楊 丹，孫洪坤

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

浙江省“五水共治”的司法保障機(jī)制研究

楊 丹，孫洪坤

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

在我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，推進(jìn)多元化的生態(tài)文明建設(shè)必不可少，浙江省開展的“五水共治”成為推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的新模式。當(dāng)前行政處罰為主、司法保護(hù)為輔的制度是我國落實(shí)環(huán)境保護(hù)的基調(diào)，但其缺乏前瞻性、科學(xué)性、長效性，并且打擊力度不夠，且此類弊端頻發(fā)。因此，以司法手段介入加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)尤其是落實(shí)推進(jìn)浙江省的“五水共治”迫在眉睫。司法職能的提高、“五水共治”相關(guān)案件的審理、環(huán)境公益訴訟制度的作用、環(huán)境司法專門化試點(diǎn)的突破創(chuàng)新，從司法保障機(jī)制的角度解決了“五水共治”相關(guān)問題。

水生態(tài)文明建設(shè)；“五水共治”；司法保障；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境司法專門化

生態(tài)文明建設(shè)這面大旗在這個(gè)時(shí)代日益受到 人們的關(guān)注。從2013年多地環(huán)保局長“被邀下河游泳”，到2014年杭州市眾多市民發(fā)現(xiàn)自來水出現(xiàn)異味不敢飲用，水污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到人們的生活。在總結(jié)了生態(tài)建設(shè)的實(shí)踐和理論后，浙江省政府以治水為工作重點(diǎn)，將治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——“五水共治”作為核心對策。經(jīng)過半年多的推進(jìn)，該政策仍然存在缺乏協(xié)調(diào)性、前瞻性、長效性、科學(xué)性、系統(tǒng)性等問題，這些問題的存在，制約著“五水共治”工作的有序推進(jìn)，影響治水成效。毋庸置疑，生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)是對環(huán)境污染和破壞行為的有效預(yù)防和懲罰手段，也是保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要后盾[1]。司法保障的推進(jìn)能有效增強(qiáng)“五水共治”的長效性和前瞻性問題，并且推動(dòng)多元化協(xié)調(diào)配合政策的制定。因此，在制度建設(shè)和實(shí)踐運(yùn)行中，浙江省在“五水共治”中應(yīng)重視司法保障的作用。

1 浙江省推進(jìn)五水共治進(jìn)程中完善司法保障機(jī)制的必要性

1.1 浙江省“五水共治”的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題2013年浙江省開始正式啟動(dòng)“五水共治”工作以來，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，在排澇水、防洪水方面，對水生態(tài)建設(shè)的進(jìn)度最為重視，占治水項(xiàng)目總數(shù)的72%左右。在治污水方面，大力推進(jìn)河道生態(tài)化治理項(xiàng)目。在“五水共治”的現(xiàn)狀回顧中，整治成效較明顯的是河道水質(zhì)得到了改善，河道垃圾漂浮、水質(zhì)發(fā)黑發(fā)臭現(xiàn)象顯著減少，但是作為浙江省大力發(fā)展的水生態(tài)文明建設(shè)新模式——“五水共治”在不斷推進(jìn)中仍存在問題，其問題主要表現(xiàn)在：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃不夠全面，重心完全放在治水項(xiàng)目的建設(shè)上，各地區(qū)各自為政且溝通和對接缺乏，治理理念成就可謂“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”缺乏前瞻性；（2）監(jiān)督、管理機(jī)制不夠健全，很多地方出現(xiàn)上一階段河道整治結(jié)束后水污染再次發(fā)生的現(xiàn)象，這無疑是由多方面的原因?qū)е碌?，如缺乏治水理念和技術(shù)方法，缺乏資金投入和維護(hù)，缺乏管理和監(jiān)督等，可見在水生態(tài)建設(shè)過程中的科學(xué)性和長效性問題都沒有得到解決；（3）整治力度、打擊水生態(tài)犯罪力度有待加大，僅僅達(dá)到政策的推廣和口號式的倡導(dǎo)是無法實(shí)現(xiàn)“五水共治”的最終成效的。司法作為正義的后盾，在現(xiàn)今浙江省水生態(tài)建設(shè)中的作用并未充分發(fā)揮。由上觀之，治水，絕非一方之力也絕非一日之功。全面統(tǒng)籌規(guī)劃，多元化推進(jìn)水生態(tài)建設(shè)的方式必不可少。十八屆四中全會(huì)明確指出建設(shè)社會(huì)主義法治體系，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家以及新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日正式實(shí)施的大背景下，推行環(huán)境法治要以法律為準(zhǔn)繩的原則備受推崇。“五水共治”作為一個(gè)重大實(shí)踐創(chuàng)新，在依法治水、完善長效治水機(jī)制中，除了采取行政手段、經(jīng)濟(jì)手段以外，為了解決“五水共治”這一水生態(tài)建設(shè)新模式推進(jìn)中遇到的一系列問題，其解決的路徑還必須在法律的框架下進(jìn)行。

