李棠潔

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

自20 世紀90 年代始，關于民事檢察監(jiān)督范圍的爭論成了理論界和實務界共同關注的話題，形成了弱化說、強化說和改良說三種具有代表性的觀點。2012 年《民事訴訟法》第14 條規(guī)定檢察機關的法律監(jiān)督范圍從“民事審判活動”擴展到“民事訴訟”，支持強化說，被理論界稱為“全面監(jiān)督”。[1]由此推之，對民事立案活動進行監(jiān)督亦是檢察機關的法律監(jiān)督職能之一。但根據(jù)《民事訴訟法》和相關司法解釋的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)有審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督等約定俗成的法律術(shù)語，卻難覓立案監(jiān)督的概念。理論界對民事立案監(jiān)督制度的關注不多，目前涉及相關內(nèi)容的論文數(shù)量不足10 篇。相比理論界的沉寂，檢察實務部門正積極探索民事立案監(jiān)督方式，特別是在2012 年《民事訴訟法》實施和2015 年立案登記制度改革之后，民行檢察機構(gòu)針對立案中出現(xiàn)的新情況開展了實踐摸索和制度創(chuàng)新。由此可知，民事立案檢察監(jiān)督制度在司法實踐中有孕育生長的土壤，但理論灌溉的不足導致制度的畸形發(fā)展，在民事訴訟法領域面臨邊緣化危機。本文意圖通過轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)法學的概念式思維研究方式，以類型化方法作為理論研究的突破口，貼近民事立案監(jiān)督的實踐，對監(jiān)督對象予以歸納、抽象，對現(xiàn)行法律規(guī)范類型予以糾偏，進而重新劃定民事立案檢察監(jiān)督制度的邊界，進行具體制度構(gòu)建。

一、問題的提出：民事立案檢察監(jiān)督制度的概念化困境

美國法哲學家博登海默指出：“法律概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具……如果我們試圖完全否定概念，那么整個法律大廈將化為灰燼?！盵2]所謂“法律概念”，是對各種法律事實進行概括，抽象出它們的共同特征而形成的權(quán)威性范疇。它的獨特功能是通過確定事件、行為和物品等的“法律性質(zhì)”，為人們認識和評價法律事實提供必要的依據(jù)。[3]基于民事訴訟程序的安定性和可預測性，法律在制定時總是盡可能要求概念具有相當程度的明晰性和高度的確定性，但遵循傳統(tǒng)法學的概念式研究方法難以實現(xiàn)檢察機關對民事訴訟第一審立案活動的監(jiān)督制度的構(gòu)建，而且容易與相關制度混淆，造成實踐操作混亂。

（一）概念表述不一，缺乏規(guī)范性

概念是對各種行為和事件的定性，也是對規(guī)則、原則及法律制裁適用范圍的界定，因而法律、法規(guī)、規(guī)章使用的概念本身必須是規(guī)范統(tǒng)一的。目前關于檢察機關監(jiān)督法院第一審民事案件立案活動的概念表述還存在分歧，有民事立案監(jiān)督，民事立案檢察監(jiān)督，民事訴前檢察監(jiān)督，人民檢察院民事、行政立案監(jiān)督制度等各種稱謂。上述概念的表述用語非常近似，但仔細分析卻發(fā)現(xiàn)各自都有特定的所指對象，并不具有同一性。表述的差異說明民事立案檢察監(jiān)督的用語尚未形成法律概念，僅是表述者各自對司法實踐活動的直觀和簡單的反映，可以認為是由司法實踐中的習慣用語轉(zhuǎn)化而來的概念。所以，上述概念表述所指的對象、范圍并不確定，且與其他概念的界限也十分模糊。

概念表述只有經(jīng)過立法者根據(jù)一定的立法意旨和價值取向，通過歸納、抽象的方法對其內(nèi)涵和外延進行嚴格限定，才能成為具有確定性的法律概念。在構(gòu)建民事立案檢察監(jiān)督制度時，首先應規(guī)范概念表述。在眾多概念表述中，筆者傾向于民事立案檢察監(jiān)督的表述。它是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定，對人民法院依法應當受理的案件不予立案受理，不符合立案受理條件而予以立案受理，以及民事立案活動是否合法進行的法律監(jiān)督。[4]但是，我們?nèi)孕璋凑辗筛拍畹臉藴视枰砸?guī)范，使其成為法定或約定俗成的語詞表達。

