方 旭，李俊峰

（北京體育大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100084）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，將來(lái)改革的方向是“要全面正確履行政府職能，推廣政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”。這是我國(guó)第一次在國(guó)家戰(zhàn)略層面提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革任務(wù)，說(shuō)明政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)正在邁向制度化。Boyne認(rèn)為，作為政府服務(wù)市場(chǎng)化改革的一種工具，實(shí)行公共服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)，優(yōu)勢(shì)在于利用所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，緩解市場(chǎng)的供需矛盾問(wèn)題，從而規(guī)避高成本，并且通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府官僚體制在提供公共服務(wù)中所形成的無(wú)效率狀態(tài)［1］。有研究表明，目前美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)拿出其總開(kāi)支的14%用于同私人公司、研究機(jī)構(gòu)等簽訂購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同［2］。

1 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

提高全民健康水平是全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，這也必然成為體育公共服務(wù)的基本目標(biāo)［3］。從本質(zhì)上說(shuō)，政府的體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)就是將原本的政府供給機(jī)制轉(zhuǎn)向由社會(huì)組織提供服務(wù)，其形式包含合同外包、公私合作、憑單和補(bǔ)助等，政府根據(jù)社會(huì)力量所提供的體育服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量而支付費(fèi)用。

1.1 新公共管理理論

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)，政府官僚行政管理體制應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)成本、效率以及公共服務(wù)質(zhì)量等提出的新要求［4］。政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張、行政層級(jí)的增加，導(dǎo)致其官僚體制化。隨之而來(lái)的腐敗問(wèn)題、效率低下、權(quán)力尋租等使政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率降低。就此，新公共管理理論極力主張改造公共服務(wù)供給的運(yùn)行機(jī)制，打破政府對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷機(jī)制，使非政府部門(mén)參與到公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所認(rèn)為的那樣，政府的作用首先應(yīng)當(dāng)是起到“掌舵”的作用，而不是“劃槳”［5］。

根據(jù)新公共管理理論，向社會(huì)提供體育公共服務(wù)是政府的必然職責(zé)，但是其生產(chǎn)則不一定要由政府來(lái)完成，完全可以交由社會(huì)組織，如各種體育社團(tuán)、非營(yíng)利性質(zhì)的體育協(xié)會(huì)來(lái)完成。在這一過(guò)程中，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而提高體育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，以克服政府官僚管理體制的種種弊端。政府體育主管部門(mén)可以將主要精力和工作集中于核心體育公共服務(wù)的提供方面，更加專注于提高“掌舵”能力以及提升國(guó)家體育競(jìng)爭(zhēng)力等方面。根據(jù)薩瓦斯的理論，政府服務(wù)普遍成本高且質(zhì)量差，體育公共服務(wù)的關(guān)鍵不是由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，而在于競(jìng)爭(zhēng)還是壟斷。競(jìng)爭(zhēng)往往帶來(lái)的是更低的成本和更好的質(zhì)量，而政府在體育公共服務(wù)的生產(chǎn)中往往以壟斷者的身份出現(xiàn)。

1.2 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，政府作為體育公共服務(wù)的生產(chǎn)者，可以導(dǎo)致政府失靈、供給效率低下等問(wèn)題，而解決這一困局的根本選擇就是引入多元化供給，提高供給效率［6］。政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)是一種實(shí)現(xiàn)多元化供給的有效選擇。

首先，公共產(chǎn)品理論為政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)提供了基礎(chǔ)。對(duì)于體育公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，根據(jù)其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特性，可以將其分為純體育公共服務(wù)和準(zhǔn)體育公共服務(wù)。其中，純體育公共服務(wù)是指完全具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，如競(jìng)技體育在國(guó)際比賽中奪得獎(jiǎng)牌從而帶來(lái)民族自豪感、民族榮譽(yù)感等等。準(zhǔn)體育公共服務(wù)是指只具備非排他性或者非競(jìng)爭(zhēng)性，或者是那種不完全具備但擁有較大外部效益的體育服務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純體育公共服務(wù)產(chǎn)品可以直接由政府提供；而準(zhǔn)體育公共服務(wù)則可以依靠社會(huì)或市場(chǎng)的力量來(lái)供給，從而產(chǎn)生體育公共服務(wù)供給方式的多元化［7］。

