◎ 周雪飛 景平（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

1 公共資源配置的“公地悲劇”與“公權(quán)失控”

理論上講，公共資源作為人類社會(huì)公有、公用的自然資源與社會(huì)資源，具有競(jìng)爭(zhēng)性（可交易、定價(jià)）但無排他性（產(chǎn)權(quán)不明晰），即任何一個(gè)人都可以免費(fèi)使用，但一個(gè)人使用該類資源會(huì)相應(yīng)減少其他人對(duì)它的享用。

正因?yàn)榇?，公共資源在配置和使用上往往會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象：從整個(gè)社會(huì)角度看，公共資源具有稀缺性且會(huì)被過度使用，當(dāng)一個(gè)人（一代人）使用公共資源時(shí)，就減少了其他人（下一代人）的享用。這種“過度使用”，最終將導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。究其原因，是由于公共資源在產(chǎn)權(quán)上不甚明晰，缺乏價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)，配置效率低下而難以實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，市場(chǎng)失靈由此顯現(xiàn)。

不僅如此，傳統(tǒng)的公共資源行政化配置，在形成“公地悲劇”的同時(shí)也導(dǎo)致“公權(quán)失控”的產(chǎn)生：政府及其相關(guān)部門通過掌握的公共權(quán)力對(duì)公共資源實(shí)施“行政化配置”，既不公開、也不透明，在暗箱操作中形成“尋租”、腐敗現(xiàn)象，不僅公共資源配置低效，而且損害了公共利益，產(chǎn)生“權(quán)力失控”與“政府失靈”。

顯而易見，要防止“公地悲劇”和“公權(quán)失控”的產(chǎn)生，就必須解決公共資源“產(chǎn)權(quán)不明”、“價(jià)格缺失”等問題，對(duì)傳統(tǒng)的公共資源行政化配置進(jìn)行改革。

2 公共資源配置改革的歷程回顧和步入“深水區(qū)”

2.1 公共資源配置改革的歷程回顧

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)公共資源配置長(zhǎng)期仰賴“長(zhǎng)官意志”、“部門意志”和行政化配置。

2002年之前，公共資源配置主要實(shí)行的是政府各部門“自行配置”的分散化、多頭式行政管理模式，即公共資源交易管理分散在財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土、國(guó)資等政府部門，雖然有利于發(fā)揮各行業(yè)主管部門的專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，但“長(zhǎng)官意志”盛行，且公共資源交易市場(chǎng)被人為分割。這種傳統(tǒng)的分散式、行政化配置的公共資源交易管理體制，存在諸多弊?。嘿Y源浪費(fèi)，管理成本較高；管辦不分，長(zhǎng)官意志盛行，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，無法有效監(jiān)管；交易程序不規(guī)范，難以確保公共資源交易的公開、公平和公正；行業(yè)保護(hù)抬頭，降低了公共資源的配置效率。

2002年1月，中紀(jì)委 “實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場(chǎng)等四項(xiàng)制度”提出后，逐步形成了“行政主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的交易中心、自我委托、自我交易、自我監(jiān)督”的公共資源“同體監(jiān)督”的政府配置模式，以及“國(guó)資部門制定規(guī)則、交易交由第三方市場(chǎng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)‘產(chǎn)權(quán)交易所’實(shí)施、多部門聯(lián)合監(jiān)管”的公共資源“管辦分離”的市場(chǎng)配置模式。這一時(shí)期的公共資源配置改革，減輕了“長(zhǎng)官意志”，但強(qiáng)化了“部門意志”。

2012年6月，全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)提出“要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)，不斷提高公共資源配置的效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置公共資源的基礎(chǔ)性作用”，某種程度上遏制了“部門意志”，但公共資源配置依然沒有脫離“政府自我封閉運(yùn)行”的循環(huán)怪圈和“行政化配置”的漩渦，并未做到真正意義上的“市場(chǎng)化配置”。

2.2 公共資源配置改革步入“深水區(qū)”

