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權(quán)力與權(quán)利的藝術(shù)：論我國檢察院組織法修改的平衡設(shè)計——以依法獨立公正行使檢察權(quán)為視角

吳高飛

（如東縣人民檢察院，江蘇如東226400）

【摘要】《檢察院組織法》的修改必須體現(xiàn)和保障服務(wù)于公民社會的本質(zhì)，即充分發(fā)揚司法民主、司法公正，在社會轉(zhuǎn)型過程中為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供一個公平、公正的司法環(huán)境，重點打擊權(quán)力尋租和公權(quán)異化。同時，以《憲法》為基礎(chǔ)，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行打擊犯罪、保護人民的歷史使命。因此，《檢察院組織法》的修改必須以檢察權(quán)依法獨立公正行使為前提，尊重檢察院的司法主體地位，為檢察權(quán)的行使創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。同時還要建立相應(yīng)的制衡監(jiān)督體系，完善人權(quán)司法保障制度，防止背離黨的領(lǐng)導(dǎo)，造成權(quán)力濫用，侵犯公民合法權(quán)利的行為，做到檢察權(quán)既能獨立行使，又能依法公正行使。

【關(guān)鍵詞】檢察院組織法；檢察權(quán)；公民權(quán)利；適度獨立化；適度行政化

一、回顧與展望：現(xiàn)行《檢察院組織法》略談

（一）現(xiàn)行《檢察院組織法》曾起到的積極作用

新中國的檢察院設(shè)置于1949年，當時名稱為檢察署，1954年根據(jù)當時的《檢察院組織法》改名為檢察院，而后由于爆發(fā)“文化大革命”，1968年12月，經(jīng)歷過反右斗爭及大躍進運動沖擊的各級檢察院相繼撤銷，《檢察院組織法》也成了一紙空文。文革結(jié)束后，根據(jù)1978年《憲法》的規(guī)定，重新恢復(fù)了檢察機構(gòu)并首次明確了檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，規(guī)定最高人民檢察院對全國人大和全國人大常委會負責并報告工作。另外還明文規(guī)定了地方各級檢察院對本級人大和本級人大常委會負責并報告工作，有別于1954年的《檢察院組織法》，地方各級檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方國家機關(guān)包括地方各級人大干涉的規(guī)定。同時又規(guī)定檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉。該法自1983年以來僅修改了4個條文（如果算上1986年的修改應(yīng)該是5條），涉及專門檢察院的設(shè)置和人事任免權(quán)等，而后對《檢察院組織法》沒有任何改動。但現(xiàn)行的《檢察院組織法》以憲法法律的形式，明確了檢察院的主體地位和職權(quán)以及相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置和人員任免，是中國特色社會主義法律體系的組成部分，是《憲法》對檢察院定位的具體化，從根本上避免了法律虛無主義。從文革后的全國各級檢察機關(guān)參與平反和糾正冤假錯案，到后來的嚴懲經(jīng)濟犯罪活動，打擊刑事犯罪，以及當前的健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障，檢察院的一系列工作都要遵行現(xiàn)行的《檢察院組織法》。《檢察院組織法》可以說記錄了中國法治建設(shè)的進程。

（二）現(xiàn)行《檢察院組織法》修改的必要性

1.糾偏和重構(gòu)：歷史使命已經(jīng)完成

從現(xiàn)行的立法背景到實施過程，可以看出該法立法的初衷是出于糾正文革中泛濫的法律虛無主義，“使民主制度化、法律化”。1979年3月，《檢察院組織法》和《刑法》、《刑事訴訟法》等共計7部法律一起被提上了制定、修改議程，至1979年底全國各級檢察院基本重新建立起來了?？梢哉f，現(xiàn)行《檢察院組織法》推動了當前檢察制度的建立與完善。隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟的發(fā)展，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的提出，現(xiàn)行《檢察院組織法》肩負的糾偏和重構(gòu)的歷史使命已經(jīng)完成，必須對其進行完善和修改。

