陳曉輝

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢430035）

自2011 年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”）取代2001 年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“舊條例”）已有四個(gè)年頭?！靶聴l例”在諸多方面有較為顯著的進(jìn)步，但也不可否認(rèn)，其仍有需要完善之處。當(dāng)前，強(qiáng)制拆遷仍是我國(guó)一大社會(huì)矛盾沖突的聚焦點(diǎn)，基層法院如何力爭(zhēng)成為強(qiáng)制拆遷的“裁決者”而不是“直接參與者”，如何成為社會(huì)矛盾的“化解者”而不是“制造者”，是亟需要探討和研究的一個(gè)課題。

一、司法強(qiáng)拆引發(fā)的“返還原物糾紛”案例

“新條例”中最大的一個(gè)亮點(diǎn)，當(dāng)屬用“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”?！靶聴l例”取消行政強(qiáng)制拆遷，規(guī)定采取非法方式迫使被征收人搬遷從而造成經(jīng)濟(jì)物質(zhì)損失的，拆遷人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。這里的非法方式包括：暴力、威脅或者違反規(guī)定給被征收人停止社會(huì)服務(wù)如中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等。新規(guī)定有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少矛盾產(chǎn)生的根源，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和人民群眾的合法權(quán)益。

“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”，是否必然產(chǎn)生預(yù)計(jì)的良好社會(huì)效應(yīng)，是否能夠?qū)嶋H上合理化解社會(huì)矛盾沖突呢？如果僅僅是強(qiáng)拆主體的變更，僅僅將行政強(qiáng)制變更為司法強(qiáng)制，則基層法院有可能直接被推上強(qiáng)制拆遷的第一線，成為矛盾的“排頭兵”和政府的“消防隊(duì)”。在司法獨(dú)立性以及司法權(quán)威本來就有所欠缺的背景下，法院的公正性將更受質(zhì)疑。更有甚者，一些利益集團(tuán)可能利用國(guó)家司法權(quán)力來直接地或者間接地實(shí)現(xiàn)其違法強(qiáng)制拆遷的目的，使得基層法院及其司法強(qiáng)制權(quán)力成為利益集團(tuán)謀取非法利益的工具。2011 年，H 省Q 市發(fā)生了一起名為“請(qǐng)求返還原物”實(shí)為申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷的案例。由此案，筆者隱隱感覺到了目前的“司法強(qiáng)拆”程序可能存在的一些問題。

案例簡(jiǎn)介：Q 市中心集貿(mào)市場(chǎng)是當(dāng)?shù)刈钤绲募Q(mào)市場(chǎng)之一，早在20 世紀(jì)80 年代，由市場(chǎng)服務(wù)中心（被拆遷人）通過出售或者集資的方式，建成了若干門面。部分業(yè)主通過購(gòu)買獲得了門面所有權(quán)，部分業(yè)主通過永久租賃方式獲得了門面的不定期限租賃使用權(quán)。2010 年12 月21 日，Q 市房管局為廣州某公司核發(fā)了《拆遷許可證》，對(duì)中心集貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)的房屋及其附屬物予以拆遷，拆遷期限為2010 年12 月27 日至2011 年5 月28 日。2011 年3 月，廣州某公司（拆遷人）在市場(chǎng)內(nèi)張貼拆遷方案；同年6 月，該公司在各個(gè)門面門口張貼公告，要求在2011 年6 月4日前搬遷完畢。從2011 年4 月23 日起，市場(chǎng)服務(wù)中心（被拆遷人）開始派出工作人員協(xié)助廣州某公司采用停水、斷電、挖路等方式威脅各個(gè)門面商戶搬遷，并聘用社會(huì)閑散人員，對(duì)商戶進(jìn)行跟蹤、恐嚇，使得中心集貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)商戶的工作、生活受到影響。

