(wù)，以資金流為載體來(lái)融合城鄉(xiāng)之間的物流、信息流及技術(shù)流的相互流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化格局的形成。

普惠制金融在我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀與不足

（一）目前中國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的階段性特征

1.公益性小額信貸的萌芽與發(fā)展。聯(lián)合國(guó)最先把小額信貸模式引入到我國(guó)。20世紀(jì)80年代初。我國(guó)在各地開(kāi)展公益性小額信貸模式。公益性小額信貸的核心是有明確的社會(huì)目標(biāo)，它不以盈利為目標(biāo)，服務(wù)的目標(biāo)群體基本上都是貧困戶及低收入群體。此外，小額信貸還有貸款與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合、重視客戶的參與、資金規(guī)模小等特點(diǎn)。公益性小額信貸在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到了扶貧的目的。同時(shí)也促進(jìn)了中國(guó)扶貧小額信貸的發(fā)展。

2.發(fā)展性微型金融的建立。微型金融是小額信貸模式的延伸和發(fā)展。微型金融不僅包含了小額信貸的業(yè)務(wù)，而且還擴(kuò)展至存款、保險(xiǎn)等其他領(lǐng)域的金融服務(wù)。20世紀(jì)90年代發(fā)展性的微型金融取代了小額信貸，使為貧困群體提供金融服務(wù)進(jìn)入到一個(gè)新的階段。發(fā)展性微型金融的顯著特點(diǎn)是多樣化的金融機(jī)構(gòu)，如大型的商業(yè)銀行、信用合作社、信貸組織都開(kāi)始進(jìn)入小額信貸領(lǐng)域。它們不僅為實(shí)力大的鄉(xiāng)村企業(yè)提供融資，也為那些赤貧的群體提供信貸服務(wù)。

3.綜合性普惠金融的構(gòu)建。2005年構(gòu)建普惠金融的全球會(huì)議首次提出了 “普惠金融”的概念，從此各國(guó)開(kāi)始結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況構(gòu)建普惠金融體系。我國(guó)的普惠金融實(shí)質(zhì)上是小額信貸和微型金融的延伸和發(fā)展。普惠金融的核心是建立一個(gè)完整的金融服務(wù)體系，使得針對(duì)低收入群體的金融服務(wù)不再邊緣化。普惠金融整合單一的微型金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)方式，使得小型金融和邊緣化的金融整合到正規(guī)金融體系中，為所有群體提供并能滿足所有階層需求的公平合理的金融服務(wù)和產(chǎn)品。

4.互聯(lián)網(wǎng)金融的崛起。互聯(lián)網(wǎng)金融是融合了傳統(tǒng)金融行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)精神的新興領(lǐng)域，它是一種借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、移動(dòng)通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付和信息中介等業(yè)務(wù)的新興金融模式?；ヂ?lián)網(wǎng)金融基于互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放、平等、協(xié)作、分享的理念開(kāi)展金融服務(wù)。當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)金融具有充分考慮客戶的體驗(yàn)、強(qiáng)調(diào)交互式營(yíng)銷、主張公平享有金融服務(wù)且在運(yùn)作模式上強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融核心業(yè)務(wù)深度整合的特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)金融依托大數(shù)據(jù)、移動(dòng)支付、高科技從而得到了快速發(fā)展。

（二）我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的不足

1.缺乏完善的體制機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的基本成因已經(jīng)由早期的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差轉(zhuǎn)換為農(nóng)村資源要素價(jià)值的流失。價(jià)值形態(tài)的平衡需要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)完成，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村普惠制金融的構(gòu)建缺乏良好的環(huán)境來(lái)保證其順利運(yùn)行。城鄉(xiāng)發(fā)展條件和環(huán)境的不公平性在一定程度上阻礙了普惠制金融大展拳腳。就資金要素而言，目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)?shù)氖寝r(nóng)村資金的抽水機(jī)作用，城鄉(xiāng)之間缺乏享有公平合理利用資金要素的機(jī)會(huì)。

2.普惠制金融缺乏商業(yè)銀行的支持。在我國(guó)由銀行主導(dǎo)的金融體系下，商業(yè)銀行作為農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)中的重要金融機(jī)構(gòu)之一，在促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中缺乏積極性。由于商業(yè)銀行堅(jiān)持市場(chǎng)化和商業(yè)化的原則，導(dǎo)致其更多的傾向于為城市服務(wù)，逐步逃離農(nóng)村，僅存的農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)也是向城市輸血的渠道。資金的逐利性導(dǎo)致商業(yè)銀行不能成為服務(wù)農(nóng)村的普惠銀行，盡管其他的普惠性金融機(jī)構(gòu)也可以進(jìn)駐農(nóng)村服務(wù)，但是對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而言只是杯水車薪。

