協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理研究——以武漢市社區(qū)協(xié)商民主情況為例

梅志罡1李文獻(xiàn)2黎園3

(1.華中師范大學(xué)，湖北武漢430079;2.3.武漢市社會(huì)主義學(xué)院，湖北武漢430015)

[摘要]我國基層協(xié)商民主不斷推進(jìn)，其實(shí)踐總結(jié)和問題研究值得重視。本文采用實(shí)證研究方法，從協(xié)商民主主體認(rèn)知、事務(wù)認(rèn)知、參與程度、參與方式、實(shí)踐方式、制度化認(rèn)知、效果評(píng)價(jià)七個(gè)方面，掃描協(xié)商民主視域下城市基層社區(qū)自治管理的圖像，查擺基層協(xié)商存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出了具有針對(duì)性和可行性的建議，以期對(duì)提升城市基層社區(qū)自治管理水平有些借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)主義協(xié)商民主城市基層社區(qū)自治管理

[中圖分類號(hào)]D62[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[收稿日期]2014-10-29

[作者簡介]1.梅志罡(1968—)，男，河南新野人，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授；2.李文獻(xiàn)(1963—)，男，湖北武漢人，武漢市社會(huì)主義學(xué)院教研室副主任；3.黎園(1983—)，女，湖北宜昌人，武漢市社會(huì)主義學(xué)院副主任科員，助理研究員。

中共十八大報(bào)告首次確認(rèn)“協(xié)商民主”概念，進(jìn)而對(duì)“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”進(jìn)行了規(guī)劃和部署。中共十八屆三中全會(huì)《決定》又進(jìn)一步對(duì)協(xié)商民主作了科學(xué)定性，強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[1](P19)。本文基于協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理的現(xiàn)狀，從實(shí)證研究出發(fā)，希望探索歸納出一些有益的認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)性建議。

一、調(diào)查背景及調(diào)查對(duì)象

協(xié)商民主視域下的社會(huì)管理，在基層層面上落腳在“基層群眾自治管理”。我國基層協(xié)商民主以村、社區(qū)和企事業(yè)為實(shí)施單位展開，人口規(guī)模小、分布相對(duì)集中，協(xié)商貫穿于基層選舉、決策、管理和監(jiān)督各方面。常用的形式主要有村(居)民會(huì)議、村(居)民代表會(huì)議、社區(qū)論壇、民主聽(議)證會(huì)、民主懇談會(huì)等。

本調(diào)查走訪了武漢市10個(gè)社區(qū)，通過隨機(jī)抽樣的方法抽取1200個(gè)樣本進(jìn)行入戶調(diào)查。問卷共發(fā)放1200份，有效問卷1108份，樣本有效率92.3%。調(diào)查對(duì)象中男性占38.1%,女性占61.9%。年齡在18歲以下占0.9%，18到24之間占7.4%，25至34之間占11.4%，35至44之間占13.5%，45到54之間占24%，55歲以上占41.7%。調(diào)查對(duì)象職業(yè)分布為離退休/無業(yè)/待業(yè)人員占34.3%，自由職業(yè)者占22.2%，黨政機(jī)關(guān)/事業(yè)單位工作者占12.6%，其他職業(yè)居民占11.6%，企業(yè)普通職工和中高層管理者分別占8.1%和6.1%，進(jìn)城務(wù)工人員和在校學(xué)生以及軍人人數(shù)分別占3.2%、0.9%、0.2%。調(diào)查對(duì)象的月收入水平在1500元以下的占26.1%，1500-2500元的占48.9%，2500-5000元的占19.5%,5000元以上的占2.7%。在1108個(gè)有效數(shù)據(jù)中，本社區(qū)戶口占62.1%，非本社區(qū)本市戶口占22%，外地戶口占14.6%。自有住房占63.2%，承租房占35.4%。同時(shí)，召開多次社區(qū)群干座談會(huì)，參加座談的代表30余人。

