閆飛飛，任曉春

(山西大學，山西 太原 003006)

“土地問題既是中國革命的核心問題，也是中國建設和發(fā)展的關鍵問題”。[1]P17土地問題要處理的核心是國家與農民的關系問題，土地問題處理的好壞直接關系到民心向背。20世紀90年代以來，中國進入了快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，到2013年底中國的城鎮(zhèn)化水平已經達到53.73%，其主要特征是人的非農化和農地的非農化，這既為中國經濟的高速增長和社會的急劇轉型提供了動力，同時也由于農地非農化和土地權益分配問題產生了嚴重的社會沖突。

農村土地問題是當前中國農民和農村內部治理的核心問題，也是中國推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關鍵問題，同時也是導致社會不穩(wěn)定的主要根源之一。土地之所以成為影響農村、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、社會穩(wěn)定等諸多問題的關鍵性結點，主要原因在于當前中國的土地所有權制度和農村土地權屬關系的復雜性。當前我國的農村土地基本制度是集體土地所有制，土地集體所有制成為國家、農民集體和農民三者發(fā)生互動、產生沖突的制度框架。本文的目的在于分析為什么集體土地所有權的制度設計會成為國家、集體和農民產生沖突的關鍵所在？如何化解這種沖突？

一、集體土地所有權的權屬關系：“三權”分離

社會現(xiàn)象是由人類的行動構成的，社會行動者之間的互動的展開是在一定的制度框架下進行的?！靶袆佑谀硞€制度框架內意味著個人要受到個人價值以外的價值的約束，而且有著明確的規(guī)范性”。[2]P16在構成行動者互動的整個制度框架中，所有權制度又起著基礎性的決定作用，唯物主義的觀點堅持認為，“政治制度、一些文化現(xiàn)象以及意識形成的不同制度受到經濟結構‘需求’與所有權關系的強烈影響”。[3]P21當前中國，集體土地所有制是農村的基本土地制度，同時也是國家、集體和農民產生互動的制度框架。這里的一個問題是：農村土地的集體所有制，按理說應該主要處理的是村集體和農民之間的關系，國家為什么要介入以及為何能夠介入到農村集體土地中去呢？國家的介入對農民集體土地所有權的權屬關系又帶來了怎樣的影響呢？

我國的農村集體土地所有權的主要特征首先是所有權和承包經營權分離，即所有權在集體，承包經營權由村集體按人口數量在集體內部平均分配給農民，農民享受使用權和受益權。同時，法律又對農村土地實行最嚴格的用途管制，農村土地，尤其是農業(yè)用地只能用于農業(yè)，不得用作非農使用。要想將土地的農業(yè)用途轉變?yōu)榉寝r業(yè)用途，辦法只有一條：通過國家征用，將農村集體所有轉變?yōu)閲宜?。關于這一點，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第四十四條規(guī)定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)?！眹覍r村集體土地用途的限制，使得對于農村土地的最終處置權掌握在國家手中，而非集體手中。

國家對農村集體土地用途的管制和介入，使得農村集體土地呈現(xiàn)出“三權”分離的特點：即“所有權在農村集體、經營權在農戶、處分決定權在政府及其土地管理部門?！盵4]P25農村集體土地所有權所具有的“三權”分離的特征使得農村土地的集體所有權成為一種受限制的權利：“農村集體獲得了將土地依法承包給農民的權利，但并沒有處分的權利；農民獲得了農村土地上耕種的權利，但沒有處置土地的權利”。[4]P37

國家之所以能夠介入農村集體土地并限制其權利，主要因為農民在獲取土地的方式上是依靠國家強有力的公共權力和群眾運動而分得的?！八?農民)的土地所有權即使在形式上也不是買來的，而是分來的。他受惠于政治運動和國家，因為單憑他個人的努力，不可能平分地主的財產?！盵5]建國后實行的土地改革，既通過分配土地贏得了農民對新政權的合法性支持，又為“建構一個權力集中而又有強大滲透能力的現(xiàn)代民族—國家奠定了基礎”。[6]P121之后的以人民公社為高潮的集體化運動，則是借助土改形成的有強大滲透能力的國家權力為支持現(xiàn)代工業(yè)化建設從農村和農業(yè)汲取資源而對農村土地所有制進行的變革?？傊诩彝ヂ?lián)產承包責任制之前，國家權力對農村的土地占據著主導性的控制地位。國家占主導地位的慣性力量決定了在改革開放之后實行的集體土地所有制之下的家庭聯(lián)產承包責任制的實施中不可能完全退出農村土地，給予農民和集體完全的自主權。加之，長期的社會主義實踐下的公有制意識形態(tài)的強大慣性，也不可能激進的否定土地的公有制而實行土地私有制。