2015年7月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，以管理創(chuàng)新促進(jìn)資源配置高效透明”；8月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》。這標(biāo)志著新一輪公共資源配置改革正式啟動(dòng)并步入“深水區(qū)”——如何打破“行政化配置，部門利益博弈”的樊籬，實(shí)現(xiàn)政府的“自我革命”，進(jìn)而走向真正意義上的“市場(chǎng)化配置”，這是一場(chǎng)重大考驗(yàn)。

實(shí)踐證明，無論政府部門還是政府下屬的事業(yè)單位，都不是市場(chǎng)主體，如果由其組織公共資源具體交易，無論“分散于政府部門”，還是集中到事業(yè)單位（如政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心），其實(shí)都沒有改變“公共資源行政化配置、政府自我封閉運(yùn)行”的實(shí)質(zhì)。

公共資源配置改革的歷程以及由此產(chǎn)生的“公地悲劇”與“公權(quán)失控”現(xiàn)象告訴人們，公共資源配置改革要實(shí)現(xiàn)“從行政化配置向市場(chǎng)化配置跨越”的驚險(xiǎn)一跳，就必須正視并解決一個(gè)核心關(guān)鍵問題——明確公共資源配置中的委托人、受托人以及監(jiān)督人，并厘清三大主體之間的關(guān)系。換言之，公共資源配置改革的核心與關(guān)鍵在于：公共資源究竟應(yīng)當(dāng)委托市場(chǎng)主體來組織交易，還是由政府或代行政府職能的事業(yè)單位組織交易。

3 公共資源配置改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與核心問題

3.1 公共資源配置改革的實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵

在“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”，“轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的大背景下，新一輪公共資源配置改革的實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵在于：實(shí)現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型與公開透明，促進(jìn)公共資源由“產(chǎn)權(quán)不明晰”走向“產(chǎn)權(quán)明晰”，由“資源”向“資產(chǎn)”、“資本”轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮公共資源配置市場(chǎng)、交易平臺(tái)“促進(jìn)發(fā)展”、“預(yù)防腐敗”的功能作用。

3.1.1 實(shí)現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型,從行政化配置向市場(chǎng)化配置邁步。公共資源配置改革的實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵，首先在于實(shí)現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型，即從行政化配置向市場(chǎng)化配置邁步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共資源配置的效率最大化。個(gè)中邏輯在于：現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，衡量資源配置效率最重要的指標(biāo)與信號(hào)莫過于價(jià)格，更高的價(jià)格意味著運(yùn)用資源的能力越強(qiáng)，配置效率也就越高。

2012年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一埃爾文·E·羅斯的研究方向恰恰就是“資源的配置，以及如何設(shè)計(jì)合理的市場(chǎng)機(jī)制來達(dá)到有效的配置效果”，其理論已被廣泛運(yùn)用。他認(rèn)為，市場(chǎng)設(shè)計(jì)和中央計(jì)劃的最大不同在于，一個(gè)良好的市場(chǎng)設(shè)計(jì)，會(huì)讓市場(chǎng)參與者來決定最后有效分配的結(jié)果。在羅斯看來，中國(guó)在市場(chǎng)設(shè)計(jì)上有很多機(jī)會(huì)。但他也著重強(qiáng)調(diào)：市場(chǎng)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是通過所設(shè)置的規(guī)則讓參與者決定有效的結(jié)果，而不是由政府代替市場(chǎng)做出決定。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的成熟理論表明：公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型，更應(yīng)廓清“政府與市場(chǎng)的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”以及“更好發(fā)揮政府的作用”，從而推動(dòng)并加快政府職能轉(zhuǎn)變。

3.1.2 實(shí)現(xiàn)公共資源配置的公開透明,避免交易中的腐敗現(xiàn)象。公共資源配置改革的另一深刻內(nèi)涵，意在實(shí)現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，避免交易中的腐敗現(xiàn)象。而“避免腐敗”與其說是實(shí)行公共資源公開交易的目的，不如講是公共資源市場(chǎng)化配置中產(chǎn)生的輔助效果。

