王江燕

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

從觀念到程序
——淺議我國(guó)政黨協(xié)商與依法治國(guó)的關(guān)系

王江燕

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

我國(guó)的政黨協(xié)商從一種統(tǒng)戰(zhàn)觀念到不斷發(fā)展完善的制度體系，本身就是依法治國(guó)方略不斷推進(jìn)和具體化的一個(gè)充分表現(xiàn)。在中國(guó)的政治語(yǔ)境和政治生態(tài)下，政黨協(xié)商需要在依法治國(guó)原則的不斷推動(dòng)下，促進(jìn)黨際關(guān)系的進(jìn)一步民主化，從程序上不斷實(shí)現(xiàn)黨際協(xié)商的功能發(fā)揮。

政黨協(xié)商；依法治國(guó)；觀念；程序

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及今年初中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）可以看作是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在法治與民主發(fā)展上的新思維。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了政黨協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主中的基礎(chǔ)地位和治理功能，為我們研究我國(guó)政黨制度提供了新的視角和方向。

我國(guó)的政黨協(xié)商從一種統(tǒng)戰(zhàn)觀念到不斷發(fā)展完善的制度體系，這本身就是依法治國(guó)方略不斷推進(jìn)和具體化的一個(gè)充分表現(xiàn)。在中國(guó)的政治語(yǔ)境和政治生態(tài)下，政黨協(xié)商要在依法治國(guó)原則的不斷推動(dòng)下，升華既有的統(tǒng)一戰(zhàn)線話語(yǔ)體系，促進(jìn)我國(guó)黨際關(guān)系的不斷民主化，在法治框架下致力于規(guī)則、程序的發(fā)展完善，不斷促進(jìn)政黨協(xié)商功能的發(fā)揮。

一、依法治國(guó)與我國(guó)的政黨

首先我們需要明確的一個(gè)立論前提是，當(dāng)我們說(shuō)“法治”或者“依法治國(guó)”時(shí)，我們究竟是說(shuō)的什么“法”?當(dāng)我們說(shuō)“政黨”時(shí)，又說(shuō)的是什么“黨”?這是客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)政黨與法治關(guān)系的一個(gè)重要思想基礎(chǔ)。

在法治與政黨問(wèn)題上，或者在法治與民主問(wèn)題上，我們最常見(jiàn)的兩種傾向有兩種:一種是用中國(guó)特色社會(huì)主義話語(yǔ)體系去自彈自唱、抽象解釋和論證我國(guó)人民當(dāng)家作主和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的必然性、優(yōu)越性，還要與西方發(fā)達(dá)國(guó)家去一較高下，包括在我國(guó)的政黨制度理論領(lǐng)域；另一種則是片面地從專(zhuān)業(yè)理論和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，將“法治”等同于“法律”，將“民主”等同于“選舉”，從這一角度出發(fā)，全面否認(rèn)中國(guó)的民主和法治，進(jìn)而從法理上質(zhì)疑中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，執(zhí)著于追問(wèn)“黨大還是法大”，這種傾向在法學(xué)界可能表現(xiàn)得更為突出。

毋庸置疑的是，作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，我們關(guān)于現(xiàn)代化的一切知識(shí)、觀念體系都來(lái)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，連“民主”、“政黨”這些基本的概念也深受西方影響，因此，西方的政治實(shí)踐模式很容易成為一種“標(biāo)準(zhǔn)”，按照這種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看“法治”和“民主”，無(wú)疑就是三權(quán)分立、憲法司法、司法審查那一套。而按照這種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看“政黨”，政黨制度就等同于多黨制——按照馬克斯·韋伯、阿爾蒙德、薩托利等人的經(jīng)典理論，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性輪替的組織就不能叫做黨，這是西方政黨理論的主流。按照這些理論，中國(guó)當(dāng)然是沒(méi)有法治，也沒(méi)有政黨?？墒俏覀儏s習(xí)慣于用這些理念去對(duì)照中國(guó)的民主法治和中國(guó)的政黨，自然就走進(jìn)了一個(gè)無(wú)法走出的“囚徒困境”，所以，這種理論永遠(yuǎn)也解釋不了中國(guó)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)型和治國(guó)能力。我們需要反省在多年的理論研究中實(shí)踐理性的缺乏，同時(shí)還有在概念、邏輯研究上的混淆和混亂。