國家在現(xiàn)階段之所以要介入農村集體土地并限制農民和農民集體的權利，從客觀因素來講，中國地少人多、人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足，國家出于保護耕地、保障糧食安全的需要，限制農地的非農化使用。“預計到2020年我國人口總量將達到14.5 億，到2030年前后，我國的人口峰值將達到15 億左右，為保障糧食安全，必須保有一定數量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強對具有生態(tài)功能的農用地特別是耕地的保護?！盵7]P13

二、“三權”分離的實踐后果：地方政府攫取了土地，國家失去了農民

國家出于制度慣性以及對耕地的保護，對農村集體土地所有權進行的限制，在實踐中又因為國家推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農村集體土地的需要，使得圍繞農村土地產生了大量的困境和矛盾。

首先，國家出于保護耕地和有序推進城鎮(zhèn)化的需要而對農村集體土地權利進行限制，但是保護耕地和城鎮(zhèn)化建設用地占用的矛盾卻依然極為尖銳。據國土資源部副部長、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室主任王世元2013年12月透露，第二次全國土地調查數據顯示，從2009年到2013年建設用地增加8729 萬畝。同時，根據國土資源部相關部門統(tǒng)計，1996-2007年間，城鄉(xiāng)建設用地從約2200 萬公頃增加到2664 萬公頃，年均占用耕地約15 萬公頃，“近年來工業(yè)化率每提高1%，會導致約72.45 萬公頃的耕地被轉為建設用地?！倍皬?999-2008年中國城鎮(zhèn)化率與建設占用耕地量的互動關系來看，10年間城鎮(zhèn)化率每提高1%，也致使19.28 萬公頃的耕地被轉變?yōu)榻ㄔO用地”。[8]P13-14從數據可以看出，我國現(xiàn)有的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化及其對土地資源的利用仍然是典型的外延式發(fā)展模式。

其次，國家對集體土地所有權的介入和干涉導致對農村建設用地，尤其是宅基地的征用。國家出于對耕地、糧食和生態(tài)安全的保護，“基于我國土地資源利用總體情況和主要問題，特別是為解決經濟發(fā)展用地需求與土地供應不足的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，有關部門和地方政府進行了大量的探索，特別是針對快速城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)建設用地同步增加的問題，開始把目光轉向農村建設用地，尤其是農民的宅基地”。[7]P13城鄉(xiāng)建設用地對農村宅基地的需要，使得動用國家權力進行征地成為常態(tài)。因為，我國法律規(guī)定，要使用土地進行城市建設，必須依法申請使用國家所有土地。因此，農村宅基地并不能自由進入市場，推進城市建設所需的土地只能通過國家征用農村建設用地，改變農村土地的所有權性質為國家國有才可以使用。

其三，由于以上原因，使得農民喪失了對農村集體所有土地的最終處置權，集體土地所有權實質上成為虛置的權利。虛置的集體所有權事實上成為一種“空權利”，有學者指出這種“空權利”其根本并不是某種意義上的“弱權利”，“而是‘反權利’，是以‘空權利’的方式來否定原有土地的私人所有權。賦予虛幻的集體以一個空洞的所有權是假，借此取消原有的土地個人所有權是真，而其目的就在于為國家權力對農村的資源攫取掃除障礙，換言之，集體土地所有權是國家對農村進行資源攫取的權力通道?！盵9]