2.不能適應(yīng)復(fù)雜的社會形勢，妨礙檢察權(quán)的充分發(fā)揮

當今的社會環(huán)境與上世紀七、八十年代相比，從經(jīng)濟基礎(chǔ)到上層建筑，從人們的思想觀念到社會風(fēng)氣，都發(fā)生了很大的變化。檢察機關(guān)面對的是一個各種矛盾叢生、各種利益博弈的社會。20年來，犯罪數(shù)量平均每年增長10%以上，超過了同一時期全國GDP的增長①白建軍：《從中國犯罪率數(shù)據(jù)看罪因、罪行與刑罰的關(guān)系》，載《中國社會科學(xué)》2010年第2期。。同時，各地“維穩(wěn)”經(jīng)費的逐年上升，與此相關(guān)的卻是“群體性事件”的相對高發(fā)，就其原因而言當然涉及到復(fù)雜的社會原因，然而檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能能否充分、高效、合法地得到落實，確實與犯罪形勢密切相關(guān)。尤其是“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉”，“貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督”能否切實落到實處，是關(guān)系到檢察權(quán)設(shè)置和運行初衷的重大問題。對檢察院自身建設(shè)而言，盡管現(xiàn)行《檢察院組織法》有“中華人民共和國設(shè)立……和軍事檢察院等專門人民檢察院?！焙汀白罡呷嗣駲z察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。”等較為靈活地關(guān)于檢察院類型和組織機構(gòu)的規(guī)定，加上近幾年檢察院內(nèi)部也不乏有新的機構(gòu)出現(xiàn)，或是出于機構(gòu)整合或是創(chuàng)造性地設(shè)立，在兩大訴訟法（民訴法、刑訴法）修改前后，各地檢察院的組織創(chuàng)新更是別出心裁，為當前的檢察改革提供了很多實踐經(jīng)驗。然而，由于無法突破現(xiàn)行組織法的框架，一些創(chuàng)新舉措始終無法處理好公平和效率的辯證關(guān)系，既沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)將推行創(chuàng)新舉措的檢察院的履職效果與未做創(chuàng)新的檢察院做橫向比較，也沒有詳實的數(shù)據(jù)對創(chuàng)新主體自身的工作效果進行創(chuàng)新前后的實際比較。相反，當前刑事案件居高不下，職務(wù)犯罪形勢依然嚴峻等社會現(xiàn)實，恰恰從實證的角度給了某些創(chuàng)新舉措較為客觀的評價。實踐證明在現(xiàn)行組織法框架內(nèi)的任何檢察改革，很少取得明顯的效果，某些新設(shè)機構(gòu)的種種舉措，由于僅限于“螺螄殼里做道場”往往容易造成“十羊九牧”的局面，司法效率和司法效果都難以得到充分保障。

3.不能適應(yīng)司法改革的需要，檢察改革任重道遠

盡管“以1978年12月黨的十一屆三中全會召開為標志，當代中國司法制度進入了恢復(fù)與重建的歷史時期，也因此揭開了司法改革的序幕?！雹诠椋骸吨袊厣鐣髁x司法改革道路概覽》，載公丕祥著：《當代中國的司法改革》，法律出版社2012年版，第39頁。繼而，在黨的十五大會議上，首次提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責任追究制度”③姜小川：《“進一步深化司法體制改革”之意蘊》，載《中國黨政干部論壇》2013年第1期，第37頁。從而把檢察改革提上了日程。聯(lián)系到十八屆三中全會，“依法獨立公正行使檢察權(quán)”，作為司法改革（檢察改革）的目標，至今已近17周年。與此形成鮮明對比的是現(xiàn)行《檢察院組織法》自1979年以來，只修改了1次（如果1986年的修改也算上，共計2次），其規(guī)定過于簡略，共計才3章28條。而同處于司法改革階段的俄羅斯，其《檢察院組織法》（2009年修正）卻有7編（編下設(shè)章）54條（條下又有若干規(guī)定），從組織活動原則、職權(quán)范圍以及任職要求和福利待遇等規(guī)定，均有勝于我國現(xiàn)行《檢察院組織法》之處，更引人注目的是俄羅斯《檢察院組織法》明確規(guī)定了檢察院和檢察官的獨立（第4條）。相比之下，我國當前檢察現(xiàn)狀與先進國家尚有差距。當然，我國的檢察改革經(jīng)過近些年的努力還是取得了較大成就，比如：強化法律監(jiān)督職能的改革取得重大進展；對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約機制逐步完善；貫徹落實寬嚴相濟刑事政策工作機制更加健全；檢察機關(guān)組織體系和干部管理制度改革正在深入推進；檢察經(jīng)費保障體制改革取得重大突破。④胡澤君：《深化檢察改革的若干思考》，載《人民檢察》2012年第5期，第5-8頁。這些都為《檢察院組織法》的修改提供了寶貴的經(jīng)驗，然而我們還應(yīng)當認識到任何發(fā)展和成就都是相對的，既存在縱向比較也存在橫向比較，而檢驗檢察改革成效的關(guān)鍵就在于司法的社會價值和檢察權(quán)的合理配置。在市場經(jīng)濟、公民社會和建設(shè)社會主義法治國家的語境下，檢察改革所要解決的不是小修小補的問題，而是關(guān)系到大梁和框架設(shè)計的問題，這些問題只有通過《檢察院組織法》的修改來解決。