事實(shí)上，無(wú)論在西方還是中國(guó)，“法”的含義都具有不同的層階。在西方法文化傳統(tǒng)中，人們憑借自然法概念將“法”與“法律”明確地區(qū)分開(kāi)來(lái)。廣義的“法”是人類(lèi)存在和發(fā)展都需要的秩序、社會(huì)規(guī)范和行為規(guī)則，代表人類(lèi)社會(huì)的基本正義規(guī)則，而狹義的“法”即法律（立法機(jī)關(guān)頒布的規(guī)則）。從中外歷史發(fā)展看，“基本正義規(guī)則是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、相對(duì)的概念……法治的精神要求我們建立一個(gè)漸進(jìn)的、累積的找法過(guò)程和一套符合基本正義規(guī)則的、透明的、理性的、相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)證法律體系”［1］。法治是相對(duì)于人治的，它并不只意味著單純的法律存在，并非法律、法規(guī)的簡(jiǎn)單累積，而是有著特定價(jià)值追求的社會(huì)組織模式。

因此，離開(kāi)了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，離開(kāi)了中國(guó)的民主政治，離開(kāi)了國(guó)家治理現(xiàn)代化，去談?wù)摲ㄖ?，?huì)存在許多的局限性。［2］甚至陷入理論和實(shí)踐中的死胡同。比如片面強(qiáng)調(diào)部分黨委領(lǐng)導(dǎo)體制中的弊端，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治看成是二元對(duì)立，此消彼長(zhǎng)，認(rèn)為講依法治國(guó)就是要解決執(zhí)政黨的合法性問(wèn)題，解決司法獨(dú)立和憲法司法化的問(wèn)題，這種思維無(wú)疑不利于任何問(wèn)題的有效解決，我們更不應(yīng)該成為這樣的觀念囚徒。

中國(guó)的政黨政治生態(tài)是獨(dú)特的，有學(xué)者提出中國(guó)的政黨政治是一個(gè)“超政黨體制”:“從政黨體制來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨雖然名字叫黨，但與西方“黨”的內(nèi)涵完全不同……超政黨體制不是指黨員人數(shù)規(guī)模的超級(jí)政黨，也不是政黨具有超級(jí)特權(quán)，而是指該政黨能超越各種利益集團(tuán)各種單一而相對(duì)獨(dú)立的利益訴求，能代表國(guó)家整體的根本利益，基于與各民主黨派與各利益集團(tuán)的民主協(xié)商，對(duì)各利益集團(tuán)的利益訴求進(jìn)行有效統(tǒng)合引導(dǎo)，形成全社會(huì)包容性共識(shí)，最終聚焦于國(guó)家統(tǒng)一有效的戰(zhàn)略治理。”［3］在中國(guó)，執(zhí)政黨的功能主要是治國(guó)而不是選舉。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是全方位的，它不是某個(gè)特殊利益階層的代表，而是中國(guó)整個(gè)國(guó)家的關(guān)鍵所系，沒(méi)有任何政治力量可以取代，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在現(xiàn)代中國(guó)的執(zhí)政地位不容置疑和挑戰(zhàn)，中國(guó)的法治進(jìn)程要由執(zhí)政黨來(lái)推動(dòng)和主導(dǎo)，這是一個(gè)理性共識(shí)。但黨的執(zhí)政方式需要不斷與時(shí)俱進(jìn)，法治進(jìn)程同樣包括執(zhí)政黨的依法執(zhí)政。提出“黨大還是法大”，要解決的其實(shí)是“權(quán)大還是法大”，黨委、黨委領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)力不等于“黨”，這是需要區(qū)分的概念，也是阻礙法治成功的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成、法治政府建設(shè)已經(jīng)步入正軌、法治社會(huì)建設(shè)也在有條不紊地推進(jìn)，當(dāng)前依法治國(guó)必須關(guān)注政黨權(quán)力建設(shè)的法治化。

二、政黨協(xié)商發(fā)展歷程與法治

政黨協(xié)商的發(fā)展與法治化程序高度相關(guān)，人治使多黨合作停滯，而法治使政黨協(xié)商活躍。展望未來(lái)，如果僅僅把中國(guó)的政黨關(guān)系局限在統(tǒng)一戰(zhàn)線的既有觀念中，那么，中國(guó)政黨協(xié)商與法律是無(wú)關(guān)的，僅僅是統(tǒng)戰(zhàn)調(diào)節(jié)的范疇。把中國(guó)政黨間的協(xié)商、監(jiān)督放到更為宏觀的民主領(lǐng)域，才能推進(jìn)政黨法治的不斷發(fā)展。