（二）法律規(guī)范缺位，概念界定困難

法律概念不是一種社會現(xiàn)象在人們思維中的簡單、直觀的反映，而需要通過法律規(guī)范明確其內(nèi)涵。2012 年《民事訴訟法》沒有明確“民事立案檢察監(jiān)督”的法律概念，但卻涵攝了該制度的相關內(nèi)容。根據(jù)文義解釋的方法，第208 條規(guī)定了采用抗訴和檢察建議的方式進行民事檢察監(jiān)督的制度，已經(jīng)對立案檢察監(jiān)督制度的內(nèi)容有所涵蓋。只是沒有明確的法律概念提綱挈領，致使制度內(nèi)涵只能寄居于其他相鄰概念范疇中，表現(xiàn)得較為隱形。

民事立案檢察監(jiān)督的概念在法律規(guī)范中缺位，但由其形構(gòu)而成的法律規(guī)則和法律原則卻有法律依據(jù)。立法技術(shù)上的不周延導致法律概念所涉對象和范圍不明確，其與民事審判監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督等相關制度的區(qū)別界限不清晰，反而加劇了概念界定的難度。

（三）司法機關各行其道，監(jiān)督功能受限

明確的法律概念具有制度上的可操作性。只有通過規(guī)范性文件對法律概念進行精確界定，使其內(nèi)涵清晰、外延確定，才具有較強的實踐操作性。我國《民事訴訟法》沒有采用通俗易懂、直接明顯的方式確立民事立案檢察監(jiān)督的概念，但民事司法領域又需要相應的法律規(guī)范予以指引，因而只能通過司法解釋對該制度進行規(guī)范調(diào)整。

根據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）第414 條的規(guī)定可知，司法解釋仍將立案檢察監(jiān)督定位為事后監(jiān)督，性質(zhì)上依附于審判監(jiān)督程序，即檢察機關認為法院發(fā)生法律效力的不予受理、駁回起訴的裁定違反法律規(guī)定，通過提出抗訴，要求法院啟動再審予以糾正。相較而言，最高人民檢察院于2013年頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）勾勒了民事立案檢察監(jiān)督制度的獨立框架，即檢察機關在起訴立案階段實施法律監(jiān)督主要包括三種情況：一是監(jiān)督立案程序中審判人員存在違法行為；二是對已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯誤的不予受理、駁回起訴的裁定提出抗訴；三是對當事人怠于起訴或難以立案的民事案件實施督促起訴或支持起訴。可見，檢察機關和法院兩大機構(gòu)的解釋對民事立案監(jiān)督的規(guī)制不一，特別是某一機構(gòu)所頒行的法律解釋中涉及另一機構(gòu)的權(quán)力運作，所帶來的問題必然是解釋的規(guī)范作用受限，進而導致該制度在司法實踐中運行不暢及混亂，影響監(jiān)督功能的實現(xiàn)。

二、問題的癥結(jié)：現(xiàn)行規(guī)范類型導致民事立案檢察監(jiān)督制度的空洞化

當司法活動中的多種表象不能以法律概念涵攝時，我們自然會借助某種“典型”或“標準形態(tài)”的設定來詮釋概念所指的對象、范圍。而這種詮釋通常來源于司法實踐中的經(jīng)驗?！稒z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對民事立案檢察監(jiān)督制度框架的三種類型的界定即是對我國檢察機關民行部門的實際工作經(jīng)驗的直接反映。但隨著民事立案登記制度改革的興起以及檢察機關提起公益訴訟試點的開展，上述規(guī)范的類型化分割有架空民事立案檢察監(jiān)督制度之嫌。

（一）立案登記制度的改革規(guī)范了法院的立案受理行為

“起訴難”“立案難”曾經(jīng)是群眾反映強烈的司法不公問題，突出表現(xiàn)為法院拒收訴狀、不立不裁、拖延立案等。為貫徹黨的十八屆四中全會精神，全國法院自2015 年5 月1 日起正式推行立案登記制改革，旨在確立法院對當事人起訴的回應義務，規(guī)范法院的受理行為，保護當事人的訴權(quán)。據(jù)改革實施后的一個月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，案件總量增幅雖接近三成，但全國各級法院的登記立案秩序井然，案件入口更加暢通，當場立案率超過九成。[5]實施立案登記制使法院的立案工作日益規(guī)范，有案不立、有訴不理、拖延立案的違法行為呈逐漸減少的趨勢。因此，檢察機關立案監(jiān)督的職能也應進行相應調(diào)整。否則，法律規(guī)定終將因脫離于實踐需求而處于休眠狀態(tài)。