中心集貿(mào)市場(chǎng)的商戶（含門面所有權(quán)的業(yè)主和租賃使用權(quán)的業(yè)主）之所以不配合拆遷，主要原因是拆遷人與被拆遷人（嚴(yán)格意義上說，該市場(chǎng)享有門面所有權(quán)的業(yè)主也是被拆遷人，但本案中其身份和地位一直被忽略）一直對(duì)市場(chǎng)內(nèi)商戶隱瞞拆遷這一事實(shí)，拒絕與商戶就拆遷協(xié)議或者補(bǔ)償方案做任何交流溝通，僅僅向不定期限租賃使用權(quán)的業(yè)主提出了“解除租賃合同”關(guān)系的要求。在沒有獲得及時(shí)回應(yīng)的情況下，市場(chǎng)服務(wù)中心直接以“請(qǐng)求返還原物糾紛”向Q 市法院起訴六家市場(chǎng)租賃方，并且提出了先予執(zhí)行的申請(qǐng)。Q 市法院隨即做出裁定，對(duì)六被告“騰空房屋，將房屋返還原告Q市市場(chǎng)服務(wù)中心”的裁定先予執(zhí)行。在被告拒絕履行先予執(zhí)行裁定的情況下，對(duì)六被告執(zhí)行司法拘留，造成了三被告被拘留另外三被告外逃以消極對(duì)抗法院裁定的局面。

二、基層法院處理“返還原物糾紛”案存在的問題

“返還原物糾紛”案件表面看來屬于普通的民事糾紛，Q 市法院依照《物權(quán)法》、《合同法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，將其作為民事案件立案且迅速做出先予執(zhí)行的裁定，并無(wú)不妥。但法院顯然忽略了該案件的背景，從而出現(xiàn)了“外表合法實(shí)質(zhì)違法”的結(jié)果，客觀上司法權(quán)力被個(gè)別利益團(tuán)體誤導(dǎo)，成為了強(qiáng)制拆遷中一方當(dāng)事人濫用權(quán)利的“幫兇”。

（一）Q 市法院將拆遷中的糾紛作為簡(jiǎn)單的民事糾紛處置

城市房屋拆遷過程中可能發(fā)生多種糾紛，主要民事糾紛包括三類：涉及拆遷補(bǔ)償安置的糾紛、涉及拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議糾紛和涉及拆遷的委托合同糾紛。其中，前兩個(gè)糾紛均屬拆遷人或被拆遷人之間引起的糾紛；而最后一個(gè)糾紛則是房屋拆遷過程中較為特殊的民事糾紛。[1]從外表形態(tài)來看，Q 市法院的民事裁決與拆遷糾紛無(wú)關(guān)，涉及的僅是普通民事財(cái)物糾紛，是平等主體之間對(duì)財(cái)物的占有、支配產(chǎn)生糾紛而引發(fā)的矛盾，所以適用《合同法》和《物權(quán)法》。但是，這里忽略了一個(gè)重要事實(shí)——拆遷與補(bǔ)償問題已經(jīng)存在。由于本案中的拆遷許可證是2010 年頒發(fā)的，應(yīng)該適用“舊條例”的規(guī)定。“舊條例”明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”（第13 條第2 款）。在第16 條還規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30 日內(nèi)做出”。2005 年最高人民法院的司法解釋也指出，被拆遷人不愿意與房屋承租人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)向房屋拆遷管理部門（Q 市房管局）申請(qǐng)行政裁決，而不是提起“返還原物糾紛”的民事訴訟，人民法院對(duì)這種訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)不予受理。此外，“舊條例”中還規(guī)定，如果租賃的房屋需要涉及拆遷事宜，被拆遷人需要與房屋承租人解除租賃關(guān)系，或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。由此可見，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋如果是由原房屋承租人承租，按照法律規(guī)定的精神，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。市場(chǎng)服務(wù)中心如果確需解除租賃關(guān)系，應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置或者由廣州某公司對(duì)市場(chǎng)服務(wù)中心實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，重新安排房屋給市場(chǎng)服務(wù)中心，再由其租賃給房屋承租人。