如何進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政黨的法治化?實(shí)質(zhì)的問(wèn)題就是如何“治權(quán)”、“限權(quán)”，如何以政黨關(guān)系的民主化促進(jìn)法治化。從權(quán)力運(yùn)行上講，黨委決策居于中國(guó)決策制度鏈條的頂端，對(duì)國(guó)家政治生活、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、民間社會(huì)生活影響巨大?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有黨委決策制度的民主化，很難實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治運(yùn)作的法治化。政黨的法治化要求要對(duì)黨委決策進(jìn)行規(guī)范。而我國(guó)的政黨制度、政黨協(xié)商恰恰可以在這一環(huán)節(jié)發(fā)揮這一作用，其典型表現(xiàn)就是日益成熟和定型的政黨“協(xié)商在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中”這一程序性規(guī)定。2005年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，2006年初，中共中央又頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，兩個(gè)《意見(jiàn)》都更為明確地提出了把政治協(xié)商納入決策程序。近些年來(lái)，政治協(xié)商在黨和國(guó)家決策中的地位和作用得到了不斷提高，并最終被明確地納入決策程序。這些規(guī)定表面上是在完善決策程序，從而使政治協(xié)商在決策中發(fā)揮更大的作用，但在實(shí)踐中，它必然將逐漸改變整個(gè)國(guó)家的政治過(guò)程，更加注重政黨之間的互相協(xié)作、監(jiān)督，使政黨制度的運(yùn)行逐漸地嵌入到國(guó)家的政治過(guò)程之中，進(jìn)而融入國(guó)家制度體系運(yùn)行之中。

盡管我國(guó)政黨的協(xié)商交往方式在憲法中只是象征性地簡(jiǎn)單表述，并沒(méi)有將政策性的程序規(guī)定上升到法律條文，但卻是政黨法治化穩(wěn)步發(fā)展的必經(jīng)通途和合理路徑。長(zhǎng)期以來(lái)，由于民主黨派的特殊性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局限性，黨外精英一直以來(lái)被認(rèn)為僅僅是“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”和需要爭(zhēng)取改造的“異己分子”，民主黨派的政黨主體和民主功能被壓抑和虛化，自身發(fā)展也嚴(yán)重受挫。在統(tǒng)一戰(zhàn)線的視野內(nèi)，民主黨派一直是黨的政策的調(diào)整對(duì)象，在這一領(lǐng)域內(nèi)，法治化自然是多余甚至“有害”的。只有在民主黨派真正成為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，切實(shí)地融入到國(guó)家政治生活的各個(gè)層面，成為政治決策和民主監(jiān)督的必經(jīng)環(huán)節(jié)，政黨能力和民主意識(shí)得到實(shí)質(zhì)性提升時(shí)，才能不斷促進(jìn)政黨協(xié)商的程序化并推進(jìn)進(jìn)一步的法治化。

三、推進(jìn)政黨協(xié)商的法治化

在政黨建設(shè)上，前蘇聯(lián)以及一些發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)為我們提供了許多有益的借鑒，中國(guó)避免重蹈其他國(guó)家政治轉(zhuǎn)型失敗的覆轍具有重大意義。前蘇聯(lián)通過(guò)修改憲法實(shí)行選舉導(dǎo)致亡黨亡國(guó)，一些第三世界落后國(guó)家在多黨制、選舉民主方面流進(jìn)，最終更加混亂落后，這方面的教訓(xùn)是深刻的。中國(guó)的崛起一個(gè)很重要的因素就是堅(jiān)持走自己的道路，發(fā)展成就讓中國(guó)更有政治自信和道路自信，在政治發(fā)展中中國(guó)不會(huì)實(shí)行西方的自由民主制度，讓公開(kāi)的沖突和短視的政策阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是當(dāng)前中國(guó)發(fā)展必須堅(jiān)持的共識(shí)。在這一共識(shí)下，以法治化推動(dòng)我國(guó)政黨協(xié)商的發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨依法、科學(xué)、民主執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。