其次，公共產(chǎn)品理論將供給者和生產(chǎn)者身份進(jìn)行了區(qū)隔，這成為政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的前提基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論中，供給者和生產(chǎn)者的概念區(qū)分比較模糊。公共產(chǎn)品理論為政府在實(shí)踐中進(jìn)行角色定位提供了基礎(chǔ)［8］。該理論認(rèn)為，政府的主要角色是體育公共服務(wù)的提供者，這表明政府需要思考的是公共體育需求的內(nèi)容和需求的客體，在何種程度上提供體育公共服務(wù)，以及如何籌集資金等問(wèn)題。這種角色并不意味著其提供的體育公共服務(wù)需要由其直接進(jìn)行生產(chǎn)。體育公共服務(wù)完全可以通過(guò)市場(chǎng)或者社會(huì)體育組織來(lái)生產(chǎn)，其中政府有關(guān)部門(mén)的職責(zé)就是進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，并為社會(huì)體育組織或私人部門(mén)提供資金。從中可以看出，政府體育管理部門(mén)的主要角色就是體育政策的制定、體育公共服務(wù)需求的識(shí)別和確認(rèn)以及對(duì)服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)價(jià)等。這一制度安排，可以使其擺脫體育公共服務(wù)生產(chǎn)中的困境，從而擺脫其直接生產(chǎn)帶來(lái)的高成本、低效率的不利局面。根據(jù)蓋伊·彼得斯的理論可知，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)可以通過(guò)引入社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)消除政府體育部門(mén)服務(wù)供給角色的壟斷格局。同時(shí)，此種安排還有利于社會(huì)體育組織和團(tuán)體的發(fā)展，對(duì)體育公共服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化具有重要作用。

1.3 第三方治理

上世紀(jì)后期，由于市民社會(huì)的發(fā)展，新公共服務(wù)理論和新公共管理理論相并發(fā)展起來(lái)。同新公共管理理論強(qiáng)調(diào)在政府管理體系中引入市場(chǎng)機(jī)制模式不同的是，第三方治理理論主張“參與式政府”的管理模式［9］。根據(jù)新公共服務(wù)理論，社會(huì)體育組織、非營(yíng)利性體育組織以及私營(yíng)體育部門(mén)可以同政府一道為社會(huì)面臨的體育需求問(wèn)題提供解決方案；政府實(shí)質(zhì)扮演了協(xié)調(diào)員、中介人甚至裁判的角色，其主要行為目的是為協(xié)調(diào)解決方案提供便利條件。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙干脆提出“第三方治理”的概念，即讓第三部門(mén)成為某些領(lǐng)域公共服務(wù)提供的合法主體。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為模式就是“第三方治理”的重要途徑。如此一來(lái)，在體育公共服務(wù)供給框架中，政府體育部門(mén)與體育社會(huì)組織或協(xié)會(huì)之間相互依賴，形成了一種合作伙伴關(guān)系。

1.4 公民社會(huì)理論

首先，興起于上世紀(jì)90年代的治理理論認(rèn)為，治理是政府和社會(huì)組織共同承擔(dān)管理公共事務(wù)方式的總和?！爸卫怼币辉~代表的是一種合作關(guān)系，這一關(guān)系的雙方包括政府和公民、政府和社會(huì)組織、公共機(jī)關(guān)和私人機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)以一種協(xié)作、磋商的方式建立一種伙伴式的關(guān)系，共同確立計(jì)劃目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)方式等，從而管理公共事務(wù)。從治理理論的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，非政府體育組織和私營(yíng)體育組織可以參與到體育公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中來(lái)。

其次，根據(jù)“治理”理論和“多中心”理論，體育公共服務(wù)的供給主體可以實(shí)現(xiàn)多元化［10］。根據(jù)埃莉諾·奧斯特羅姆的研究，從社會(huì)團(tuán)體提供公共服務(wù)的效果來(lái)看，其所做的往往優(yōu)于外部權(quán)力機(jī)構(gòu)的強(qiáng)加管理效果。其研究解釋了除了市場(chǎng)和政府之外的“看不見(jiàn)的手”的作用。根據(jù)“多中心”治理理論，在政府、社會(huì)組織以及公民之間存在著多個(gè)彼此獨(dú)立的決策中心，相互在競(jìng)爭(zhēng)中尊重對(duì)方，從事合作性活動(dòng)來(lái)解決沖突，以這種多中心的管理體制實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)的有效供給。據(jù)此，體育公共服務(wù)的供給主體可以包含政府、社會(huì)體育組織和公民個(gè)人等，實(shí)現(xiàn)眾多主體相互交織的格局，從而形成多中心合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

2 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的政策支撐

在政策上，我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，也十分重視并積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體系的建立。早在2011年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合民政部所頒布和印發(fā)的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中就指出，完善對(duì)社會(huì)組織的扶植政策，積極推動(dòng)公共服務(wù)的供給由政府部門(mén)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，從而推進(jìn)更多公共資源和領(lǐng)域向社會(huì)組織開(kāi)放……發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)、合同委托、特許經(jīng)營(yíng)以及服務(wù)外包等多種公共服務(wù)供給方式的實(shí)現(xiàn)。之后，財(cái)政部在《2012年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》中也提及，要逐步擴(kuò)大公共服務(wù)的政府采購(gòu)范圍。與此同時(shí)，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十三次全國(guó)民政會(huì)議上指出：“某些適合引入市場(chǎng)機(jī)制，由社會(huì)組織來(lái)提供的政府事務(wù)性管理工作，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞浇挥缮鐣?huì)組織、社區(qū)以及中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低成本的目的?！?012年財(cái)政部和民政部為加強(qiáng)和規(guī)范中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金的使用管理，提高資金使用效益，出臺(tái)了一系列文件，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目申請(qǐng)、審批流程和監(jiān)督管理等細(xì)則做出了具體規(guī)定。2013年李克強(qiáng)總理就研究和推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)于部署和加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有重要意義。2013年9月30日，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》明確要求政府服務(wù)機(jī)制改革要加強(qiáng)在改革服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)力量。2013年11月公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！睆囊?guī)格上講，這是我國(guó)首次在國(guó)家戰(zhàn)略層面提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)戰(zhàn)略。這有力地說(shuō)明，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度已經(jīng)開(kāi)始制度化步伐。