其四，國家對農村進行資源攫取的主要手段是，壟斷土地一級市場，定價權由國家單方面來設定，在征地過程中設置最高補償標準，壓低土地價格，土地出讓收益大部分被地方政府拿走。按照《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”而且規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和按規(guī)定最高不得超過土地征用前3年平均年產值的30 倍；地上附著物和青苗補償費，標準由省級人民政府規(guī)定。政府低價征地的同時，高價賣地，據調查，“經濟發(fā)達地區(qū)土地征用、土地出讓和土地市場交易三者的價格比大約是1：10：15。”[8]P26而征地中的土地出讓收益大部分被地方政府拿走，據王大偉的計算，“1999年后，中央和地方獲得土地轉用純收益與農民獲得的土地補償費的比約5：50：15，毫無疑問，地方政府是土地轉用增值收益的最大獲益者”。[10]P112同時據《第一財經時報》2013年12月30日有關數據顯示，“2004-2012年的9年間，土地出讓收入占地方財政收入(本級)的比例多數在四成到七成之間，最低的是2008 的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超過了50%，另外四年比例低于50%。”

其五，在具體的征地和補償過程中，政府為了降低談判成本，不是和農民一家一戶談判，而是和作為集體土地所有權的村集體進行談判，這就形成了復雜的三方互動。在對農村集體土地征用中，村集體成為溝通國家和農民的中間代理人角色，這就為村干部在國家和農民之間上下其手提供了制度空間。“在農地權利未落實到農民個體和村級自治不完善的情況下，‘集體所有’甚至很容易蛻變?yōu)椤逦瘯?，村委會主任或村支書背著農民‘賣地’的現(xiàn)象屢見不鮮”。[11]村干部在國家面前，講集體的困難，爭取更多的補償款；在農民面前，講國家政策的嚴肅性。同時，基于對補償信息的壟斷，從國家和農民之間謀求自身利益的最大化。在現(xiàn)有的村治模式下，在與國家談判過程中，村干部事實上成為集體所有土地的唯一代表，征地補償款的實際爭取和發(fā)放都掌握在村干部手中，有學者指出，在現(xiàn)有農地制度基礎上，一個靠土地牟利的“謀地型鄉(xiāng)村精英”群體正在形成，“他們的一些做法對現(xiàn)行的以公平、均等原則為主要特征的家庭聯(lián)產承包責任制造成嚴重扭曲和變形，是鄉(xiāng)村社會矛盾的重要來源之一?！盵12]農地所有權的人格化主體即鄉(xiāng)村干部精英成為新時期“謀地型鄉(xiāng)村精英”的主要部分，普通村民在農地權益上處于弱勢地位”，這既威脅了基層農村自治的政治生態(tài)，也成為制造國家與農民矛盾的根源之一。

其六，作為農村集體土地承包方的農民，在與國家和集體的博弈過程中，談判主體地位是不平等的，農民一開始就被置于弱者的地位，是被待宰的羔羊，農民權益嚴重受損。首先，征地補償款由國家定價，農民參與談判的余地很小；其次，就征地補償款的分配而言，我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。而在《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”在這三大塊補償費中，農民只能得到地上附著物和青苗的補償費，而土地補償費和安置補助費在實踐中都是支付給了村集體。可以發(fā)現(xiàn)，在征地補償款及其分配上，農民受到國家和村集體的雙重擠壓，農民得到的補償款占土地真實價值的比例微乎其微?！爸泄仓醒朦h校研究室副主任周天勇先生的估算更加驚人，改革開放以來，通過低價征用制度，從農民手中轉移的利益大約有15 萬億人民幣，而賣地補償給農民的不到其中的5%”(英國《金融時報》中文網，2012年11月28日)。

總之，當前的土地權屬的“三權”分離，使得國家保護耕地的宏觀目標失效，而與此同時則是地方政府土地財政的迅猛增長，謀地型鄉(xiāng)村干部的大量出現(xiàn)，以及農民的權益嚴重受損。在這場土地博弈中，國家和農民都是輸方，國家政策遭到扭曲，農民因權益遭到侵害而把怨氣撒向中央，一言以蔽之：地方政府攫取了土地，國家失去了農民。

三、從“三權”分離到“三權”融合的變革之道：堅持集體土地所有制，真正賦公民權于農民

(一)土地私有制和土地國有制不是破題之道

對于如何破解由于土地權屬的“三權”分離所導致的上述矛盾，學術界普遍的觀點是通過變革當前農村土地集體所有制。對于如何變革農村土地集體所有制主要圍繞著私有制、國有制而展開爭論：