二、制度平衡設(shè)計

《檢察院組織法》的修改，必須立足權(quán)力優(yōu)化配置。

（一）追求的價值：檢察權(quán)應(yīng)當服務(wù)于公民權(quán)，實現(xiàn)人權(quán)司法保障

如果說檢察院是刀把子（今年1月份的中央政法會議指出政法機關(guān)是黨和人民掌握的刀把子，檢察院當然屬于這個刀把子的范疇），《檢察權(quán)組織法》的修改就是對刀法的改進，既讓鋼刀發(fā)揮打擊犯罪、保護人民的效力，又要讓這刀法有據(jù)可循，不能鋼刀失控，傷及無辜。所以說《檢察院組織法》的修改必須遵循授權(quán)和控權(quán)的辯證統(tǒng)一，其首先應(yīng)當服務(wù)于公民權(quán)，實現(xiàn)人權(quán)司法保障。對此既不能以無限制地維護抽象的公共利益，又不能陷入所謂的人權(quán)絕對論，而是必須在制度公平的前提下，以最小的代價實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏。比如新的刑事訴訟法賦予了檢察機關(guān)技術(shù)偵查的權(quán)力，然而具體的適用主體、適用程序、救濟措施等執(zhí)行情況的內(nèi)容，該法并沒有明確的規(guī)定。如果交由公安機關(guān)執(zhí)行，勢必在司法資源、內(nèi)在動力、偵查效率等方面受限，交由檢察機關(guān)自偵部門執(zhí)行又面臨人才儲備不足，物質(zhì)保障缺失等問題，而且反貪、反瀆還會各自為政。為了實現(xiàn)人權(quán)司法保障，避免當前存在的個人信息濫用等現(xiàn)象，檢察機關(guān)最好將技術(shù)偵查的權(quán)力交由技術(shù)部門統(tǒng)一行使，實現(xiàn)權(quán)力運行的科學(xué)分工、相互監(jiān)督。在《檢察院組織法》修改的過程中，應(yīng)當始終堅持檢察權(quán)服務(wù)于公民權(quán)的宗旨，這既是黨的群眾路線的司法化，又是將《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的具體落實。對此，如東縣檢察院在南通市檢察系統(tǒng)第一個設(shè)置了檢調(diào)對接工作局，將某些刑事案件進行訴前調(diào)解，再根據(jù)調(diào)解情況做出不同的處理。實際效果如何，自有實踐檢驗，但《檢察院組織法》修改過程中應(yīng)當在檢察權(quán)服務(wù)于公民權(quán)的基礎(chǔ)上，有所創(chuàng)新，對創(chuàng)新舉措要有所反應(yīng)，合理取舍。