（二）審判監(jiān)督程序吸收了對生效的不予立案、駁回起訴裁定的法律監(jiān)督

根據(jù)《民事訴訟法》第208 條和《民訴法司法解釋》第414 條的規(guī)定，檢察機關有權(quán)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決以及不予受理、駁回起訴的裁定依法提出抗訴。從上述兩個條款的位置來看，立法者將其納入審判監(jiān)督程序的調(diào)整范圍，而沒有放在“起訴和受理”的章節(jié)之中。但從民事司法的實踐情況來看，不予受理和駁回起訴的裁定均是法院對當事人的起訴審查后作出的裁決，是立案程序的階段性結(jié)果，與立案活動有著邏輯上的不可分割的聯(lián)系。上述立法體例實質(zhì)上割裂了其與民事立案程序的關系，將其剝離于立案監(jiān)督的范圍。加之我國1982 年頒行的《民事訴訟法（試行）》總則中確立了民事審判監(jiān)督原則，截至目前已經(jīng)過三輪修法，使該制度具備了較為完整的法律體系，且經(jīng)過多年的司法實踐應用，其已成為我國司法領域中的常規(guī)性制度，被普通民眾所接受和認可。相比而言，民事立案檢察監(jiān)督制度尚未形成明確的、統(tǒng)一的法律概念，亦未有完備的法律體系。因此，欲將生效的不予立案、駁回起訴裁定的監(jiān)督納入立案檢察監(jiān)督的范圍，必將面臨立法體例的調(diào)整、司法慣例以及人們思維習慣的轉(zhuǎn)變等難以逾越的阻礙。

（三）民事公益訴訟的興起弱化了支持起訴、督促起訴的職能

2012 年《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度。為貫徹黨的十八屆四中全會提出的積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革部署，2015 年5 月5日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》），自2015 年7 月起，在全國13 各省開展為期兩年的改革試點。鑒于當下社會公共利益受損的嚴峻形勢以及改革試點工作的開展和深入，檢察機關提起公益訴訟將逐步在我國民事訴訟法立法體例中單獨形成一套法律制度，而脫離于民事立案檢察監(jiān)督的概念體系，甚至還會將與之有密切聯(lián)系的督促起訴和支持起訴納入其中。這一立法趨勢將進一步導致民事立案檢察監(jiān)督制度的“四分五裂”，進而導致整個法律概念體系的崩塌。

上述有關民事立案檢察監(jiān)督的類型劃分只是在法律概念統(tǒng)率下原封不動地攝取了法律實踐生活中的類型，實質(zhì)上仍是一種傳統(tǒng)的概念式思維方式。這種建構(gòu)民事立案檢察監(jiān)督制度的方法是封閉、靜止和僵化的，無法適應法律生活變化的需求，有與現(xiàn)實強行割裂之傾向，對于制度本身的生長也構(gòu)成了潛在的障礙。

三、解決的路徑：設置科學、合理的民事立案檢察監(jiān)督制度的類型化標準

正是基于對概念式思維的深刻反省，類型化思維的研究方式的啟發(fā)性價值開始凸顯。類型化法學方法論即以類型化思維為核心的法學研究方法，其最本質(zhì)的特征在于以事物的根本特征為標準，對研究對象進行類屬劃分。[6]對民事立案檢察監(jiān)督進行類型化研究，設置科學、合理的劃分標準，必須考量下列因素：

（一）檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

關于我國民事檢察權(quán)的性質(zhì)，主要有行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說和法律監(jiān)督說四種代表性觀點。根據(jù)我國國家權(quán)力架構(gòu)，不論是從檢察權(quán)的憲法依據(jù)來看，還是從人民代表大會之下實行“一府兩院”的權(quán)力運作機制來看，民事檢察權(quán)應被定性為法律監(jiān)督權(quán)。作為一種國家公權(quán)力，檢察監(jiān)督權(quán)在理論上有被濫用和進行自我擴張的屬性，而且民事訴訟實踐中也會因客觀條件限制而可能存在實施的主觀性和片面性。因此，檢察機關在行使法律監(jiān)督權(quán)時應保持謙抑性，適度地節(jié)制和收斂。2012 年《民事訴訟法》雖然確立了全面監(jiān)督原則，但基于檢察機關對訴訟過程了解的有限、監(jiān)督條件的有限以及監(jiān)督效力的有限等因素，全面監(jiān)督在客觀上只能是有限的監(jiān)督。[7]