3.農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施不足。農(nóng)村普惠金融著重從金融服務(wù)的可得性和服務(wù)的低成本來(lái)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。農(nóng)村地區(qū)在金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、POS機(jī)、自動(dòng)存取款機(jī)及網(wǎng)上銀行、電話銀行等缺乏的情況導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)及邊遠(yuǎn)山村地區(qū)在支付結(jié)算、金融中介服務(wù)等方面的成本加大。也不利于普惠金融快速方便地提供金融支持。

當(dāng)前我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征與融資模式分析

在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立和發(fā)展小額信貸服務(wù)金融機(jī)構(gòu)，是能在一定程度上滿足貧苦或低收入群體的金融需求。但貧困農(nóng)村地區(qū)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)戶自給自足的經(jīng)濟(jì)特征非常明顯。在資金需求的滿足方式上，貧困農(nóng)戶有其特殊的滿足渠道。小額信貸額度小，利率高，只可能強(qiáng)化既有的生產(chǎn)方式，并且有可能給貧困農(nóng)戶帶來(lái)較重的利息負(fù)擔(dān)，使貧困農(nóng)戶在貧困和脫貧的邊界線上徘徊。因此，有必要從少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)條件和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式出發(fā)，重新審視現(xiàn)有的以小額信貸為主要內(nèi)容的普惠制金融體系框架。

（一）少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶生存性經(jīng)濟(jì)特征明顯

少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶行為，既不符合農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)小農(nóng)理性動(dòng)機(jī)的舒爾茨-波普金命題，也不適應(yīng)道義理性經(jīng)濟(jì)主張的堅(jiān)持小農(nóng)生存邏輯命題。而黃宗智，溫鐵軍等人對(duì)農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的分析具有代表性。小農(nóng)家族制度的逐漸解體。我國(guó)大部分的少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)分布在我國(guó)的西部地區(qū)和中部山區(qū)，以種植業(yè)、畜牧業(yè)為主的農(nóng)業(yè)依然是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)要依靠土地才有產(chǎn)出，因此，從某種意義上來(lái)說(shuō)，土地對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是一種生存保險(xiǎn) （費(fèi)孝通，1985）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，費(fèi)孝通所認(rèn)為的以個(gè)人為中心、向血緣基礎(chǔ)上的家族擴(kuò)展、再按人際交往的遠(yuǎn)近親疏繼續(xù)向外延伸的 “圈層結(jié)構(gòu)”逐漸松散，人際關(guān)系、社區(qū)共同體出現(xiàn)明顯的衰退 （2006， 黃宗智）。

自我國(guó)1978年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策以后，家庭成為基本的生產(chǎn)單位。土地 “均分”制度使貧困地區(qū)分散的土地更加狹小化和細(xì)碎化（2005，張永麗）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，甘肅戶均耕地面積為0.92公頃，寧夏為1.37公頃，陜西為0.74公頃，貴州為0.64公頃。雖然西部這些省區(qū)的戶均耕地面積高于全國(guó)0.53公頃的全國(guó)平均水平，但總體上看仍是十分狹小的。在原本十分狹小的土地上，農(nóng)戶一方面為追求自給自足經(jīng)濟(jì)，另一方面為規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行多樣化種植，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更加狹小、更加細(xì)碎。如此狹小、細(xì)碎的土地資源配置制約了農(nóng)村分工和專業(yè)化水平的提高，制約了農(nóng)業(yè)的社會(huì)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

按照當(dāng)前少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村從業(yè)人員的務(wù)農(nóng)收入是非常低的。為維持生計(jì)，農(nóng)戶從非農(nóng)渠道賺取收入的兼業(yè)化行為非常普遍。由于少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村長(zhǎng)期閉塞、信息不靈、教育欠發(fā)達(dá)，存在很強(qiáng)的低素質(zhì)屏障效應(yīng)，農(nóng)民的農(nóng)外就業(yè)分散無(wú)序而又極不穩(wěn)定，種地為主成為大部分農(nóng)戶的首要選擇。在兼業(yè)化無(wú)法徹底轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的情況下，兼業(yè)化又在一定程度上鞏固了小農(nóng)經(jīng)體系，這就是黃宗智定義的 “拐杖邏輯”，非農(nóng)收入只能是補(bǔ)充是 “拐杖”，少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)依舊。少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)條件極為惡劣，交通、通訊網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施稀缺，農(nóng)戶與外界社會(huì)基本上處于隔離狀態(tài)，并長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)，農(nóng)戶缺乏商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)。更為嚴(yán)重的是，交通和通訊不便使農(nóng)戶生產(chǎn)與市場(chǎng)完全隔離開(kāi)來(lái)，生產(chǎn)與市場(chǎng)需求脫節(jié)，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)處于一種 “自我循環(huán)”的狀態(tài)下。