（二）Q 市法院忽視了租賃合同關(guān)系中承租方的合法權(quán)益

本案的特殊性，不僅僅限于本該是拆遷糾紛的行政案件簡(jiǎn)化為了民事案件，還體現(xiàn)在該案糾紛不同于傳統(tǒng)的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，而是被拆遷人與承租人之間的糾紛。人們對(duì)拆遷糾紛的理解，一般都認(rèn)為是發(fā)生在拆遷人或被拆遷人之間。其實(shí)不然，拆遷糾紛中還有一個(gè)重要的主體：承租人。根據(jù)“舊條例”的有關(guān)規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置對(duì)象不僅僅局限于作為房屋所有權(quán)人的被拆遷人，一定情況下房屋承租人也可能成為補(bǔ)償安置的對(duì)象。而“新條例”的規(guī)定顯然只是將被征收房屋的所有權(quán)人（征收國(guó)有土地上房屋）視為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，至于承租人是否能夠得到征收補(bǔ)償，未明確提及。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中，如果房屋承租人租用房屋系用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，特別是那些民營(yíng)中、小企業(yè)，往往在租賃房屋中投入了大量的資金或設(shè)施設(shè)備，因此補(bǔ)償決定對(duì)營(yíng)業(yè)用房的承租人的權(quán)利有較大影響。[2]這種觀點(diǎn)比較合理，它既體現(xiàn)了公平原則，也體現(xiàn)了法律法規(guī)對(duì)弱者權(quán)利保障的精神。Q 市法院在該案中錯(cuò)誤地適用法律，將本來應(yīng)該按照行政法規(guī)處理的案件簡(jiǎn)單地按照民事案件來處理，使得門面承租方面臨一無(wú)所有、被簡(jiǎn)單地“掃地出門”的尷尬境地，嚴(yán)重地忽視了承租方的合法權(quán)益。從外表形態(tài)來看，《合同法》與《物權(quán)法》的位階當(dāng)然高于新舊條例；但從時(shí)間先后順序來看，《拆遷許可證》頒發(fā)在前，租賃合同的解除在后，按照新舊條例的規(guī)定，拆遷范圍內(nèi)的單位和個(gè)人在拆遷范圍確定后，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改建房屋，改變房屋和土地用途，租賃房屋等活動(dòng)。本案中，拆遷許可證下發(fā)后，市場(chǎng)服務(wù)中心再與具有不定期限租賃使用權(quán)的業(yè)主解除租賃合同的行為，已經(jīng)屬于無(wú)效民事行為，不應(yīng)當(dāng)?shù)玫健逗贤ā放c《物權(quán)法》的保護(hù)。Q市法院做出先于執(zhí)行的裁定并對(duì)拒絕履行裁定的當(dāng)事人執(zhí)行司法拘留，表面上看是在維護(hù)社會(huì)的民事經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)質(zhì)上間接地成為了強(qiáng)制拆遷的“排頭兵”，將拆遷人與被拆遷人、租賃人之間的矛盾轉(zhuǎn)化為了被拆遷人、租賃人與法院之間的矛盾。