1.2 完善“五水共治”司法保障機(jī)制的必要性

生態(tài)文明建設(shè)所涉及專業(yè)種類之多、專業(yè)性之強(qiáng)為眾人所皆知，生物學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等專業(yè)學(xué)科皆包含在內(nèi)，其中在生態(tài)文明建設(shè)的專業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境法與其有著緊密的聯(lián)系。新《環(huán)境保護(hù)法》的修訂將民主立法、科學(xué)立法的理念完全融入其中。2015年1月1日正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第一條中的保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的立法理念與“五水共治”的政策理念相同，但是其條文多屬于原則性、規(guī)范性的條款，僅為環(huán)境保護(hù)提供基調(diào)，卻未明確指出治水措施?！吨腥A人民共和國水污染防治法》為治理污水提供主要依據(jù)，“五水共治”可以從《水污染防治法》中規(guī)定的法律責(zé)任、水污染事故處置、監(jiān)管制度等具體的規(guī)定中尋找較為可靠的依據(jù)。除了以上基本法和單行法的法律依據(jù)支持和保障外，浙江省的地方條例也發(fā)揮了突出作用。由此可見，立法的修改和地方政策的制定使得在水生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的司法保障需要不斷出現(xiàn)新動(dòng)態(tài)，突破具有滯后性的傳統(tǒng)司法保障，進(jìn)行機(jī)制的創(chuàng)新。

2012—2013年浙江省受理的環(huán)境刑事案件僅3件，但隨著社會(huì)對環(huán)境的重視和環(huán)境司法的發(fā)展，浙江省在2014年5月至12月受理的環(huán)境刑事案件達(dá)到了147件，涉案人員達(dá)到290人，且通過依法審理受到刑事處罰的人數(shù)達(dá)到2/3以上。由此可見，對環(huán)境污染案件的打擊力度有逐漸加大的趨勢。但從“五水共治”目前發(fā)展的全局來看，存在只緊緊盯住治水項(xiàng)目建設(shè)而對司法監(jiān)督這一環(huán)節(jié)未予重視的現(xiàn)象。眾所周知，在環(huán)境污染案件中絕大多數(shù)的犯罪對象為水體，基于水對于人類生活和生產(chǎn)的重要性，嚴(yán)厲打擊水污染犯罪是保障水生態(tài)建設(shè)的必要手段，也是向污染環(huán)境的企業(yè)單位和個(gè)人所昭示的必然決心。當(dāng)“五水共治”面對惡劣的環(huán)境污染事件，司法保障必須亮劍，司法保障機(jī)制值得進(jìn)一步研究和完善。

2 推進(jìn)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境能動(dòng)司法，擴(kuò)大“五水共治”司法保障模式

2.1 環(huán)境公益訴訟的基本現(xiàn)狀和實(shí)踐突破

2011年浙江省平湖市檢察院以原告身份對嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司違法傾倒污泥，造成嚴(yán)重的飲用水水源污染提起了訴訟。此訴訟被稱為浙江第一例環(huán)境公益訴訟，它起到了良好的示范效應(yīng)。但在當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟主體提起民事訴訟一直存在爭議。博登海默認(rèn)為：“盡管我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持認(rèn)為，法律改革的重大任務(wù)應(yīng)當(dāng)留待那些享有立法權(quán)的人或機(jī)構(gòu)去完成，但是我們?nèi)绻皇峭瑫r(shí)也給予司法機(jī)關(guān)以權(quán)利去領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)道德觀，并給予其以權(quán)利在司法審判中開創(chuàng)一種同人們所可領(lǐng)悟的、最高層的知識和最真實(shí)的洞見相一致的新正義觀念，那么我們的觀點(diǎn)恐怕就是一種狹隘的觀點(diǎn)，可能還是一種庸俗的觀點(diǎn)?！盵2]由此，從司法的角度擴(kuò)大“五水共治”等生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)是不可或缺的。新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，對于環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行了進(jìn)一步的界定，實(shí)踐中的可操作性大大增強(qiáng)。同時(shí)，第五十八條公益訴訟條款中還首次將“破壞生態(tài)”的行為也納入環(huán)境公益訴訟的范圍，這無疑再次為環(huán)境公益訴訟注入一針強(qiáng)心劑，也將成為浙江省“五水共治”乃至全國環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)實(shí)之盾。當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟與環(huán)保部門執(zhí)法的銜接程序上，通過信息共享平臺(tái)，完善檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督機(jī)制和環(huán)境污染案件的移送制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的執(zhí)法活動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟程序的無縫銜接，有利于環(huán)境保護(hù)在司法上的不斷完善[3]。