（二）少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶的金融需求特征

以當(dāng)前的市場(chǎng)物價(jià)水平來(lái)衡量，無(wú)論是按照國(guó)內(nèi)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，還是按照世界銀行每人日均1美元的最低標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶生存性資金需求和生產(chǎn)資金需求并列占首要位置，而有線電視網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村發(fā)展性資金需求則居于從屬地位。根據(jù)陳傳波對(duì)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)湖北恩施土家苗族自治州共3個(gè)縣108戶的調(diào)查結(jié)果，108個(gè)農(nóng)戶在1996-2000年的5年中，共發(fā)生各類困難453次，每戶4.2次。反映家庭成員遭遇疾病與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入困難的戶次數(shù)是最多的，許多農(nóng)戶家庭成員生病耗光了家庭的儲(chǔ)蓄，在春耕時(shí)節(jié)沒(méi)有錢買化肥，由于沒(méi)有化肥，作物歉收，收入更少，更沒(méi)有錢來(lái)獲得治療，形成了一種惡性循環(huán)。繳納學(xué)費(fèi)與上交各種稅費(fèi)攤派 （注：2005年以后政府取消農(nóng)業(yè)稅使貧困地區(qū)農(nóng)戶基本上免于稅費(fèi)攤派的負(fù)擔(dān)）是僅次于疾病與農(nóng)業(yè)投入的第二大類困難。農(nóng)戶的家庭生命周期困難，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才會(huì)發(fā)生，而一旦遇到這樣的事件，幾乎都成為一種經(jīng)濟(jì)困難；任何現(xiàn)代化的進(jìn)程，安裝電話、鄉(xiāng)村公路建設(shè)和高壓線改造都會(huì)給農(nóng)戶增加沉重的負(fù)擔(dān)，比如修路，許多農(nóng)戶只能借錢買單。

少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶生活生產(chǎn)性資金缺口的雙重困難決定了農(nóng)戶的金融需求僅表現(xiàn)為較少的貨幣需求和有限的信用需求，而對(duì)基于以上兩者基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的對(duì)金融服務(wù)的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，農(nóng)戶的儲(chǔ)蓄意愿和能力相對(duì)較低，而出于交易動(dòng)機(jī)和預(yù)防性動(dòng)機(jī)而手持的現(xiàn)金資產(chǎn)占其全部金融資產(chǎn)比例較高。農(nóng)戶對(duì)信用的需求主要取決于經(jīng)濟(jì)個(gè)體當(dāng)期可支配貨幣收入根據(jù)跨時(shí)預(yù)算結(jié)束在當(dāng)期消費(fèi)和儲(chǔ)蓄間分配的結(jié)果。一般意義上，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地的細(xì)分使農(nóng)戶零散化經(jīng)營(yíng)必然面臨較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；特定的經(jīng)營(yíng)周期和生物屬性限制了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。于是，因生產(chǎn)性資金缺口而提出的信用需求就必然體現(xiàn)出季節(jié)性、長(zhǎng)期性、風(fēng)險(xiǎn)大和零散性等特點(diǎn) （2005， 王芳）。

（三）少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶融資方式和融資次序

在農(nóng)業(yè)收入不足和兼業(yè)收入不足以維持家庭支出時(shí)，農(nóng)戶為平滑跨期的生活生產(chǎn)性資金缺口，只能求助于其它資金來(lái)源。盡管中國(guó)小農(nóng)一向有“輕不言債”的傳統(tǒng)，但在建房、醫(yī)療、婚嫁喪娶求學(xué)等大額支出的情況下，農(nóng)戶首先會(huì)選擇以血緣、人緣、地緣關(guān)系展開(kāi)的熟人借貸。人情庇佑下的無(wú)息或低息借貸，是不可避免地帶有饋贈(zèng)性質(zhì)，因此，這種以感情來(lái)維系的信用關(guān)系，受到融資規(guī)模、融資范圍的限制，只有少數(shù)人能夠享受到這種好處，這也是為什么少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困的農(nóng)家孩子上不起大學(xué)以及民間高利貸現(xiàn)象長(zhǎng)期存在的原因所在。