（三）Q 市法院涉嫌不當(dāng)濫用先予執(zhí)行措施

本案中的先予執(zhí)行裁定的恰當(dāng)性與合法性問題，也值得推敲?！睹袷略V訟法》第97 條規(guī)定了可以先予執(zhí)行的三種情況，本案被拆遷人與承租方的糾紛是否屬于第三種“情況緊急”呢？最高人民法院的司法解釋對(duì)“緊急情況”進(jìn)行了界定：“（1）需要立即停止侵害、排除妨礙的；（2）需要立即制止某項(xiàng)行為的；（3）需要立即返還用于購(gòu)置生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工具貨款的；（4）追索恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)急需的保險(xiǎn)理賠費(fèi)的”。能否將“承租方拒絕中斷承租關(guān)系”理解為第（2）種情況中的“需要立即制止某項(xiàng)行為”呢？有點(diǎn)勉強(qiáng)。其實(shí)，司法實(shí)踐中對(duì)拆遷案件中的被拆遷人的先予執(zhí)行問題把握得較為嚴(yán)格，主要原因在于：一是現(xiàn)實(shí)中各類拆遷案件比較敏感，如果采取先行拆除行為（針對(duì)被拆遷人的房屋），必將造成物質(zhì)上的損失無(wú)法彌補(bǔ)；二是針對(duì)在協(xié)議簽訂后就拆遷補(bǔ)償和安置問題產(chǎn)生分歧的情況，雙方當(dāng)事人如果在法院主持下繼續(xù)協(xié)商，有利于案件得到更好的處理，取得較好的社會(huì)效果。[3]本案中，拆遷人與被拆遷人達(dá)成一致意見但完全忽視了承租人的利益，被拆遷人市場(chǎng)服務(wù)中心在政府已經(jīng)下發(fā)拆遷許可證以后解除租賃合同的行為，不屬于《民事訴訟法》及最高人民法院司法解釋中規(guī)定的任何一種情況，根本不能適用先予執(zhí)行。Q 市人民法院在本案中的先予執(zhí)行措施，其實(shí)質(zhì)是在代替拆遷方強(qiáng)制拆遷，而本案中拆遷方甚至沒有向法院提出強(qiáng)制拆遷的申請(qǐng)。

三、達(dá)馬斯卡科層式權(quán)力模式下基層法院職能的定位

“新條例”在城市房屋征收立法宗旨、拆遷主體、被征收房屋市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償、補(bǔ)償?shù)谋Ｕ闲砸?guī)定、被征收房屋價(jià)值的評(píng)估程序等方面，有諸多亮點(diǎn)。特別是“新條例”取消了行政強(qiáng)制拆除，規(guī)定只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制搬遷。[4]“舊條例”規(guī)定，不在房屋拆遷裁決確定的期限內(nèi)搬遷的只有兩種處理方式：行政強(qiáng)制拆遷或者司法強(qiáng)制拆遷。“新條例”規(guī)定，在補(bǔ)償決定確定的期限內(nèi)，被征收人拒絕搬遷的，只能由做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從新舊條例的變化可以看出，人民法院由原來的“強(qiáng)制拆遷主體之一”變成了現(xiàn)在的“強(qiáng)制拆遷主體唯一”。這種變化使得其在強(qiáng)制拆遷中的地位和作用顯著上升，同時(shí)也意味著需要重新對(duì)法院在強(qiáng)制拆遷中的職能定位進(jìn)行考慮。在此，筆者擬結(jié)合達(dá)馬斯卡科層式權(quán)力模式的特征，分析“新條例”背景下強(qiáng)制拆遷中基層法院應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行自我定位。

首先，從按部就班的遞進(jìn)式程序看，基層法院在強(qiáng)制拆遷中仍然應(yīng)該是“中立裁決者”而不是拆遷糾紛的參與者。按照達(dá)馬斯卡的觀點(diǎn)，科層理想型程序的一個(gè)重要含義是“按部就班的遞進(jìn)式程序”，其法律程序設(shè)計(jì)在這里寓意明顯：科層意味著法律程序的層次性、等級(jí)性、分步驟性。因此科層式組織在職能上的專業(yè)分工傾向明顯，每一個(gè)步驟都會(huì)被分配以相應(yīng)的子任務(wù)。[5]在強(qiáng)制拆遷過程中，基層法院從職能上講仍然屬于最后的中立裁決者而不是程序的積極參與者，只不過在“舊條例”到“新條例”的轉(zhuǎn)變中，從原來的決定強(qiáng)制拆遷主體“之一”變成了“唯一”。此外，從遞進(jìn)式程序的要求來看，法院決定強(qiáng)制拆遷的前提是一系列前置程序已經(jīng)到位，如房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估、貨幣補(bǔ)償協(xié)議或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議達(dá)成、行政復(fù)議的申請(qǐng)或者行政訴訟的提起等。在這一系列程序完畢后，才能由做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”后，必須警惕：為了滿足某個(gè)集團(tuán)或者某個(gè)群體某種利益的需要，司法權(quán)力成為強(qiáng)勢(shì)群體利用的“合法工具”，國(guó)家權(quán)力被個(gè)別利益群體“合法利用”從而侵犯弱勢(shì)群體的利益。人民法院的司法裁判權(quán)和司法強(qiáng)制措施權(quán)一旦被誤導(dǎo)、誤用，極易成為強(qiáng)制拆遷的“幫兇”和“打手”。一旦基層法院成為強(qiáng)制拆遷的“排頭兵”和“參與者”而不是“中立裁決者”，則會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)正在發(fā)展完善的法治進(jìn)程。畢竟，在行政強(qiáng)拆背景下，弱勢(shì)群體還可以依賴社會(huì)正義的最后一道防線——法院；而一旦司法強(qiáng)拆被濫用，弱勢(shì)群體還到哪里去尋求救濟(jì)呢？