（二）對檢察權(quán)的定位：《檢察院組織法》的修改應(yīng)當確保檢察權(quán)依法獨立公正行使

我國《憲法》第131條規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”十八屆三中全會提出的“確保依法獨立公正行使檢察權(quán)”，表明黨一直把《憲法》要義作為執(zhí)政理念。同時，《憲法》第5條規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！睋?jù)此可以認為，確保檢察權(quán)依法獨立公正行使是建設(shè)社會主義法治國家的必然選擇。而現(xiàn)行《檢察院組織法》第9條亦有“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”之規(guī)定。由此可以看出檢察權(quán)的依法獨立行使，是我國檢察事業(yè)長期以來追求的目標。因此，《檢察院組織法》的修改，不能滿足于該法第9條的過于抽象、簡略的規(guī)定，應(yīng)當在人財物方面予以具體化，而不是寄希望于通過今后的司法解釋等方式解決。2009年修正的《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》①趙路譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，載《中國刑事法學(xué)雜志》2010年第5期。在保障檢察院的獨立行使職權(quán)方面，以詳細的條文，給予了制度性的設(shè)計，對我國檢察院組織法的修改》。有著借鑒意義。對此，我們提出以下建議：一是要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治原則的關(guān)系。因為黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治原則并無沖突。從全國各地司法環(huán)境中的地方保護主義的現(xiàn)狀可以看出有些地方黨政機關(guān)把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為擅用的權(quán)利來干涉司法權(quán)（包括檢察權(quán)），造成案件審理中的長官意志，從而背離了司法公平、公正的軌道。因此，黨的十八屆三中全會提出了“改革司法管理體制……探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！钡哪繕司哂泻軓姷尼槍π?。檢察工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能搞完全的司法獨立，但是為了防止地方黨政機關(guān)利用組織人事權(quán)、財政撥款權(quán)、土地使用權(quán)等對檢察機關(guān)加壓，所以在檢察院人事任免方面應(yīng)當擴大上級檢察機關(guān)的權(quán)力，財政經(jīng)費方面要得到充分保障。二是要體現(xiàn)司法民主，檢察權(quán)的運行要擯棄一切暗箱操作。“陽光是最好的防腐劑,燈泡是最有效的警察”，美國法官布蘭狄西的這句名言，一針見血地指出了公開透明對遏制權(quán)力腐敗的重要性。而公開透明的關(guān)鍵在于民主。法律官僚體系（盡管自古就有）由于民主政治的規(guī)約而成為維護人權(quán)的手段。②簡軍波：《民族結(jié)構(gòu)、后民族結(jié)構(gòu)與人權(quán)危機》，載《復(fù)旦人權(quán)研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第69頁。相反，民主的缺失，一定會造成暗箱操作和公權(quán)私有化?；仡欀袊ㄖ剖罚靶滩豢芍獎t威不可測”的執(zhí)法理念，導(dǎo)致了司法資源的壟斷，甚至個案的“挾仇報復(fù)，為絕其訟，以法脅之”。如果《檢察院組織法》的修改不能將司法民主落到實處，檢察權(quán)的運行就會偏離正軌。

我們建議：一是要發(fā)展人民監(jiān)督員制度，讓檢察權(quán)在陽光下運行。鑒于人民陪審員制度早就在《法院組織法》中有了明確規(guī)定，作為檢察院接受監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度，也要相應(yīng)地在《檢察院組織法》的修改中予以明文規(guī)定。根據(jù)當前人民監(jiān)督員制度的運行效果，《檢察院組織法》在修改內(nèi)容上對人民監(jiān)督員的選任機構(gòu)、選任條件，介入程序和經(jīng)費保障等都應(yīng)該本著民主、公開、有利于監(jiān)督的原則予以明確，同時還要規(guī)定出現(xiàn)監(jiān)督不暢時的救濟措施，實現(xiàn)對檢察權(quán)的有效監(jiān)督。二是要給予下級檢察院對上級檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的投票選舉權(quán)。在擴大上級檢察機關(guān)的人事權(quán)、財政權(quán)的同時，還要體現(xiàn)司法官員任命的民主性，即上級檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的任命必須首先經(jīng)過下級檢察院全體人員的投票，實行差額選舉。在財政撥款的問題上也要為下級檢察院設(shè)置一定的話語權(quán)。總而言之，檢察權(quán)的運行既要擺脫地方不當干涉，又要避免管理失控。三是要深化檢務(wù)督察制度，加強內(nèi)部監(jiān)督。所謂正人先正己，建立切實有效的檢務(wù)督查制度，對于保持檢察隊伍的廉潔性很有必要。高檢院于2007年通過了《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》,專門對檢務(wù)督察的相關(guān)內(nèi)容進行了規(guī)定，從而對檢察機關(guān)及其工作人員履行職責、行使職權(quán)、遵章守紀等方面的督查提供了制度性的依據(jù)。檢務(wù)督查制度不僅要加強對一般人員的監(jiān)督，還要加強對檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的內(nèi)部制約。當前《檢察院組織法》的修改可以吸收各方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定全方位、無死角的監(jiān)督體制。