當(dāng)農(nóng)戶自我積累和親友互助不能滿足其資金需求時(shí)，農(nóng)戶優(yōu)先選擇商業(yè)信用而不是銀行 （含農(nóng)信社）信用。根據(jù)謝麗霜2006年在廣西羅城的調(diào)查結(jié)果，在商業(yè)信用與銀行信用這兩種生息融資方式中，農(nóng)戶更偏好前者。如羅城縣立新村蔗農(nóng)甘蔗種植所需的化肥，全都是從鳳糖集團(tuán)所屬的生態(tài)肥有限責(zé)任公司賒來(lái)的。由于賒銷的化肥每袋要高出市場(chǎng)價(jià)若干，高出部分相當(dāng)于農(nóng)戶支付給化肥廠預(yù)付化肥（款）的報(bào)酬，其實(shí)質(zhì)也是一種融資方式。這種融資方式由于授信方提供的賒銷商品――化肥為蔗農(nóng)所需，就免去了農(nóng)戶在爭(zhēng)取和獲得銀行信用之后，再去市場(chǎng)搜索和購(gòu)買化肥所需支付的交易費(fèi)用，也消除了其中的諸多風(fēng)險(xiǎn)，如買到假化肥的風(fēng)險(xiǎn)等。因此，盡管農(nóng)信社非常愿意向蔗農(nóng)提供貸款，但仍有相當(dāng)一部分融資需求被商業(yè)信用所瓜分。類似情況在其他調(diào)查點(diǎn)也同樣存在，只不過(guò)商業(yè)信用的提供者不像立新村那樣是產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，而是當(dāng)?shù)匦∫?guī)模的私營(yíng)經(jīng)銷商而已（2007， 謝麗霜）。

銀行信用是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶在政府或?qū)ｉT組織特別制度安排下的被動(dòng)的最后的選擇，包括農(nóng)業(yè)銀行和一些非政府組織 （NGO）在貧困地區(qū)針對(duì)貧困人群發(fā)放的扶貧貸款以及央行再貸款資金支持的農(nóng)村信用社小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。這些政策措施實(shí)施以來(lái)，貧困人口的受益面還是非常有限。

（四）少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶信貸資金運(yùn)用存在的問(wèn)題

少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛存在的人情借貸、部分商業(yè)信用和專門針對(duì)農(nóng)戶的信用貸款，都具有金額小、期限較短的共性，這恰好與少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式相匹配，可以較好地維持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，符合小農(nóng)生存性需求和安全目標(biāo)的基本追求，但很難使貧窮的農(nóng)戶走上富裕的道路。在小額資金的支持下，限于土地的狹小化，農(nóng)戶繼續(xù)滿足于維持口糧的生產(chǎn)，通過(guò)兼業(yè)化途徑獲得必要的收入，而缺乏引進(jìn)新的技術(shù)、改良品種提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的動(dòng)力。若發(fā)生自然災(zāi)害，則可能造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全失敗使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益存在極大的不確定性，甚至還有可能使農(nóng)戶返貧，并背上較重的債務(wù)。小額信貸的資金供給方式無(wú)法改變目前的少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)“半工半耕”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，農(nóng)戶積累很難增加，擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金缺口無(wú)法彌補(bǔ)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得以繼續(xù)維持，無(wú)法擺脫 “低效率-低投入-低效益-低產(chǎn)出-低收入”的惡性循環(huán)。

我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠金融發(fā)展的難點(diǎn)

（一）農(nóng)村金融的覆蓋面較低

1.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的布局偏離農(nóng)村。根據(jù)普惠金融的理念，農(nóng)村金融應(yīng)首先努力解決服務(wù)空白問(wèn)題。因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)首先布局在金融服務(wù)空白的村鎮(zhèn)，才能更好更方便地為農(nóng)戶提供金融服務(wù)。我國(guó)正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行，在20世紀(jì)90年代中期因?yàn)樘厥獾脑蛟欢冗h(yuǎn)離農(nóng)村，雖然2008年成立了 “三農(nóng)事業(yè)部”，旨在擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)，但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)大都設(shè)立在縣城，很少輻射到偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。即使具有 “草根特色”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其布局也不足以解決服務(wù)空白問(wèn)題。比如，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司大多選擇在經(jīng)濟(jì)條件較好的城區(qū)或郊區(qū)，很少設(shè)立在國(guó)家重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)縣內(nèi)。