其次，從國(guó)家和司法的兩種不同類型來看，基層法院在強(qiáng)制拆遷中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出能動(dòng)型司法與回應(yīng)型司法的相結(jié)合作用。從達(dá)馬斯卡科層式權(quán)力模式分類來看，世界上所有國(guó)家均可分為兩種類型：回應(yīng)型國(guó)家與能動(dòng)型國(guó)家，與之相對(duì)應(yīng)的法律體系和司法制度也分為這樣的兩種類型：回應(yīng)型法律與能動(dòng)型法律、回應(yīng)型司法與能動(dòng)型司法。達(dá)馬斯卡認(rèn)為：“極端的能動(dòng)型國(guó)家，其并不滿足于采取幾項(xiàng)推動(dòng)性的政策和福利計(jì)劃，它信奉或者致力于實(shí)踐一種涉及美好生活圖景的全面理論，并且以它作為基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)一個(gè)在理念上面面俱到的改善其公民之物質(zhì)和道德境況的計(jì)劃?！捎谡嬲哪軇?dòng)型國(guó)家經(jīng)常從表面上看來最為瑣碎、具體的爭(zhēng)議中偵測(cè)出最具普遍意義的、有時(shí)甚至傳達(dá)出不詳預(yù)兆的隱含意義”。[6]因此，能動(dòng)型國(guó)家與能動(dòng)型司法主動(dòng)性很強(qiáng)。它們積極地介入公民社會(huì)生活的方方面面，奉行的是“干預(yù)主義”的政治原則，允許政府和司法的觸角伸展到社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。2010 年5 月，在“人民法院能動(dòng)司法論壇”上，最高人民法院明確提出了能動(dòng)司法所具有的“三性”（政治性、人民性、法律性）和“三型”（服務(wù)型、主動(dòng)型、高效型）。據(jù)此，能動(dòng)司法在當(dāng)代中國(guó)的內(nèi)涵是：“圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障人民合法權(quán)益的要求，運(yùn)用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法審判職能的服務(wù)型司法；分析研判形勢(shì)，回應(yīng)社會(huì)需求，參與社會(huì)治理的主動(dòng)型司法；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應(yīng)對(duì)，把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)的高效型司法?！盵7]需要注意的是，能動(dòng)型司法是對(duì)原有的回應(yīng)型司法的顛覆和全新改變，突出強(qiáng)調(diào)司法的服務(wù)型、主動(dòng)型、高效型等特征，從而完全脫離了司法原有的被動(dòng)性。此外，能動(dòng)型司法習(xí)慣于推崇法律的政治意識(shí)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)在司法中以司法權(quán)的運(yùn)作為中心，一切都以法院的主導(dǎo)來推動(dòng)審判。在能動(dòng)型司法中，公民“充分享有權(quán)利”的觀念是不受歡迎的，因?yàn)樗胺噶苏粮邿o(wú)上的權(quán)威，并且引來了同國(guó)家相對(duì)立的個(gè)人自治的幽魂。對(duì)能動(dòng)主義的意識(shí)形態(tài)來說，這是一種“令人唾棄的”狀態(tài)。[8]隨著政治國(guó)家與市民社會(huì)的兩元國(guó)家結(jié)構(gòu)的分立以及現(xiàn)代司法理念的革新，能動(dòng)型司法也容易暴露出司法非理性的一面，如出現(xiàn)冤假錯(cuò)案和侵犯人權(quán)、司法審判行政色彩濃厚、個(gè)人自治和獨(dú)立意識(shí)不受國(guó)家的重視等等。因此，達(dá)馬斯卡提出，“兩套政治學(xué)說都帶有些許烏托邦思想的色彩：一套學(xué)說構(gòu)想出一個(gè)到處插手的國(guó)家——一個(gè)隨時(shí)準(zhǔn)備吞噬整個(gè)市民社會(huì)的利維坦；另一套學(xué)說設(shè)想出一個(gè)消退中的國(guó)家——一只政治上的柴郡貓?！边@兩個(gè)極端顯然都沒有得到達(dá)馬斯卡的認(rèn)同。他認(rèn)為回應(yīng)型和能動(dòng)型形式的混成品得以產(chǎn)生的一條可能途徑是在這樣一種情況下敞開的：一個(gè)原本信奉有限政府之理念的國(guó)家開始變得越來越傾向于干預(yù)社會(huì)生活中的種種事態(tài)。筆者以為，達(dá)馬斯卡理論創(chuàng)造的背景與我國(guó)恰好相反，這個(gè)混成品在我國(guó)應(yīng)當(dāng)成為“一個(gè)原本信奉無(wú)限政府之理念的國(guó)家開始越來越傾向于少干預(yù)社會(huì)生活中的種種事態(tài)。”在具有中國(guó)特色的強(qiáng)制拆遷活動(dòng)中，基層法院應(yīng)當(dāng)秉持這個(gè)度，在能動(dòng)型司法的同時(shí)保持回應(yīng)型司法的本質(zhì)特色，在回應(yīng)型司法基礎(chǔ)上發(fā)揮能動(dòng)型司法的“有限的”、“相對(duì)的”作用。