二、協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理現(xiàn)狀及分析

(一)協(xié)商民主主體認(rèn)知上存在模糊甚至錯(cuò)誤

基層社區(qū)自治過程中的協(xié)商民主應(yīng)該是多元主體共同參與的協(xié)商民主，這些主體應(yīng)該包括社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)中正式和非正式的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織以及社區(qū)居民等。對(duì)協(xié)商民主參與主體的正確認(rèn)知是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的前提。然而，居民的實(shí)際認(rèn)知狀況不容樂觀。在回答“居民對(duì)居委會(huì)的認(rèn)知”時(shí)，超過半數(shù)的居民認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)是“基層政府”，只有26.7%的人能正確認(rèn)知居委會(huì)是居民群眾性的自治組織的性質(zhì)。分析表明，一般群眾、低收入群體、高中以下文化程度者更傾向于認(rèn)為居委會(huì)是政府基層組織；在回答“社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)”時(shí)，選擇“社區(qū)居民委員會(huì)”的占54.0%。這說明對(duì)協(xié)商主體存在錯(cuò)誤認(rèn)知，而且造成了居民對(duì)居委會(huì)的“行政性依賴”，這種“行政性依賴”會(huì)大大降低協(xié)商民主的社會(huì)管理價(jià)值。通過座談會(huì)得到的信息也說明，武漢當(dāng)前基層社區(qū)中的協(xié)商民主并不是依靠居民社區(qū)自治中的平等參與，而是以社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo)，居民相對(duì)被動(dòng)參與來開展協(xié)商。這種協(xié)商參與方式暴露出了民主協(xié)商主體間地位的不平等性。

(二)協(xié)商民主事務(wù)認(rèn)知上表現(xiàn)為社區(qū)居民非常關(guān)注與自身有密切聯(lián)系的事務(wù)

協(xié)商民主視域下的社會(huì)管理在基層社區(qū)主要是對(duì)社區(qū)重大問題和社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商。在回答“社區(qū)應(yīng)該解決的主要問題”時(shí)，社區(qū)居民重點(diǎn)關(guān)注的是綠化、衛(wèi)生、污染等環(huán)境問題，停車位及道路秩序問題，治安問題等，分別占到20.2%、17.3%和14%；對(duì)菜市場等綜合配套生活設(shè)施的改善、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)等問題的關(guān)注度在7%-8%之間；對(duì)社區(qū)民主決策、居民關(guān)系、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題的關(guān)注都在5%上下，反映了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)各類問題的關(guān)切度。這種關(guān)切度決定了居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)知，決定了基層社區(qū)自治管理過程中協(xié)商民主的主要協(xié)商內(nèi)容。

從“居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)知”的回答來看更是一目了然， 85.1%的人選擇了“社區(qū)綠化”，其次依次為“社區(qū)衛(wèi)生”84%，“社區(qū)治安”80.9%，“社區(qū)管理”66.2%，“社區(qū)文體”59.1%，“社區(qū)教育”52.2%，“志愿者服務(wù)”29.6%。整體認(rèn)知達(dá)到80%以上的社區(qū)綠化、社區(qū)衛(wèi)生和社區(qū)治安，都是同社區(qū)居民自身密切聯(lián)系的事務(wù)。社區(qū)教育和志愿者服務(wù)在社區(qū)公共事務(wù)中居民認(rèn)知最低?？赡艿脑蚴牵鐓^(qū)教育和志愿者服務(wù)看起來社會(huì)化程度更高，與社會(huì)聯(lián)系更為緊密，容易讓人覺得它們超越了社區(qū)公共事務(wù)而更應(yīng)該是社會(huì)公共事務(wù)的組成部分。

(三)協(xié)商民主的參與程度不是很高

通過對(duì)“居民參與社區(qū)公共事務(wù)的狀況”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70.5%的人表示參加過社區(qū)公共事務(wù)，說明居民參與社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)具有一定的廣泛性。但參與的主動(dòng)性程度如果用1—5分來來打分的話，得到的平均分值為3.36分，主動(dòng)性選擇分值剛剛及格；如果將高分選項(xiàng)4分和5分合并計(jì)算，得到的比率僅為46%，進(jìn)一步證明居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性并不是很高。

“居民參與社區(qū)活動(dòng)的意愿調(diào)查”數(shù)據(jù)表明，居民對(duì)于參與各類社區(qū)公共事務(wù)表達(dá)了比較強(qiáng)烈的意愿。其中，社區(qū)居民愿意參與社區(qū)公益志愿活動(dòng)所占百分比最高，達(dá)到74%，愿意參與公共事務(wù)決策、社區(qū)競選、社區(qū)文體活動(dòng)、社區(qū)聯(lián)誼交流活動(dòng)的比例分別為67.7%、64.1%、68.6%、66.7%，都達(dá)到或超過了總體的2/3。這些數(shù)據(jù)表明，居民參與社區(qū)活動(dòng)的意愿很高。

比較強(qiáng)烈的參與意愿與不盡人意的參與主動(dòng)性構(gòu)成了協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理中的強(qiáng)烈反差。對(duì)于造成這種局面的原因，65.5%的人認(rèn)為是“居民忙于各自的工作、家庭，無暇參與社區(qū)事務(wù)”，13%的人認(rèn)為“社區(qū)居民普遍抱有一種事不關(guān)己，高高掛起的態(tài)度”。