另一方面，從實(shí)踐層面，我國(guó)部分城市的政府部門(mén)已經(jīng)在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展了卓有成效的實(shí)踐探索，而且取得了豐碩的成果，為全國(guó)大范圍推廣改革體育服務(wù)提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。例如，從2003年起，上海、北京、江蘇、浙江和廣東等地就開(kāi)始嘗試推進(jìn)政府通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)，雖然采取的模式因具體情況而有所不同，但是豐富了政府管理改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2013年開(kāi)始，我國(guó)一些省市已經(jīng)開(kāi)始推出了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體意見(jiàn)，這標(biāo)志著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度安排已經(jīng)開(kāi)始向常態(tài)化發(fā)展。目前，這一機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的有效方式［11］。

黨的十八大會(huì)議決議中指出，在政府改革進(jìn)程中我們要“建立一個(gè)廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能科學(xué)、人民滿意的服務(wù)型政府”。在“以人為本”服務(wù)理念的指導(dǎo)下，服務(wù)型政府的體育工作就要“為人民提供優(yōu)質(zhì)、滿意和充足的，滿足群眾多元化需求的體育服務(wù)”。服務(wù)型政府應(yīng)不斷加強(qiáng)體育公共服務(wù)的供給方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)力量參與體育公共服務(wù)的供給，強(qiáng)化社會(huì)組織在社會(huì)體育管理和服務(wù)中的職責(zé)和能力，引導(dǎo)社會(huì)體育組織合理健康發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，隨著生活水平的提升，人們對(duì)提高生活品質(zhì)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，體育作為改善生活質(zhì)量的重要方面越來(lái)越受到人民的重視，致使體育公共需求和政府所提供的體育公共服務(wù)之間矛盾突顯。隨著人們體育需求的復(fù)雜化和多樣化，傳統(tǒng)官僚化的政府服務(wù)體制的低效率已經(jīng)難以滿足這種社會(huì)需求，所以，政府購(gòu)買(mǎi)就成為政府提高服務(wù)效率和質(zhì)量的有效途徑。在體育公共服務(wù)的供給過(guò)程中，引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，讓社會(huì)體育組織發(fā)展壯大，提高他們體育公共服務(wù)的供給能力，可以降低政府成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。而政府部門(mén)將更多的精力投入體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)政策的規(guī)劃、服務(wù)資金預(yù)算以及體育公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)估管理等方面，以及大力推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化發(fā)展等，從而搭建社會(huì)公平平臺(tái)，使體育公共服務(wù)真正服務(wù)于民。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)這一機(jī)制，還可以有效降低政府權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為社會(huì)體育組織的發(fā)展提供契機(jī)，進(jìn)而有利于服務(wù)性政府建設(shè)。

［1］Boyne G A.Bureaucratic Theory Meets Reality：Public Choice and Service Contracting in U.S.Local Govern－ment［J］.Public Administration Review，1998，58（6）：474－484.

［2］張建偉.西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示［J］.東方企業(yè)文化，2010（15）：260－261.

［3］問(wèn)梅，孫雯.政府引導(dǎo)基金促進(jìn)體育公共服務(wù)體系市場(chǎng)化模式分析［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，27（4）：26－29.

［4］肖林鵬，李宗浩，楊曉晨.體育公共服務(wù)概念及其理論分析［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，22（2）：97－101.

［5］Osborne D，Gaebler T.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector［M］.New Jersey：Addison－Wesley Publishing Company，Inc，1992.

［6］賈曉璇.簡(jiǎn)論公共產(chǎn)品理論的演變［J］.山西師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，38（S2）：31－33.

［7］李勇.基于政府采購(gòu)理論的體育公共服務(wù)供給模式研究［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，28（6）：34－36.

［8］王寶順.“經(jīng)濟(jì)人”與公共產(chǎn)品理論演化研究［J］.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，34（2）：23－26.

［9］張彩彩.新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的比較［J］.西安郵電學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，15（4）：135－138.

［10］易劍東.中國(guó)體育公共服務(wù)研究［J］.體育學(xué)刊，2012，19（2）：1－10.

［11］陸春萍.我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度化進(jìn)程分析［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010，25（4）：102－107.