最后，從法律程序的不同目的來看，基層法院在強(qiáng)制拆遷中應(yīng)當(dāng)超越政策實(shí)施型程序且更加注重糾紛解決型程序。在已經(jīng)勾勒出了兩種構(gòu)想政府職能的方式（科層式與協(xié)作式）后，達(dá)馬斯卡由此推演出了關(guān)于法律程序之目標(biāo)的兩種截然相反的觀念。根據(jù)其中的一種觀念，法律程序應(yīng)服務(wù)于解決糾紛的目的；根據(jù)另一種觀念，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于實(shí)施國(guó)家政策。這樣，達(dá)馬斯卡在其國(guó)家權(quán)力模式的基礎(chǔ)上，又向我們展示了兩種司法程序：糾紛解決型與政策實(shí)施型。政策實(shí)施型程序出現(xiàn)于西方國(guó)家20 世紀(jì)初加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)公共事務(wù)的干預(yù)過程中。它對(duì)審判者在法律適用上提出了政策思考上的高要求。“法規(guī)在具體案件中的每一種運(yùn)用，都要求法官進(jìn)行政策選擇”。正如美國(guó)拉斯韋爾和麥克道格爾指出的那樣：“隨著社會(huì)目標(biāo)的不斷變化，法官在審判活動(dòng)中進(jìn)行不同的政策思考也成為一種必然?！盵9]政策實(shí)施型程序是一定時(shí)期一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化太大而出現(xiàn)的司法應(yīng)對(duì)模式。強(qiáng)制拆遷具有強(qiáng)烈的時(shí)代特色和區(qū)域特色，它是政策實(shí)施型程序在我國(guó)特定時(shí)期的具體的政策體現(xiàn)。以強(qiáng)制拆遷領(lǐng)域的法規(guī)依據(jù)為例，歷經(jīng)了從“為加強(qiáng)城市房屋拆遷管理，保障城市建設(shè)順利進(jìn)行，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”的立法依據(jù)（1991 年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》）；到“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”的立法依據(jù)（2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》）；再到“規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”的立法依據(jù)（2011 年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》）的變化。從“城市建設(shè)”到“當(dāng)事人合法權(quán)益”再到“公共利益”，其間的政策發(fā)展演變和導(dǎo)向性變化非常顯著。政府利益——個(gè)人利益——公共利益的演變鏈條論證了我國(guó)不同時(shí)期城市建設(shè)政策的變化。但基層法院顯然不能僅僅是政策實(shí)施型程序的執(zhí)行者，它更應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決型程序的倡導(dǎo)者和踐行者。糾紛解決型程序不是虛擬的或者說僅存在于英美法系國(guó)家。達(dá)馬斯卡認(rèn)為：糾紛解決型模式不再是一種只能見于中古動(dòng)物寓言集的純粹虛構(gòu)的造物，而是應(yīng)當(dāng)在介紹現(xiàn)實(shí)司法形式的著作中占有一席之地。……實(shí)際上，我們沒有理由相信純粹的糾紛解決形式（習(xí)慣用語(yǔ)中的“抗辯式”程序）必定總是擁有普通法血統(tǒng)，除非我們相信這種傳統(tǒng)所包含的各項(xiàng)因素全都非常適宜于推動(dòng)解決糾紛的程序形式的演進(jìn)。[10]