主張土地私有的學者，代表性的人物主要有楊小凱[13]、陳志武[14]、李再楊等，如楊小凱教授認為：“中國目前存在的‘三農’問題，根本癥結就在于農村土地不屬于農民所有，從心理上，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資于土地的打算”。而“土地私有化只會去掉村干部定期按人口變化調整土地分配的特權，因而減少此特權引起的貧富分化”。因此，“土地所有權私有化不但對經濟發(fā)展有重大意義，且對減少社會糾紛，安定社會，穩(wěn)定地方財政有重大意義”。土地私有化的實質是土地權屬的“三權歸一”，即農民完全占有土地的所有權、使用權和處置權等權利。

主張國有制的學者，以周天勇教授等為代表，認為應該在農村廢除土地集體所有制，一切土地國有，同時實行永佃制，即將以最后一輪承包為準，將宅基地和承包地以999年為期限，由農民居住、使用和經營。周天勇教授認為土地國有制的優(yōu)點在于：有利于約束和規(guī)范村委會的權力，實現(xiàn)村民自治；既避免了土地私有化改革中難以繞開的土地產權歷史追索難題，同時，永佃制又給了農民以真正的地權，使得農民能夠制衡低價征用土地、隨意調整承包地和租費、以地亂收費等地方政府和村組織的不合理權力和行為；農村土地國有，使全國城鄉(xiāng)土地市場在所有權上實現(xiàn)了統(tǒng)一，可以避免工業(yè)化和城市化過程中低價征用農民土地。[15]土地國有制的實質是通過國有制+永佃制實現(xiàn)農民對土地的最終處置權，以實現(xiàn)三權的融合。

對比土地私有制和土地國有制的觀點，可以發(fā)現(xiàn)，兩者的目的都是想要實現(xiàn)農民個體或農戶對土地的最終處置權，區(qū)別只在于國有制是通過土地國有制的初始配置權而淡化土地在永佃期中的所有權，土地國有制的主張其實也是一種事實上的土地私有制。

按照土地私有制或國有制的建議，取消農村集體土地所有制，使農民在法律上擁有了土地的最終處置權，脫離了集體的束縛，并使得《土地管理法》第四十三條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”而導致的對農村集體土地的征用失效。但是，這種辦法能解決上面我們提到的集體土地所有制下產權虛化導致的伴隨國家征地而帶來的一系列問題嗎？筆者認為，答案是否定的。原因如下：私有化或國有制雖然因取消了集體土地所有制而使得國家不再可能按照以前通過變更集體土地所有制性質的方式而征地，但是，政府主導型的政治體制和發(fā)展模式依然不變，依然有著對土地的強烈需求，強勢的政府依然可以通過繞過或扭曲市場原則而進行征地，只不過這時的征地對象變成了農民個體而已?？梢?，在政府主導型的政治體制和發(fā)展模式下，農民個體則處于分散化的無權者地位，給予農民對土地的最終處置權并不能防范政府對農民土地權利的侵犯。

(二)農村集體土地所有制的性質和功能

通過農村土地私有制或國有制，可能產生分散化的農民個體，但是，或許有人會提出：如果賦予農民充分的公民權，允許農民自發(fā)地組織起來，在國家征地或土地流轉過程中，提高農民的談判能力，便可以保證農民有能力抵御國家和市場的侵犯，參與土地的最終處置權，改變農民的無權者地位。這似乎便解決了上面提到的土地個人所有制或國有制可能帶來的不利結果。但是，土地個人所有制或國有制，對農村土地的理解僅限于它對于農民的經濟功能，而忽視了當前農村集體土地所制所承載的其他功能。

當前的農村土地集體所有制不只是農村基本的經濟制度，而且還是“農村社會組織和管理體制的基礎，同時也是是一個村民權利的界定和保護單位，是一個農民所需公共物品的提供單位?！盵16]由于現(xiàn)有農民的土地是以平均分配的方式取得的，而非以平等的市場交易獲取的，這就決定了農村的土地不僅僅是農民追求經濟利益最大化的財產，而且還是村民共享的集體資源，承擔著村社內部再分配的功能。這種“集體觀念屬于分配的正義，而不是交換的正義，分配正義特別重視規(guī)則實施對行動者帶來的影響，它的目標是以再分配協(xié)調差距，避免社會成員之間的分化”。[16]