從民主程序來(lái)講，選舉民主側(cè)重賦權(quán)，即決定誰(shuí)來(lái)治理；而協(xié)商民主側(cè)重用權(quán)，即決定治理什么，如何治理。對(duì)人民而言，選舉什么人治理國(guó)家固然重要，但治理什么、如何治理更為重要。正是看到無(wú)數(shù)國(guó)家混亂無(wú)序的選舉投票帶來(lái)混亂，我們國(guó)家充分重視起協(xié)商民主的作用，當(dāng)前協(xié)商民主正在各個(gè)層面鋪開(kāi)，這其中政黨協(xié)商無(wú)疑具有基礎(chǔ)性的價(jià)值示范功能。政黨協(xié)商側(cè)重于從政治綱領(lǐng)層面對(duì)國(guó)家和地方發(fā)展道路、方向和規(guī)劃進(jìn)行黨際對(duì)話，無(wú)疑在民主政治決策中處于核心功能。政黨協(xié)商是政治結(jié)構(gòu)和政黨結(jié)構(gòu)在公共權(quán)力領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和縮影，通過(guò)依附不同組織滲透和嵌入公共政策系統(tǒng)［4］。在政治民主過(guò)程中，政黨協(xié)商是從決策、管理環(huán)節(jié)切入政治過(guò)程的民主程序設(shè)置，圍繞民主與民生、分歧與共識(shí)、利益沖突與社會(huì)團(tuán)結(jié)的發(fā)展性問(wèn)題，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明和公共決策的合作理性。從這一過(guò)程來(lái)說(shuō)，政黨協(xié)商與法治政府、權(quán)力透明建設(shè)一樣，是需要法治保障的一個(gè)重要議題。當(dāng)然，在這一領(lǐng)域的法治應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)于一種軟硬并舉的混合法治理模式，以便能夠最大限度地整合國(guó)家強(qiáng)制與社會(huì)自治兩種機(jī)制，發(fā)揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，調(diào)動(dòng)公與私兩個(gè)方面的積極性和能動(dòng)性，全方位實(shí)現(xiàn)公共性強(qiáng)弱不等的多樣化法治化目標(biāo)。［5］

首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化憲法及其他法律條文對(duì)政黨協(xié)商相關(guān)原則的硬性規(guī)定。我們現(xiàn)在還沒(méi)有必要去制定專(zhuān)門(mén)的《政黨法》，但在憲法和有關(guān)法律中，有必要對(duì)政黨制度的構(gòu)成、合作方式及原則有一個(gè)穩(wěn)定的表述。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道，作為一個(gè)機(jī)構(gòu)體系完整的國(guó)家機(jī)關(guān)，有必要在憲法和法律中有更為詳細(xì)的職能規(guī)定，政黨協(xié)商的相關(guān)法規(guī)性意見(jiàn)可以從人民政協(xié)做起，可以參照人民代表大會(huì)的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)促進(jìn)政協(xié)的進(jìn)一步法治化。對(duì)全國(guó)及地方各級(jí)人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、委員產(chǎn)生的程序、人數(shù)、任期等作出明確規(guī)定，使政協(xié)的產(chǎn)生與組成有法可依，保障協(xié)商主體的合法性。在協(xié)商的程序上，要進(jìn)一步通過(guò)立法規(guī)定政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、結(jié)果、效用、法律責(zé)任及保障措施等，從法律的層面確保政黨協(xié)商協(xié)商職能納入執(zhí)政黨的決策過(guò)程。

其次，不斷促進(jìn)政黨協(xié)商的持續(xù)程序化。很顯然，我國(guó)的政黨協(xié)商和政黨關(guān)系目前還必須依靠執(zhí)政黨的政策保障，這是由我國(guó)參政黨發(fā)展所處的歷史階段、發(fā)展規(guī)模、履職狀況所決定的。當(dāng)前的參政黨在自身建設(shè)上都還有許多問(wèn)題，如黨員發(fā)展問(wèn)題、組織活動(dòng)問(wèn)題、履職方式問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題等，參政黨的成熟程度也決定了我國(guó)政黨的法治化水平程度。因此，也需要在現(xiàn)行政策、條例的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新形式，開(kāi)拓政黨協(xié)商的新領(lǐng)域和新形式，讓政黨協(xié)商成長(zhǎng)為更具活力和生命力的民主決策、政治監(jiān)督形式，成為中國(guó)政治發(fā)展無(wú)法代替的力量，最終成長(zhǎng)為自然的法治之樹(shù)。

［1]李波.對(duì)中國(guó)憲政與法治建設(shè)的思考戰(zhàn)略與管理［J]. 2002，（6）.

［2]俞可平.依法治國(guó)的九大政治學(xué)意蘊(yùn)［J].探索與爭(zhēng)鳴，2015，（2）.

［3]汪波.西方政黨政治與超政黨體制：比較與競(jìng)爭(zhēng)——兼論中國(guó)政黨制度生命力［J].社會(huì)主義研究，2014，（6）.

［4]丁長(zhǎng)艷.中國(guó)黨際協(xié)商的政治過(guò)程分析——公共政策的視角［J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2012，（1）.

［5]羅豪才.我的軟法觀［N].北京日?qǐng)?bào)，2009-11-16.

（責(zé)任編輯：劉亮紅）

D613

A

1009-2293（2015）05-0012-03

王江燕，中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.003