(四)協(xié)商民主的參與方式反映出社區(qū)政治生態(tài)不夠健康

協(xié)商民主的參與方式可以反映社區(qū)的組織化程度，可以透視基層社區(qū)自治管理的基本政治生態(tài)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，占總體樣本29.3%的人沒有參與過社區(qū)公共事務(wù)；在參與過社區(qū)公共事務(wù)的調(diào)查對(duì)象中，以個(gè)人身份參加的占比高達(dá)62.9%，而以組織者身份和團(tuán)體成員身份參與者占比都不超過20%。這個(gè)結(jié)果表明，當(dāng)前的城市基層社區(qū)協(xié)商民主政治生態(tài)不夠健康。主要表現(xiàn)為：一是協(xié)商民主的參與主體組織化程度不高，大量的個(gè)體身份參與者不利于有序化參與和意愿表達(dá)，更不利于達(dá)成協(xié)商成果；二是社區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織發(fā)育程度低，協(xié)商民主的參與主體結(jié)構(gòu)失衡，不利于構(gòu)建合理有效的社區(qū)自治管理組織基礎(chǔ)；三是高比例的非參與性將使協(xié)商的難度更大，造成了協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理的實(shí)踐困境。

(五)協(xié)商民主實(shí)踐方式的實(shí)際利用狀況不太理想

從我國基層協(xié)商民主實(shí)踐看，現(xiàn)實(shí)的協(xié)商民主形式包括社區(qū)居民代表大會(huì)(會(huì)議)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)以及社區(qū)聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)、座談會(huì)、調(diào)解會(huì)等。那么，居民參與運(yùn)用這些形式的情況如何呢？在回答“社區(qū)居民參與社區(qū)代表會(huì)議的情況”時(shí)，46%的人表示參加過，45.5%的人表示沒參加過，6.7%的人表示不知道或社區(qū)沒有居民代表會(huì)議。關(guān)于“居民參與社區(qū)論壇的情況”的數(shù)據(jù)顯示，只有52.7%的人所在社區(qū)有居民論壇，其中，34.3%的人表示參加過，16.4%的人表示沒有參加過。這是很有代表性的居民參與社區(qū)公共事務(wù)的兩個(gè)樣本。前者代表了官方正式管道的參與狀況，后者代表民間管道的參與情況。

總體看來，兩類管道的實(shí)際利用狀況都沒有超過半數(shù)。在居民看來，要么是管道缺失，要么是不知道有此管道。由此可見，管道不明或者缺失影響了居民有效地參與基層社區(qū)自治管理活動(dòng)。

(六)協(xié)商民主的制度化認(rèn)知不容樂觀

協(xié)商民主的制度化認(rèn)知至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面即協(xié)商問題的提出和協(xié)商程序的完備合理。那么社區(qū)生活中協(xié)商民主討論的公共議題是怎樣提出的呢？在回答“您所在社區(qū)如何確定協(xié)商民主中應(yīng)該討論的問題”時(shí)，選“居委會(huì)自行決定”的有20%，選“由居委會(huì)征集民意后決定”的有55.8%，選“居民代表聯(lián)名、居民個(gè)人主動(dòng)提出”的不超過20%?！皩?duì)于居民參與社區(qū)公共事務(wù)程序的情況分析”給出的答案數(shù)據(jù)表明，沒有一個(gè)社區(qū)在實(shí)踐中完全遵循了正確的協(xié)商民主程序，差錯(cuò)率從20%到40%不等，由此造成了居民對(duì)社區(qū)生活中公共議題協(xié)商民主程序合理性的部分懷疑態(tài)度和保留態(tài)度。居民在回答“程序是否公正合理”時(shí)，認(rèn)為“比較不公正”、“很不公正”、“不清楚”的合計(jì)比例高達(dá)20.3%。這種態(tài)度勢(shì)必影響基層協(xié)商民主的參與度和協(xié)商結(jié)果的接受度，不利于城市基層社區(qū)自治管理。