（三）對檢察人員的定位：《檢察院組織法》的修改應(yīng)當促進檢察官隊伍的高度專業(yè)化和履職權(quán)威化

2013年，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》的出臺，把檢察工作人員分類管理正式提上了議程。然而分類管理首先要解決的問題就是檢察官隊伍的高度專業(yè)化和履職權(quán)威化。盡管我國《檢察官法》第4章規(guī)定了擔任檢察官的條件，多年的司法實踐證明目前檢察官人員的素質(zhì)離檢察官隊伍的高度專業(yè)化還有距離：比如自偵人員大多半路出家，接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)人員所占比例太??；辦理經(jīng)濟案件的檢察人員不懂會計常識；辦理人身傷害案件的檢察人員不懂生理常識；從事人事工作的檢察人員對人力資源管理不熟悉等等。而建設(shè)法治國家的形勢要求“檢察官絕非僅僅充當一個辯護律師的對立面就能勝任的，與辯護律師的最大不同在于檢察官的職責不能僅限于具體案件的勝敗，更不能以被告人統(tǒng)統(tǒng)被判有罪為全部價值，檢察官必須保證整個訴訟過程依法進行，并且充分保障被告人的各項法定權(quán)利，檢察官的價值在于維護司法秩序，追求公平正義?！雹俸嗆姴ǎ骸睹褡褰Y(jié)構(gòu)、后民族結(jié)構(gòu)與人權(quán)危機》，載《復(fù)旦人權(quán)研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第69頁。，由此可見檢察官的職業(yè)價值和社會價值。但目前檢察官隊伍專業(yè)化缺失造成的最明顯的弊端就是檢察官的職業(yè)價值和社會價值難以得到充分體現(xiàn)。我們建議：一是進一步完善檢察官職業(yè)準入制度。擔任檢察官的人員除了要通過司法考試之外，還要根據(jù)崗位的不同接受相應(yīng)的培訓(xùn)，在一些專業(yè)化要求相當高的崗位（如涉及技術(shù)偵查、金融財會等崗位），應(yīng)當經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，持證上崗。為了與國際接軌，在檢察官等級問題上，要在一定程度上擺脫與行政職務(wù)直接掛鉤，組織公平公開的業(yè)務(wù)能力考試，結(jié)合平時的工作表現(xiàn)予以評定。二是要改革現(xiàn)行工資制度及身份保障制度，建立與檢察官等級制度相配套的檢察官工資序列。由于檢察工作的特殊性，造成檢察官職業(yè)有別于一般的公務(wù)員，檢察官等級的存在就是明證。所以需要擴大檢察官等級津貼，而且檢察官所享有的等級工資待遇不能因檢察官的退休而取消。還要建立身份保障制度，減少避免檢察官因傷病致貧，最大限度地減少檢察官的后顧之憂，為獨立公正履職奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。②魯曉慧、許永俊：《檢察官職業(yè)化建設(shè)探析》，載《人民檢察》2012年第7期，第65頁。在檢察官等級合理評定的情況下，檢察官工資序列根據(jù)檢察官等級予以配套。三是建立有效的監(jiān)督機制，最大限度地遏制人格墮落。新《刑事訴訟法》，在特別程序中增加了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)容，加強了檢察機關(guān)對執(zhí)行活動的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)擴大了律師權(quán)利，還涉及了證據(jù)制度中檢察機關(guān)職權(quán)的變化等，在擴大檢察機關(guān)權(quán)力的同時又有所遏制。而《檢察院組織法》的修改必須考慮到這些實際情況，對于檢察人員必須設(shè)立切實有效的監(jiān)督制度，保證檢察權(quán)的執(zhí)行者能夠正人先正己，比如，可以規(guī)定檢務(wù)公開的具體內(nèi)容，公民權(quán)利在受檢察權(quán)侵犯時的救濟措施，檢察院領(lǐng)導(dǎo)和檢察員提名的民主公開、差額投票和當場唱票選舉等，還有涉及到重大人事、對外交往的事項，如何切實貫徹群眾路線的具體措施等，真正實現(xiàn)公生正、廉生威。