2.2 能動(dòng)環(huán)境司法與執(zhí)法的協(xié)同保障

為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)司法保障模式的進(jìn)一步發(fā)展與完善，各地對環(huán)境司法與執(zhí)法協(xié)同的探索與實(shí)踐也在逐步發(fā)展。能動(dòng)司法理念于2009年開始在我國興起，主要是由最高人民法院提出并倡導(dǎo)的，已經(jīng)成為各級法院奉行的司法理念，檢察院等其他司法機(jī)關(guān)在其工作中也逐步將能動(dòng)司法理念引入。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都有對公共利益目標(biāo)的追求，都不分彼此地享受著公共利益之形成與實(shí)現(xiàn)所帶來的好處，同時(shí)對公益之形成與實(shí)現(xiàn)也承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任[4]。環(huán)境案件存在著涉及面廣、易擴(kuò)散、難逆轉(zhuǎn)等特性，因而必須及時(shí)介入以避免損害結(jié)果的擴(kuò)大。而傳統(tǒng)司法與行政實(shí)行完全分離的雙軌制，司法注重其謙抑性，與行政機(jī)關(guān)間缺乏有效的配合與監(jiān)督，導(dǎo)致部分觸犯刑事法律的環(huán)境案件僅以行政處罰替代，或在介入時(shí)機(jī)上延遲，從而致使損害結(jié)果擴(kuò)大。部分省市為此采取環(huán)境司法與執(zhí)法協(xié)同的舉措以解決該問題，而浙江省在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，在2012年下發(fā)的《關(guān)于建立環(huán)保公安部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的意見》中推動(dòng)設(shè)立公安駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，各級環(huán)保、公安部門強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，積極開展統(tǒng)一行動(dòng)，全面加大對違法企業(yè)責(zé)任人員的司法責(zé)任追究力度。警務(wù)室民警與環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法人員同出警、同執(zhí)法、同考核，配合環(huán)境執(zhí)法與相關(guān)案件的偵破工作[5]。

3 創(chuàng)新環(huán)境司法專門化試點(diǎn)，保障“五水共治”順利開展

司法作為生態(tài)文明建設(shè)制度保障的關(guān)鍵一環(huán)，必須順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)社會(huì)化、專業(yè)化等特性。浙江省可以借“五水共治”的契機(jī)創(chuàng)新性地在幾個(gè)水污染重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行環(huán)境司法專門化試點(diǎn)。

3.1 環(huán)保法庭試點(diǎn)的理性選擇

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國已有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了365個(gè)環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭[6]。浙江省溫州市中級人民法院于2014年7月也已成立了環(huán)境資源合議庭，這是浙江省首家中級法院環(huán)境保護(hù)專門審判機(jī)構(gòu)?；谖覈鞯氐沫h(huán)保法庭的相繼設(shè)立和開展司法職能，以及通過依法審理一批環(huán)境污染案件，積累了環(huán)境司法審判經(jīng)驗(yàn)。筆者建議在浙江省的杭州、嘉興、金華、寧波、臺(tái)州等環(huán)境污染尤其水污染典型地區(qū)相繼設(shè)立環(huán)保法庭，推進(jìn)環(huán)境司法專門化的開展。環(huán)境刑事案件、環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件以及執(zhí)行工作“四合一”的審判執(zhí)行模式更有利于環(huán)境案件的一體化解決，更有助司法能動(dòng)性的提高。