2.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象偏離農(nóng)戶。從我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象來(lái)看，農(nóng)業(yè)銀行突出對(duì)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等進(jìn)行服務(wù)；村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司追求的金融服務(wù)對(duì)象大多是富?？蛻簟⒎N養(yǎng)專業(yè)大戶以及規(guī)模較大的企業(yè)，遠(yuǎn)離了低端農(nóng)村客戶。

3.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長(zhǎng)不平衡，其中村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量增長(zhǎng)較快，貸款公司和農(nóng)村資金互助社的發(fā)展卻非常緩慢。實(shí)際上，由于我國(guó)農(nóng)村金融目前最主要的任務(wù)是解決相對(duì)弱勢(shì)的普通農(nóng)戶的金融需求，在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，只有農(nóng)村資金互助社是能夠代表普通農(nóng)戶利益的金融組織形式，它不僅能解決向農(nóng)戶借貸的信息不對(duì)稱以及信貸中發(fā)生的審核成本過(guò)高問(wèn)題，還能組織建立農(nóng)民社區(qū)共同體。然而，農(nóng)村資金互助社零增長(zhǎng)的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的 “普惠式”發(fā)展。

（二）新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力較弱

1.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的盈利能力較差。與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行的平均指標(biāo)相比，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)收益率和資本利潤(rùn)率都較低，這表明新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的盈利水平較低。

2.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)較高。存貸比逐年上升的主要原因是貸款增長(zhǎng)幅度大于存款增長(zhǎng)幅度，表明新型農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性較差；資產(chǎn)負(fù)債率雖處于下降的趨勢(shì)，但始終保持在高位，表明新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力較弱。業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力主要是指金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大金融服務(wù)范圍、提高市場(chǎng)占有率所具備的素質(zhì)與水平，較強(qiáng)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，由于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員整體缺乏系統(tǒng)的金融專業(yè)知識(shí)和全面的業(yè)務(wù)操作技能，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員只習(xí)慣于普通的經(jīng)營(yíng)模式與服務(wù)思維，產(chǎn)品單一、服務(wù)僵化，而對(duì)于貼近農(nóng)村、適合農(nóng)戶的特色化、多元化的金融需求的創(chuàng)新較少，業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力匱乏。

（三）農(nóng)村金融減少貧困的效果有限

上世紀(jì)50-60年代的二元經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，發(fā)達(dá)的城市工業(yè)從欠發(fā)達(dá)的、貧困的農(nóng)村地區(qū)吸收勞動(dòng)力，可以消除農(nóng)村貧困問(wèn)題。但這種 “涓滴”方法不能有效地解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展才是消除農(nóng)村貧困最有保障的途徑。我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自成立之初就肩負(fù)著這樣的使命，然而實(shí)際情況是，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮減少農(nóng)村貧困的效果非常有限。

發(fā)展完善我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠制金融體系的戰(zhàn)略思路

發(fā)展少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，支持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人群脫貧是一項(xiàng)復(fù)雜巨大的系統(tǒng)工程，而金融支持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將是解決問(wèn)題的有效途徑。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導(dǎo)型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，直接向少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)注入信貸資金；政策引導(dǎo)型則是政府通過(guò)制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市場(chǎng)力量加大對(duì)這些領(lǐng)域的投入。政策性支持是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融的一個(gè)重要特征，但少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融并不僅僅局限于政策性金融行為，還包括商業(yè)性、合作性與慈善性的金融行為，是一個(gè)相對(duì)完整的金融體系。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可以考慮從金融法律制度體系、機(jī)構(gòu)組織體系和政策扶持體系等3個(gè)方面完善我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠制金融體系框架。

（一）健全體系，打牢基礎(chǔ)

1.建立支持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融法律體系。許多國(guó)家為支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，制定了專項(xiàng)的法律。例如，美國(guó)的 《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，日本的 《日本開(kāi)發(fā)銀行法》、 《日本育英會(huì)法》，德國(guó)的《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》，韓國(guó)的 《韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法》、 《韓國(guó)長(zhǎng)期信用銀行法》，印度的 《農(nóng)業(yè)中間信貸和開(kāi)發(fā)公司法案》等等。這些法律在發(fā)展過(guò)程中不斷完善，為促進(jìn)支持弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展起到了保障作用。鑒于我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融體系的一般運(yùn)行規(guī)律和經(jīng)營(yíng)特征，又承擔(dān)了某種政策性和開(kāi)發(fā)性任務(wù)。因此，發(fā)展少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融必須遵循一定的特殊規(guī)則，這就需要加強(qiáng)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融法律法規(guī)體系建設(shè)。一是加強(qiáng)對(duì)支持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)等政策性金融的立法，使我國(guó)政策性銀行運(yùn)營(yíng)有必要法律保障。在立法步驟上，可以采取先制定行政法規(guī)，再逐步過(guò)渡到一般法律的形式。二是加強(qiáng)對(duì)民間金融的規(guī)范和引導(dǎo)。通過(guò)完善法律規(guī)定，在依法打擊和取締 “高利貸”、“地下錢莊”、非法集資等金融活動(dòng)的同時(shí)，對(duì)正當(dāng)?shù)拿耖g金融行為以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