(七)協(xié)商民主的效果評(píng)價(jià)比較積極

協(xié)商民主的最終有效性取決于城市基層社區(qū)自治管理過程中公共事務(wù)協(xié)商結(jié)果的有效性和居民對(duì)這種結(jié)果的評(píng)價(jià)?！熬用駥?duì)協(xié)商民主結(jié)果的看法”反映了居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商民主的結(jié)果認(rèn)知，接近半數(shù)的人對(duì)結(jié)果持積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為“討論結(jié)果既體現(xiàn)大多數(shù)人的意見和利益，也能照顧到少數(shù)人的意見和利益”，只有12.1%的人認(rèn)為“一般都是走過場，討論結(jié)果只能照顧到少數(shù)人的意見或利益”。同時(shí)，多數(shù)居民認(rèn)為協(xié)商民主的決策結(jié)果的實(shí)施，明顯改變了社區(qū)公共生活狀態(tài)，因而對(duì)于協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理持肯定態(tài)度。同時(shí)，協(xié)商民主參與也對(duì)居民自身產(chǎn)生積極的作用，居民對(duì)此也持肯定態(tài)度。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)民眾可以正確識(shí)別社區(qū)公共事務(wù)；在對(duì)于協(xié)商民主參與主體的認(rèn)知上社區(qū)民眾仍然存在模糊甚至錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，例如把社區(qū)居委會(huì)誤認(rèn)為是政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了居民在處理社區(qū)公共事務(wù)上存在著“行政性依賴”；在公共事務(wù)參與問題上，主觀意愿強(qiáng)烈但主動(dòng)參與性不足，導(dǎo)致意愿與行為的背離；在實(shí)際參與行為上，主要以個(gè)體參與為主，組織化程度不高；居民不能充分利用官方正式管道和民間管道參與協(xié)商民主管理；協(xié)商民主的制度化不夠健全和完善，社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)協(xié)商民主的議題；居民對(duì)協(xié)商民主的各種效果評(píng)價(jià)積極。這個(gè)結(jié)果既肯定了協(xié)商民主總體發(fā)展方向的正確性，也為我們進(jìn)一步改進(jìn)和完善協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理提出了創(chuàng)新發(fā)展的方向。

三、協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理創(chuàng)新發(fā)展對(duì)策

(一)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主地位和作用的認(rèn)識(shí)

協(xié)商民主有助于拓寬社會(huì)多元主體的政治參與渠道，把有序參與、平等議事、民主監(jiān)督、凝聚共識(shí)、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)各方、和諧發(fā)展融為一體，更好地保障人民當(dāng)家作主。協(xié)商民主有助于推動(dòng)公民廣泛參與公共事務(wù)，進(jìn)一步拓寬人民民主的深度和廣度，在維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的基礎(chǔ)上，鞏固黨的執(zhí)政地位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。協(xié)商民主有助于推進(jìn)國家治理制度化、公平化和有序化，有助于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的法治、善治和理治[2]，有助于實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的長治久安。

(二)要積極培育基層社區(qū)協(xié)商民主管理的參與主體

一是既有的基層社區(qū)組織如業(yè)主委員會(huì)等要回歸本位，發(fā)揮其自身的居民自治管理職能；二是要大力培育一批新型社區(qū)組織和社會(huì)團(tuán)體，吸引廣大社區(qū)居民積極參與到各類組織中去，提升社區(qū)居民的組織化程度，引導(dǎo)廣大居民發(fā)揮其專業(yè)知識(shí)、行業(yè)特點(diǎn)，有序參與社區(qū)公共生活；三是要發(fā)動(dòng)社區(qū)內(nèi)黨代表、人大代表、政協(xié)委員等多元主體積極參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)共同管理、自我服務(wù)、和諧發(fā)展。此外，社區(qū)居委會(huì)還要指導(dǎo)、組織和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織依法開展工作,維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

(三)要建立健全基層社區(qū)公共生活中的相關(guān)機(jī)制

建立健全社區(qū)居民監(jiān)督社區(qū)居委會(huì)的工作機(jī)制,社區(qū)居委會(huì)要定期向居民代表會(huì)議、居民大會(huì)報(bào)告工作，組織居民對(duì)居委會(huì)及其工作人員的工作進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)社區(qū)綠化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)教育、社區(qū)志愿服務(wù)等居民關(guān)心的問題進(jìn)行監(jiān)督。通過制度體系的建立和完善，保障廣大社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)公共生活和公共事務(wù)協(xié)商中的有序參與與平等議事，從而提升協(xié)商民主的內(nèi)在品質(zhì)，提高廣大居民參與協(xié)商議事的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)廣大居民在協(xié)商中的參與意愿與參與行動(dòng)的和諧一致。

(四)要重視社會(huì)組織在溝通、對(duì)話、談判、調(diào)解中協(xié)商渠道和平臺(tái)的建設(shè)

既要充分開放官方的協(xié)商議事管道和平臺(tái)，進(jìn)一步拓寬居民參與的渠道和范圍,集中民智民力,反映社情民意,解決民生、落實(shí)民權(quán),維護(hù)民利；又要積極鼓勵(lì)和支持民間組織、民間機(jī)構(gòu)建立貼近居民及居民公共生活的社會(huì)化溝通協(xié)商新的管道和平臺(tái)。探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)搭建居民參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的平臺(tái)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)即時(shí)、高效、便利和低成本優(yōu)勢(shì)，利用微博、微信、QQ群等現(xiàn)代信息手段，切實(shí)推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層發(fā)展，保障民眾暢所欲言，充分表達(dá)民意，并在此基礎(chǔ)上凝聚共識(shí)，為協(xié)商民主決策打下良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社,2013.

[2]葉小文,張峰.協(xié)商民主與現(xiàn)代國家治理的高度契合[J].中國政協(xié),2014，(1).

責(zé)任編輯：肖建平