3.2 環(huán)保檢察機(jī)構(gòu)和環(huán)保警察試點(diǎn)的創(chuàng)新突破

為確保以上檢察機(jī)關(guān)職能在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域獨(dú)立公正又聯(lián)動(dòng)有效的完成，在貴州省檢察院生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察處于2014年初正式成立的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國已有5省份進(jìn)行環(huán)保檢察機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)設(shè)置，包括浙江省。浙江省可抓住契機(jī)，根據(jù)“五水共治”面對的問題在個(gè)別地區(qū)進(jìn)一步開展設(shè)立環(huán)保檢察機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，其試點(diǎn)工作的重點(diǎn)應(yīng)放在立案調(diào)查機(jī)制和督促起訴機(jī)制的完善、支持起訴機(jī)制和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制的建立，推進(jìn)全省檢察機(jī)關(guān)對涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件的督促起訴、支持起訴等工作。浙江省在《關(guān)于建立環(huán)保公安部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的意見》中提出各級環(huán)保、公安部門強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，積極開展統(tǒng)一行動(dòng)，全面加大對違法企業(yè)責(zé)任人員的司法責(zé)任追究力度。其中，“設(shè)立公安駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室”在全國實(shí)屬首創(chuàng)，也是浙江省在這方面的實(shí)踐特色。環(huán)保警察的成立，不僅可有力地實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限和職能，還將環(huán)境執(zhí)法納入公安執(zhí)法體系，這樣就可以改變以往的環(huán)境執(zhí)法中執(zhí)法隊(duì)伍不能適用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的限制，極大地提升了環(huán)境執(zhí)法的效能[7]。但從近幾年的實(shí)踐中來看，公安駐環(huán)保部門聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)在人員、物資等方面雖有基本配備，但較為不足，以致影響公安機(jī)關(guān)與環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合工作。所以在推行“五水共治”過程中，同樣會(huì)面對當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱、人員不足，經(jīng)費(fèi)和設(shè)備有限的困境，環(huán)保部門在法律范圍內(nèi)的執(zhí)法手段和措施有限等問題。

4 結(jié)語

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的人水和諧的文明形態(tài)，是生態(tài)文明十分重要的組成部分和基礎(chǔ)[8]。浙江省的“五水共治”正是推進(jìn)流域水生態(tài)文明的生動(dòng)實(shí)踐，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，有利于擴(kuò)大“五水共治”司法參與度、多元化維護(hù)環(huán)境權(quán)益；創(chuàng)新環(huán)境司法專門化試點(diǎn)，有利于保障“五水共治”順利開展，更全面地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)能動(dòng)力，向司法改革看齊。當(dāng)然，筆者對浙江省“五水共治”的司法保障機(jī)制僅僅從以上幾方面入手進(jìn)行探析并不全面，在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度層面、在探索環(huán)境保護(hù)案件的專業(yè)化審判中隊(duì)伍具體建制等問題上都需要進(jìn)一步的探索和研究，以便司法保障機(jī)制的革新與生態(tài)文明建設(shè)的特性相結(jié)合。諸多實(shí)踐證明，將司法保障亮劍于浙江省“五水共治”之中，從法律的維度為生態(tài)建省注入活力，為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供不竭動(dòng)力。

[1]周兆進(jìn).生態(tài)文明視野下云南環(huán)境保護(hù)的法制保障[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，24（2）：18-21.

[2]（美）E.博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：423.

[3]孫洪坤.檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究[M].北京：法律出版社，2013：5.

[4]陳亮，吳曉明.對抗還是合作?——環(huán)境公益訴訟背景下環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法相互關(guān)系研究[EB/OL].[2015-01-22].http：// www.hjsfyj.com/information/displaycont.asp?newsid=37.

[5]錢水苗，孫海萍.論環(huán)境司法與執(zhí)法協(xié)同保障的完善——以浙江省的實(shí)踐為例[J].中國環(huán)境法治，2013（1）：1-20.

[6]鄭學(xué)林.應(yīng)加大環(huán)境生態(tài)資源司法保護(hù)力度[N].中國環(huán)境報(bào)，2014-10-22（5）.

[7]劉超.昆明環(huán)保警察制度的借鑒與思考[J].環(huán)境保護(hù)，2011（21）：55-57.

[8]劉雅明.深入貫徹實(shí)施長江流域綜合規(guī)劃著力推進(jìn)流域水生態(tài)文明建設(shè)[J].人民長江，2013，44（10）：1-4，14.

（編輯：周利海）

A Research on the Judicial Protection Mechanism of"the Government of Five Water"in Zhejiang Province

Yang Dan，Sun Hongkun
（Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The development of socialist ecological civilization is necessary in implementing the sustainable development of the diversification of propulsion strategy.In the progress of promoting the construction of water ecological civilization,Zhejiang province launched the program named "the Government of Five Water".Presently,China's policy in environmental protection has relied on administrative penalty while making judicial protection subsidiary.However,the limited administration sanctions on illegal environmental activities exposed many issues and insufficiencies,such as lack of prospective,scientificity and long term and weak law striking force,so it is urgent to strengthen environmental protection by judicial means and to implement"the Government of Five Water".The enhancement of judicial functions,the trail of cases involved in"the Government of Five Water",the role of environmental public interest suit system,the breakthrough and innovation in the pilot program of environmental specialized administration solved the problems related with "the Government of Five Water"from the aspect of judicial security mechanism.

water ecological civilization construction；"the government of five water"；judicial security；environmental public interest suit；environmental justice specialization

D912.6

A

1008-813X（2015）02-0024-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.02.08

2015-03-26

楊丹（1991-），女，安徽宣城人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境危機(jī)管理與糾紛處理的研究。