（二）民事檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)的關系

民事審判權(quán)所具有的不告不理、居中裁判和裁決終局性特點使民事訴訟構(gòu)造呈等腰三角形之態(tài)：法院作為裁判者居于等腰三角形的頂點，原被告雙方分別居于等腰三角形底邊和兩腰的交叉點上。法院和當事人保持著相等的司法距離，雙方當事人則處于平等的對抗狀態(tài)。整個民事訴訟程序是一個天然的封閉性程序空間。法院的審判權(quán)受到雙方當事人訴權(quán)的制約，原被告之間的訴權(quán)亦形成平等對抗之態(tài)勢，三者處于一種動態(tài)平衡的狀態(tài)。檢察監(jiān)督權(quán)時時、處處介入將打破民事訴訟結(jié)構(gòu)自身的平衡。只有在訴權(quán)難以與審判權(quán)形成抗衡，需要救濟的情況下，民事檢察監(jiān)督權(quán)的介入才具有合理正當性。因此，民事檢察監(jiān)督權(quán)的行使只能是有限的。據(jù)此，應調(diào)整檢察監(jiān)督權(quán)行使的重點和方向，著眼于訴權(quán)易遭受侵害的薄弱環(huán)節(jié)，從而增強監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，同時也彰顯民事檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)行使的合理邊界。

（三）民事檢察監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)的關系

根據(jù)處分原則，民事主體行使訴權(quán)、啟動訴訟程序應實行“不告不理”。檢察監(jiān)督權(quán)介入民事訴訟的啟動程序，實則是公權(quán)對私權(quán)的干預，應是有條件的而非必然。我國《憲法》第51 條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！薄睹袷略V訟法》第13 條亦規(guī)定：“當事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！睋?jù)此，凡涉及國家、社會、個人利益的民事糾紛，在起訴受理時，檢察機關就應予以重點關注，及時進行法律監(jiān)督。

從民事檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)以及其與審判權(quán)和訴權(quán)的關系上看，民事檢察監(jiān)督權(quán)的行使應當是有“度”的，即必須在一定范圍內(nèi)行使。根據(jù)程序適配性原理，民事立案檢察監(jiān)督程序的設計應當與其監(jiān)督的案件的性質(zhì)、爭議事項的重要性及復雜程度等因素相適應，即根據(jù)不同的糾紛類型，有針對性地進行監(jiān)督。如果不顧糾紛類型的特點，不區(qū)別對待，就可能背離法治、法律的基本原則，影響檢察監(jiān)督的效能，損害檢察權(quán)威。[8]

四、民事立案檢察監(jiān)督模式及制度構(gòu)建

檢察監(jiān)督的有限性決定了立案監(jiān)督的重點應集中于涉及國家利益、社會公共利益和個人利益的特殊民事案件類型，具體包括新型民事案件，敏感性民事案件，涉及國家利益、社會公共利益的民事案件，以及原被告訴訟行為能力差距大的民事案件。在立案登記制度改革實施之初，檢察機關應通過類案監(jiān)督方式，審查立案環(huán)節(jié)是否適用了不符合法律規(guī)定的“土政策”，嚴格執(zhí)行立案標準，維護法律的統(tǒng)一實施，保障當事人訴權(quán)。

（一）程序的啟動

從純粹理想層面來說，立案監(jiān)督程序的啟動方式不外乎兩種：一是依當事人申請啟動；二是檢察機關依職權(quán)啟動。由于民事訴訟奉行“不告不理”原則，故學者們幾乎都主張在沒有當事人申訴的情況下，檢察機關不應主動介入民事立案活動。上述觀點的立論基礎是檢察機關對所有類型的民事案件的立案活動均實施監(jiān)督。因為監(jiān)督對象范圍過大，檢察機關的人力、物力以及財力有限，其當然無法主動實施監(jiān)督。但如果僅依靠當事人申訴啟動立案監(jiān)督程序，考慮到當事人對訴訟程序法律知識的掌握有限而不知曉檢察監(jiān)督的救濟渠道，司法實踐中該程序亦不易被啟動。即使當事人知道此立案救濟方式，但這往往也不是他們的首選。當事人通常在向法院提起訴訟遇阻后，才會想起向檢察機關尋求救濟。在這種情況下，檢察機關介入民事立案活動是被動的，在監(jiān)督過程中存在的最大問題就是信息不對稱。此外，檢察機關在法院已經(jīng)作出裁決的基礎上，力圖通過介入式監(jiān)督改變法院的裁決，無疑會加劇二者之間的矛盾沖突，不利于立案檢察監(jiān)督的功能實現(xiàn)和制度構(gòu)建。筆者認為，在對民事立案檢察監(jiān)督的范圍作出界定的情況下，特別是將監(jiān)督的對象確定為涉及國家利益、社會公共利益和個人利益等特殊民事案件時，應規(guī)定立案監(jiān)督程序主要是檢察機關依職權(quán)啟動，而以當事人申請為輔助。