（四）對該法自身的定位：《檢察院組織法》的修改，應(yīng)當保證其得到切實有效的落實

《淮南子》有曰“法籍禮儀者，所以禁君，使無擅斷也……法者，非天墜，非地生，發(fā)于人間，而反以自正……所謂亡國，非無君也，無法。變法者，非無法也，有法而不用與無法等。”③轉(zhuǎn)引自郭建主編：《中國法律思想史》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第154頁。從我國《檢察院組織法》的誕生和修改歷程，可以看到1954年的《檢察院組織法》有地方各級檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方國家機關(guān)包括地方各級人大的干涉的規(guī)定，從該條文出發(fā)，似乎可以認為其監(jiān)督權(quán)范圍較現(xiàn)在更廣。但是由于眾所周知的原因，檢察院的權(quán)力在共和國的歷史上消失了數(shù)年。古人早就認識到“有法而不用與無法等”，實際情況卻是有法而不用比無法更壞?！吨袊乃痉ǜ母铩钒灼褪舜笠约笆藢萌腥珪岢龅乃痉ǜ母锬繕?，首先要解決的是法律的貫徹落實問題。一方面要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護法律的權(quán)威。由于中國共產(chǎn)黨是我國最廣大人民根本利益的忠實代表，中國革命和建設(shè)的實踐表明只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實現(xiàn)國家的繁榮昌盛，人民的生活幸福。作為檢察機關(guān)，在依法治國方面，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要要自覺維護法律權(quán)威，將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的法律充分貫徹實施。第二方面要設(shè)置相應(yīng)的違法救濟途徑。《檢察院組織法》的違法主體不同于刑法和民法的一般主體，而是包括檢察院在內(nèi)的國家機關(guān)以及掌握公權(quán)力資源的個人，需要在今后的行政法、行政訴訟法、公務(wù)員法等規(guī)范公權(quán)力的公法修改中有所體現(xiàn)。就目前情況而言，逐步擴大民主監(jiān)督不失為一條好的途徑。第三方面要適當擴大檢察權(quán)，排除外界對法律實施不當干涉的因素。西方“司法獨立說”建立的基礎(chǔ)之一，就是司法權(quán)較之其它公權(quán)弱小，所以要給予其獨立。我國的司法，雖然不適用西方的司法獨立，但司法權(quán)（檢察權(quán)）較其它公權(quán)弱小也是事實，否則不會出現(xiàn)司法的地方保護主義之類的現(xiàn)象（針對此弊端，十八屆三中全會明確提出“改革司法管理體制……探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。”）。在實際操作方面，有人認為我國當前檢察權(quán)的運行要遵循“謙抑原則”，但這僅限于檢察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系層面。但就檢察機關(guān)與地方黨政機關(guān)的依附關(guān)系而言，檢察權(quán)的行使不僅不能謙抑，反而在某些方面尤其是人事組織權(quán)、財政撥款權(quán)和查辦職務(wù)犯罪權(quán)等方面還應(yīng)當予以適當擴充。