總之，當前農村土地不只發(fā)揮著私法意義上的私有財產權功能，而且還發(fā)揮著農民在沒有獲得其他途徑的社會保障的情況下自我生存保障的功能，同時，農村土地集體所有制還發(fā)揮著調節(jié)村內社會成員間分化、保障最弱者生存權利的功能?；谵r村土地所具有的這些功能，實行私有制和國有制都是不現(xiàn)實的。因此，解決農村集體土地所有制產生的“三權”分離所帶來的問題，只能在堅持集體土地所有制的基礎上進行改革。

(三)“三權”融合之道：國家放松村集體，農民抓住村集體

那么，應該如何對集體土地所有制進行變革呢？變革的目的，是使農民抓緊土地。當前中國農村問題的核心是農民貧困問題，農民的貧困問題的實質是權利的貧困，農民權利貧困的最突出表現(xiàn)是對于土地的權利貧困，土地權利貧困的根源在于：國家主導型的土地處分權的任意膨脹，權力高度集中的農村基層權力對村集體財產分配權的壟斷，國家和基層權力上下夾擊，致使農民喪失對土地的最終處置權和受益權。解困之道就在于：國家放松村集體，農民抓緊村集體，一放一抓的關鍵在于賦予農民充分的公民權，而關鍵節(jié)點在于農民對村集體事務的充分參與。

具體而言，首先，在國家征地過程中，一直以來是利用村集體作為中間人，這似乎減少了征地的談判成本，但是在實際過程中，“國家難以有效監(jiān)控這種高度集中的農村基層權力的實際行使，因為信息成本過于高昂；農民難以有效制衡這種權力，因為缺乏獨立的經濟權利和政治權力的基礎”，[5]使得村集體可以作為中間人而上下其手。對村集體土地的征用應該從征用目的、征地程序到征地補償都有農民的全面參與，國家放松對村集體的利用，這既能杜絕村集體的代理人從中謀利，也可以使得農民參與征地全過程而讓農民認可國家的政策、讓農民參與對土地的最終處置權，同時也體現(xiàn)了國家尊重農村土地作為集體所有的根本原則。

其次，要讓農民充分參與村集體事務，使農村成為實踐直接民主的場所，關乎全局的事情要征得全體村民的同意。諸如大規(guī)模的村莊土地流轉這樣的重大公共事務，應征得三分之二多數村民的同意，土地補償應發(fā)放到村民手中，至于村集體公共事業(yè)的預留款應該通過公民會議決定留多少及其去向哪里。這既能體現(xiàn)土地流轉中的“自愿”原則，同時也是實現(xiàn)土地集體所有的制度保障，通過農民對集體土地的充分參與權，也就化解了農村土地所有權和承包權分離的矛盾。

最后，由于農村集體土地還承擔著實現(xiàn)農村“分配正義”的功能，因此，對于農村土地的調整也是題中應有之義。關于農村土地的調整與否、如何調整、是大調整還是小調整應該交在農民手中，但是，土地調整關系重大，土地是農村共同體得以維系的命脈，是關乎農村和農民利益的“憲法性問題”，因此，對土地的調整也應該遵循更嚴格的“憲法性程序”。規(guī)定土地的調整應獲得全體村民五分之一的提案，并得到全體村民三分之二多數的同意方能通過。這是為了保障土地的經濟功能和再分配功能實現(xiàn)平衡之道。[17]

總之，解決農村集體土地所有制所面臨的問題不在于改變其所有制性質，打破這個僵局的唯一可能是在完善集體土地所有制的基礎上提升農村公民能力，使農民組織起來形成超越原子化個體的集體行動能力，農村共有的集體土地，應該讓農民自發(fā)地共同來決定。通過村內實行直接民主，變革村莊治理之道，才能實現(xiàn)農民在與國家交往過程中的集體談判能力，同時，實現(xiàn)對村集體代理人的有效約束。具體到對集體土地的權屬關系而言，農民通過參與征地的談判過程，實現(xiàn)了對土地最終處置權的參與，通過對村莊集體事務的共同參與落實了對農村土地的集體所有權性質，因此，通過農民自治，實現(xiàn)了農村土地集體所有權從“三權”分離到“三權”融合的變革。

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