民事糾紛系私人之間的權(quán)利義務爭議，這就涉及檢察監(jiān)督權(quán)何時、采用何種方式介入較為合理的問題。筆者建議，法院在收到當事人的起訴材料之后，發(fā)現(xiàn)案件涉及檢察監(jiān)督范圍的，應向檢察機關通知備案，由檢察機關審查起訴材料，并進行調(diào)查核實，決定是否啟動監(jiān)督程序。這種啟動模式一方面有利于緩解二者之間的對立沖突，實現(xiàn)協(xié)同型監(jiān)督模式，即監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間應樹立司法合作精神，恪守誠信監(jiān)督的理念，共同完成民事訴訟的監(jiān)督活動。而且二者在涉及國家利益、社會公共利益和個人利益案件中具有共同的價值取向，即維護國家利益，實現(xiàn)司法公正。另一方面，檢察機關在這種情況下實施立案監(jiān)督是主動的，而且是在案件尚未經(jīng)法院裁決是否立案的情況下實施的監(jiān)督，具有過程的完整性，因而能從當事人和法院雙方獲取較為全面的案件信息，防止偏聽偏信導致的監(jiān)督缺位、錯位、不到位等弊端。

（二）監(jiān)督的方式

檢察機關實施立案檢察監(jiān)督時，可區(qū)別案件情形，采用以下四種方式：

1.支持、督促起訴。檢察機關對于民事訴訟程序是否應合法啟動的監(jiān)督只能采用支持、督促起訴的方式。檢察機關提起公訴不宜作為立案檢察監(jiān)督的方式。如果將提起公訴作為立案檢察監(jiān)督的方式之一，就會存在原告和法律監(jiān)督者的身份重疊問題，有“既是運動員又是裁判員”之嫌，有損法律監(jiān)督的權(quán)威性和公正性。督促起訴是指對國有資產(chǎn)、社會公共利益遭受損害而有關單位不行使或者怠于履行職責的情形，檢察機關可以督促有關單位提起訴訟或者履行職責。支持起訴是指國家利益、社會公共利益、弱勢群體合法權(quán)益遭受損害，且可以通過民事訴訟途徑獲得救濟時，檢察機關可以支持適格主體依法提起民事訴訟。二者都不是直接參與民事訴訟程序，而是將糾紛引入訴訟程序完成監(jiān)督職能。

2.檢察建議。2012 年《民事訴訟法》新增了檢察建議的監(jiān)督方式。根據(jù)適用的不同情形，其可以分為再審檢察建議和其他檢察建議。其他檢察建議適用于對于法院判決、裁定和調(diào)解書以外的其他民事審判活動中的違法情形的監(jiān)督。筆者認為，立案監(jiān)督程序中適用檢察建議應由兩階段組成：第一階段，檢察機關通過調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)法院對符合立案條件的不予立案的情況，應發(fā)通知書要求法院說明不立案理由；第二階段，經(jīng)審查，法院回復不立案理由不能成立，或者逾期不予回復的，應發(fā)出立案檢察建議。

3.抗訴。當事人不服法院作出的不予受理、駁回起訴裁定，經(jīng)上訴和申請法院再審仍不能得到救濟，向檢察機關申請，經(jīng)審查符合條件的，檢察機關對法院提起抗訴。該立案監(jiān)督方式一直被納入審判監(jiān)督程序之中，未能體現(xiàn)其立案監(jiān)督屬性。筆者建議將該條規(guī)定單獨列于《民事訴訟法》起訴受理章節(jié)之中。

4.針對立案過程中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務犯罪，將犯罪線索移交紀檢、反貪、反瀆等職務犯罪偵查機關，追究責任人員的刑事責任。

（三）監(jiān)督的效力

立案檢察監(jiān)督的法律效力取決于監(jiān)督的方式和手段的運用。按照監(jiān)督方式的實施效果不同，上文提及的監(jiān)督方式可以分為剛性監(jiān)督和柔性監(jiān)督兩類。前者主要指抗訴，具有強制啟動程序的特點，即法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審裁定，啟動再審程序。后者包括支持起訴、督促起訴、檢察建議等，是監(jiān)督者與被監(jiān)督者通過協(xié)商溝通、非對抗的方式來糾正立案中的違法情形。通過設置不同效力強度的監(jiān)督方式，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，構(gòu)建一個多層次的立案監(jiān)督體系。

對于立案中的重大違法情形，包括程序上的重大違法和實體上的嚴重錯誤兩種情形，檢察機關可以而且應當抗訴；對于一般違法情形，包括程序違法和實體違法兩個方面，因其與重大違法情形相比，違法程度稍低，檢察機關可以支持起訴、督促起訴；對于輕微的違法情形，通常采取檢察建議等方式即可。

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