（五）制度措施的保障：檢察權(quán)的優(yōu)化配置，必須實現(xiàn)適度獨立化和適度行政化的結(jié)合

檢察權(quán)屬于行政權(quán)還是司法權(quán)的問題一直爭論不休。持行政權(quán)說者一般從上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上下一體的行權(quán)模式以及與司法審判權(quán)的中立性、終局性、被動性等個性差異方面論證檢察權(quán)具有的行政化特征。但從相反的角度講，當代行政機關(guān)中仲裁、行政聽證等都具有司法審判的中立性、被動性等特征，但卻不能據(jù)此把該類行政機關(guān)列為司法機關(guān)。①馮景合：《檢察權(quán)及其獨立行使問題研究》，中國檢察出版社2012年版，第58—59頁。況且，中國目前實行的是“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”體制，決定了檢察機關(guān)是一種并列于法院的司法機關(guān)。隨著社會的發(fā)展，加上概念邊界的模糊性，討論檢察院屬于司法機關(guān)還是行政機關(guān)或者屬于其它性質(zhì)的機關(guān)，都會公說公有理，婆說婆有理，關(guān)鍵看誰說了算。根據(jù)現(xiàn)行《檢察院組織法》，我國檢察院的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系必然存在行政化的特征。但作為司法機關(guān)，行政化過于明顯，對于司法權(quán)的獨立、中立行使存在不利影響，具體到檢察人員個人在辦理案件中必須服從上級指示，當前檢察機關(guān)的“三級審批制”就是明證。然而，結(jié)合當前的“錯案追究制”和“辦案責任終生制”，難免置案件承辦人“張公喝酒，李公醉”的境地。雖然有學(xué)者坦言“為了正義，哪怕天崩地裂”②周永坤：《法理學(xué)（第三版）》序言，法律出版社2010年版。，但是如果《檢察院組織法》的修改不能營造一個“權(quán)責自負”的環(huán)境，“依法獨立公正行使檢察權(quán)”難度極大。所以檢察院的性質(zhì)決定檢察權(quán)的優(yōu)化配置，要實現(xiàn)公平正義，履行打擊犯罪、保護人民的使命，既不能完全獨立化（比如檢察院的偵查權(quán)，就有明顯的行政權(quán)特征，不適合司法語境的“獨立”），又不能完全行政化，否則“中立”、“公正”難以實現(xiàn)。針對《檢察院組織法》的修改，我們建議：一是促進辦案上適度的獨立化。尊重檢察官的主體地位，處理好檢察官個體獨立與檢察院獨立的關(guān)系。雖然當前案件辦理中存在的“三級審批制”，在一定程度上發(fā)揮了內(nèi)部制約的作用，但也影響了“權(quán)責自負”的實現(xiàn)。建議《檢察院組織法》的修改，吸收諸如“主訴檢察官”制度的經(jīng)驗教訓(xùn)，實現(xiàn)自主性（辦案獨立）和權(quán)責自負的完美結(jié)合。二是管理上適度行政化。檢察機關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，上級檢察首長就下級檢察官處理的檢察事務(wù)，不但有指揮監(jiān)督權(quán)，也有職務(wù)收取權(quán)及移轉(zhuǎn)權(quán)。下級檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)和報告義務(wù)。③孫謙：《中國的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期，轉(zhuǎn)引自陳文興：《論檢察一體化與檢察官獨立的沖突與協(xié)調(diào)》，載《中國司法》2011年第11期。這充分說明了檢察院組織管理行政化的特征。從黨的十八屆三中全會提出“省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”的規(guī)定可見，檢察院的管理模式不能完全去行政化，但是“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”又要求檢察院必須做到相對的獨立，不能行政化色彩過濃，這就要求管理上的適度行政化，比如既“上命下從”，又民主選舉上級官員，還給予下級適度的救濟途徑等。三是在方法論層面上有必要適當借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗，實現(xiàn)法律移植和法律本土化的完美結(jié)合?；仡櫸覈鴻z察制度的起源和發(fā)展史，不可否認檢察制度屬于舶來品。所以，在《檢察院組織法》的修改過程中，為了實現(xiàn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置，應(yīng)當根據(jù)國情，適當借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，比如法國刑事訴訟法確定的“筆受約束，口為自由”原則，即檢察官所做的書面結(jié)論必須與上司的命令一致，但在法庭上可以自由表達其意見。①龍宗智：《論獨立依法行使檢察權(quán)》，載《中國刑事法雜志》2002年第1期，轉(zhuǎn)引自陳文興：《論檢察一體化與檢察官獨立的沖突與協(xié)調(diào)》，載《中國司法》2011年第11期。

三、結(jié)語

我國《檢察院組織法》的修改，說到底就是對檢察權(quán)配置和運行的再優(yōu)化組合。而檢察權(quán)的優(yōu)化組合，其立足點是為了建設(shè)有中國特色的社會主義法治國家，保障人民群眾的合法權(quán)益，適應(yīng)當前市場經(jīng)濟發(fā)展和公民社會的需要。所以，必須在制度公平的前提下，以最小的代價實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏，徹底消除“講形式、打官腔、遇事但求對上能交代、一味被動地刻板應(yīng)付、一味地把責任向上或向下推諉”②引自王亞南：《中國官僚政治研究》，商務(wù)印書館2010年版，第7頁。的現(xiàn)象，從而在立法和司法中將群眾路線落到實處。由于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，更應(yīng)當切實樹立尊重和保障人權(quán)的理念③孫謙：《關(guān)于修改人民檢察院組織法的若干思考》，載《人民檢察》2011年第12期，第25頁。。在“理論自信、道路自信、制度自信”的前提下，《檢察院組織法》的修改必須做到檢察權(quán)和公民合法權(quán)利的合理平衡，真正實現(xiàn)打擊犯罪和保護人民的有機統(tǒng)一。為實現(xiàn)上述目標，《檢察院組織法》的修改既要借鑒國外相關(guān)立法的經(jīng)驗，也要吸收建國以來尤其是改革開放以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立公開透明的監(jiān)督機制，追求司法公正。為了實現(xiàn)檢察權(quán)的“依法獨立公正行使”，《檢察院組織法》在修改中，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，尊重《憲法》和法律，既要擺脫地方保護主義，適度獨立化，又要處理好上下級檢察院的關(guān)系，適度行政化，從而把“以改革創(chuàng)新為核心的時代精神”在立法和司法中得到充分體現(xiàn)。

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收稿日期：2014-04-19責任編校：鄭曉薇

【文章編號】1673―2391(2015)01―0132―06

【文獻標識碼】A

【中圖分類號】DF214