2.建立健全少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融服務(wù)組織體系。在支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展方面，各國(guó)普遍采取政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融等支持方式，目前全世界專門為開(kāi)發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲幾乎每個(gè)國(guó)家都成立了專門扶持區(qū)域開(kāi)發(fā)的銀行。在支持少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)弱勢(shì)群體發(fā)展方面，有150多個(gè)國(guó)家建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有半數(shù)以上的國(guó)家建立了政策性醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，還有很多國(guó)家建立了多種形式的助學(xué)貸款資助體系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。參照各國(guó)的做法，建立我國(guó)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普惠制金融組織體系，除了要設(shè)立包括政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融、商業(yè)性金融和合作性金融等傳統(tǒng)金融組織形式，也應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)投資、擔(dān)保、保險(xiǎn)、租賃、小額信貸等創(chuàng)新金融組織形式，并形成不同金融組織形式相互并存、定位明確、合理分工、功能互補(bǔ)、有序競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，以滿足少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)多元化、全方位的金融需求。

3.建立健全少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融政策扶持體系。由于對(duì)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體的投入存在效益衰減、投資回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)率高的特征，因此，如果完全采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，資本自主投入的可能性很小。為此，世界各國(guó)通過(guò)財(cái)政為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)注資、提供擔(dān)保、減免稅收、利息補(bǔ)貼等政策扶持，來(lái)提高投資的補(bǔ)償率。例如，德國(guó)政府對(duì)德國(guó)復(fù)興信貸銀行扶持弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展的所有債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并給予其全部免稅和不給股東分紅的特殊政策，利潤(rùn)全部用于補(bǔ)充資本金。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資提供信貸的私人金融機(jī)構(gòu)給予信貸保證，在西部開(kāi)發(fā)的鐵路網(wǎng)建設(shè)中，聯(lián)邦政府通過(guò)給予鐵路公司以種種優(yōu)惠金融政策來(lái)提高其籌資能力。

政府的政策引導(dǎo)和扶持是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融發(fā)展的一個(gè)共同特征。具體到建立少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠制金融體系而言，一是政府要為特定金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源提供可靠渠道，為其政策性的信貸投放提供擔(dān)保，以確保其運(yùn)作的可持續(xù)性；二是財(cái)政對(duì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中，財(cái)政與金融部門緊密配合、相互協(xié)作；三是以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)最低生活保障等形式加大對(duì)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)及人口的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。

（二）抓好現(xiàn)有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

1.正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)普惠 “三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型： （1）合作性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)是以合作金融為中介，利用農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間的合作，依托合作性金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，主要針對(duì)分散農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社提供特色化金融服務(wù)。（2）商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。應(yīng)該結(jié)合利用農(nóng)業(yè)銀行的資金優(yōu)勢(shì)、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)村信用合作社的網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)以及信息成本低的優(yōu)勢(shì)，采取打包貸款、聯(lián)合貸款的形式，為農(nóng)村龍頭企業(yè)等中高端客戶提供規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)鏈的金融服務(wù)，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，不斷豐富金融產(chǎn)品，提高盈利水平，增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入。 （3）政策性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。一是充分利用農(nóng)發(fā)行的政策優(yōu)勢(shì)以及農(nóng)信社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)和信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款等方式為金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散農(nóng)戶提供基礎(chǔ)金融服務(wù)；二是利用農(nóng)發(fā)行的政策引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，不僅要起到對(duì)農(nóng)村資金的儲(chǔ)蓄動(dòng)員作用，而且要將城市資金引導(dǎo)并注入農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，減少農(nóng)村地區(qū)的儲(chǔ)蓄外流問(wèn)題，形成農(nóng)村地區(qū)的資金 “內(nèi)循環(huán)”；三是利用農(nóng)發(fā)行的政策優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)科技化過(guò)程中遇到的資金瓶頸問(wèn)題，通過(guò)再貸款、批發(fā)貸款等形式扶植農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)。