我國(guó)司法機(jī)關(guān)也比較重視糾紛解決型程序的構(gòu)建，如人民法院“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的16 字工作方針，2012 年刑訴法修訂中增加的“當(dāng)事人和解的公訴案件訴訟程序”，檢察機(jī)關(guān)《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》等等，均是明證。[11]基層法院在強(qiáng)制拆遷中應(yīng)當(dāng)注意超越政策實(shí)施型程序的規(guī)定，注重發(fā)揮糾紛解決型程序的作用。從我國(guó)強(qiáng)制拆遷的殘酷發(fā)展史來看，利益集中在哪里矛盾也就集中在那里。現(xiàn)階段強(qiáng)制拆遷的核心矛盾已出現(xiàn)由“拆遷人與被拆遷人之間”轉(zhuǎn)向“被拆遷人與承租人之間”、“被拆遷人內(nèi)部之間”、“被拆遷人與其他利益關(guān)系人之間”的苗頭?；鶎臃ㄔ涸诰唧w案件處置中應(yīng)當(dāng)特別注意這種矛盾的演變趨勢(shì)，警惕被拆遷人在獲得拆遷補(bǔ)償利益前后對(duì)承租人、其他利益關(guān)系人權(quán)益的剝奪，如拆遷許可下達(dá)后，對(duì)征收范圍內(nèi)的房屋“抓緊”實(shí)施的新建、擴(kuò)建、改建等行為（俗稱“搶建”）。

[1]王忠義,王睿.房屋拆遷過程中民事糾紛案件的審理[J].人民司法,1997(4)．

[2]朱嶸.房屋征收行政訴訟立案受理三題[J].法律適用,2011(6)．

[3]王守印.物權(quán)法語(yǔ)境下城市私房拆遷民事糾紛的審判難點(diǎn)及對(duì)策[J].泰山學(xué)院學(xué)報(bào),2011(1)．

[4]危輝星.從行政審判的視角對(duì)國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的若干解讀及思考[J].法律適用,2011(6)．

[5][美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔[M].鄭戈譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:73．

[6][美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔[M].鄭戈譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:120,127．

[7]袁祥,王逸吟.什么是能動(dòng)司法？為什么要能動(dòng)司法？[N].光明日?qǐng)?bào),2010-05-13(9)．

[8][美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔[M].鄭戈譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:124-125．

[9][美]拉斯韋爾,麥克道格爾.法律教育與公共政策[J].耶魯法律雜志,1943(52)．

[10][美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔[M].鄭戈譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:146．

[11]黃豹.達(dá)馬斯卡權(quán)力模式下的醉駕入刑現(xiàn)象分析[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(5)．