2.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普惠 “三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型： （1）加大對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，減少其提供高覆蓋金融服務(wù)的成本，為提高新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍，進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，應(yīng)出臺(tái)專門針對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，加大財(cái)政政策的支持力度。 （2）拓寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，保證其提供高覆蓋金融服務(wù)的資金來(lái)源。從政策支持方面而言，一是中國(guó)人民銀行應(yīng)該對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行比一般商業(yè)銀行更加靈活的存貸準(zhǔn)備金率，如可以采取較低的存款準(zhǔn)備金率或執(zhí)行不繳納存款準(zhǔn)備金的政策；二是中國(guó)人民銀行應(yīng)該對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)免征監(jiān)管費(fèi)用；三是中國(guó)人民銀行應(yīng)該允許村鎮(zhèn)銀行免費(fèi)接入支付結(jié)算系統(tǒng)；四是鼓勵(lì)以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性銀行向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大量批發(fā)支農(nóng)資金，同時(shí)增加中國(guó)人民銀行對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)再貸款。從制度保障方面而言，一是建立大中型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸合作制度，保證新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有充足的資金借貸給農(nóng)戶或農(nóng)村小微企業(yè)；二是建立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資融券制度，允許新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行債券、票據(jù)等方式向廣大農(nóng)戶進(jìn)行資金的籌集；三是制定農(nóng)村地區(qū)再投資法制度，減少農(nóng)村資金的外流。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普惠 “三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型。旨在完善減少農(nóng)村貧困的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，逐步形成對(duì)重大自然災(zāi)害的巨額賠付制度，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。

4.發(fā)展普惠 “三農(nóng)”農(nóng)村金融體系的支撐，為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。譬如，采取多種方式完善農(nóng)村信貸擔(dān)保制度，完善農(nóng)村征信體系，建立小額支付系統(tǒng)，建立存款保險(xiǎn)制度，借助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)搞好服務(wù)等。

（三）多管齊下，形成合力

貧困表面上表現(xiàn)為生產(chǎn)、收入、消費(fèi)等生存狀態(tài)的貧困，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的權(quán)利配置上的貧困。要使低收入群體真正走出“貧困陷阱”，就必須創(chuàng)造條件，給貧困者以平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。其中，享有良好的金融服務(wù)就是貧困者獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)的重要部分。

1.確立市場(chǎng)化扶貧觀念，發(fā)揮金融在扶貧開(kāi)發(fā)中的 “造血”功能。傳統(tǒng)的反貧困的理論中，政府的 “輸血式”扶貧僅從外部松動(dòng)了貧困的土壤，而并未從內(nèi)部徹底打破貧困的自我循環(huán)機(jī)制，造成返貧現(xiàn)象突出。要打破這種貧困惡性循環(huán)，需要在以往政府“輸血”的基礎(chǔ)上，確立市場(chǎng)化扶貧觀念，發(fā)揮好金融在脫貧致富中的 “造血”功能。孟加拉國(guó)的鄉(xiāng)村銀行的創(chuàng)始人尤納斯曾指出： “窮人不需要我們的同情，他們只需要一只援助的手。以金融服務(wù)的方式給予援助是最重要的一種方式?！闭?、金融機(jī)構(gòu)有責(zé)任通過(guò)某種機(jī)制和工具的創(chuàng)新，為那些缺乏資金但擁有強(qiáng)烈致富愿望和能力的低收入人群提供信貸支持，增強(qiáng)低收入群體自我發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外金融扶貧實(shí)踐證明，在政府財(cái)力不足的情況下，采取金融方式扶貧能起到財(cái)政方式不能起到的作用。

2.完善少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。催生有效金融需求。降低金融扶貧成本。健全的基礎(chǔ)設(shè)施是金融扶貧有效開(kāi)展的前提。少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多自然條件惡劣，交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，導(dǎo)致少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。一方面難以催生貧困群體的有效金融需求；另一方面金融機(jī)構(gòu)在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展金融服務(wù)所產(chǎn)生的交易成本、管理成本較高，出于盈利本能，金融機(jī)構(gòu)在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)布局少，金融供給不足。政府要發(fā)揮好財(cái)政職能，加強(qiáng)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共產(chǎn)品 （包括教育、法制、社會(huì)保障等），催生有效金融需求；采取稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等多種措施降低金融機(jī)構(gòu)在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供金融服務(wù)的交易成本，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和資金向少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)延伸。

3.推動(dòng)傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與新興非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)合作。發(fā)揮各自扶貧的比較優(yōu)勢(shì)針對(duì)少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融服務(wù)不足的問(wèn)題，國(guó)家一方面對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)制、產(chǎn)品等方面的存量改革；另一方面，允許條件成熟的地區(qū)試點(diǎn)諸如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和村級(jí)互助金等新興金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施增量改革。一般來(lái)說(shuō)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)具有資金雄厚、管理水平高、組織制度完善等優(yōu)勢(shì)，但也存在信息方面的劣勢(shì)。非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)具有靈活、便捷和信息方面的優(yōu)勢(shì)，但存在資金、制度和管理方面的劣勢(shì)。在加快少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)這個(gè)共同目標(biāo)下，可借鑒國(guó)外農(nóng)村金融互聯(lián)體系，探索由金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門牽頭，各類型金融機(jī)構(gòu)深度參與、多方共贏的互聯(lián)信貸模式，推進(jìn)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在資金、信息和運(yùn)行機(jī)制方面的合作，形成金融扶貧合力，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自不足。

4.建立金融扶貧對(duì)象篩選機(jī)制，提高瞄準(zhǔn)精度。金融扶貧的對(duì)象主要應(yīng)是那些具有致富愿望和生產(chǎn)技能的相對(duì)貧困的低收入群體。對(duì)于那些不具備生存能力的絕對(duì)貧困群體，應(yīng)有政府通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的方式保障其生存需要。對(duì)于那些中等收入以上群體，由于其收入水平相對(duì)較高，不應(yīng)再進(jìn)入金融扶貧之列，否則會(huì)進(jìn)一步拉大階層間貧富收入差距。但從目前小額信貸的目標(biāo)人群來(lái)看，經(jīng)常以中等收入或中等收入以上的農(nóng)戶為主，李小云 （2011）研究發(fā)現(xiàn)，在扶貧項(xiàng)目中，貧困戶受益比例僅為16%，中等戶為51%，富裕戶為33%。因此確立有效的金融扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)工具和篩選機(jī)制，避免扶貧目標(biāo)偏離尤為必要?？筛鶕?jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的初始財(cái)富，受教育程度，生產(chǎn)技能，致富愿望，身體狀況等情況，建立金融扶貧對(duì)象評(píng)價(jià)體系，確立金融扶貧對(duì)象，并隨扶貧對(duì)象的收入水平，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高瞄準(zhǔn)精度，確保有限的金融資源真正配置給低收入群體。

5.建立多維立體化風(fēng)險(xiǎn)防范分擔(dān)體系，確保金融扶貧可持續(xù)發(fā)展。金融扶貧出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是扶貧，但金融機(jī)構(gòu)作為追求利潤(rùn)的企業(yè)，如何使其在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，規(guī)避好扶貧對(duì)象因自然災(zāi)害、重大疾病、意外傷害、所經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況差、信用缺失等狀況形成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是金融扶貧必須解決的一個(gè)難題?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外金融扶貧的成功案例，可在以下幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新： （1）設(shè)立擔(dān)?；稹Ｍㄟ^(guò)財(cái)政控股和參股的形式開(kāi)辦擔(dān)保公司，開(kāi)展綜合性融資擔(dān)保，對(duì)農(nóng)民在金融部門不能辦理抵押貸款的資產(chǎn)提供擔(dān)保。 （2）組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)等 “五權(quán)”，確權(quán)辦證，納入擔(dān)保抵押范圍，開(kāi)展物權(quán)交易等相關(guān)業(yè)務(wù)。（3）試點(diǎn)農(nóng)民信用等級(jí)評(píng)定工程。按照政府先期發(fā)動(dòng)、后期農(nóng)民自管的模式，組建包括黨員，駐村干部，村民代表及銀行工作人員在內(nèi)的評(píng)定小組，建立信用檔案，發(fā)放信用證，評(píng)定信用村，提高農(nóng)民信用意識(shí)。

同時(shí)，普惠金融組織可以利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)支付等工具來(lái)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，設(shè)計(jì)出適合小微企業(yè)和農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的金融產(chǎn)品，進(jìn)一步激活農(nóng)村居民及小微企業(yè)對(duì)金融服務(wù)的需求。通過(guò)實(shí)現(xiàn)高科技與普惠金融的結(jié)合，不僅能夠彌補(bǔ)實(shí)體金融組織在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展金融服務(wù)的高成本，還能夠?qū)崿F(xiàn)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，更好地滿足農(nóng)村對(duì)金融的需求。

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