個(gè)中邏輯在于，公共資源交易中之所以存在“尋租”、腐敗現(xiàn)象，究其原因是政府“越位”、公權(quán)“失控”導(dǎo)致“權(quán)錢交易”，公共資源沒有進(jìn)行市場(chǎng)化配置，其實(shí)質(zhì)同樣在于“政府與市場(chǎng)的邊界模糊”。從這個(gè)意義上講，只有實(shí)現(xiàn)公共資源的公開交易和市場(chǎng)化配置，方可避免公共資源交易中的腐敗與尋租行為，進(jìn)而矯正“政府失靈”現(xiàn)象。

3.2 公共資源配置改革的核心問題

通常，公共資源配置主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、監(jiān)督人等三大主體。一般來講，公共資源配置的委托人多為政府及其相關(guān)部門，而受托人即公共資源交易機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體和交易實(shí)施主體，要按照規(guī)則組織完成具體交易，監(jiān)督人則應(yīng)是多部門與社會(huì)公眾組成的監(jiān)管聯(lián)合體。

顯而易見，委托人、受托人與監(jiān)督人三者應(yīng)當(dāng)“分離”，不能“同為一體、三人合一”：委托人與受托人之間體現(xiàn)的是“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系，監(jiān)督人則要對(duì)交易活動(dòng)與行為、交易全程進(jìn)行監(jiān)控，確保交易的“公正、公開、公平”。

公共資源配置要做到規(guī)范透明，必須在交易結(jié)構(gòu)上做到“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”。從政府角度考慮，在公共資源交易過程中，政府是天然的委托人，其可以充當(dāng)規(guī)則制定人、管理服務(wù)者、監(jiān)督者的角色，但唯獨(dú)不應(yīng)充當(dāng)受托人和交易實(shí)施者的角色。

因此，理想的公共資源交易結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是：政府或政府相關(guān)部門（委托人）將具體的公共資源交易項(xiàng)目委托給公共資源交易機(jī)構(gòu)（受托人），公共資源交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)則制定人制定的“游戲規(guī)則”（如國(guó)資制定的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則）組織交易，交易的過程接受公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)測(cè)，同時(shí)接受監(jiān)督人的監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)能夠確保委托人、規(guī)則制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的有效制衡。

4 公共資源配置改革中的公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)角色定位

4.1 整合統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)建的是一個(gè)“第四方平臺(tái)”

新一輪的公共資源配置改革，明確提出“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)”，意在強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，打破地域分割、地方保護(hù)，通過“去行政化”，形成統(tǒng)一規(guī)范、高效透明的公共資源交易市場(chǎng)體系，以達(dá)到“加快推進(jìn)交易全過程電子化，實(shí)現(xiàn)交易全流程公開透明和資源共享”、“基本實(shí)現(xiàn)公共資源交易全過程電子化”、“實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變”的整合目標(biāo)要求。

前已述及，政府及其相關(guān)部門不能充當(dāng)“代理人”角色。因此，整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，不是設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的“交易中介機(jī)構(gòu)”，實(shí)質(zhì)是要構(gòu)建一個(gè)“第四方平臺(tái)”：即將各個(gè)分散的公共資源有形交易場(chǎng)所通過“互聯(lián)網(wǎng)+”連接在一起形成的、無形的電子化交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從全國(guó)來看，這個(gè)交易平臺(tái)應(yīng)是一個(gè)連接全國(guó)范圍內(nèi)各交易機(jī)構(gòu)的、各種公共資源交易都能開展的、無形的電子化交易系統(tǒng)。就交易機(jī)構(gòu)而言，需要將其有形的交易場(chǎng)所與全國(guó)互聯(lián)互通的無形電子化交易系統(tǒng)進(jìn)行連接。

4.2 公共資源交易中心的職能定位是“公共服務(wù)”，不能也無法取代依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)服務(wù)功能

在由政府推動(dòng)建立的統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)上，作為事業(yè)單位的公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）無疑應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持公共服務(wù)職能定位”，“實(shí)施統(tǒng)一的制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制，為市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務(wù)”。而包括規(guī)則制定者、交易組織者和交易監(jiān)督者等在內(nèi)的相關(guān)各方，在統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)上，將會(huì)共同形成綜合的、全新的公共資源交易生態(tài)系統(tǒng)。

換言之，公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）可以為國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)出讓等各類交易平臺(tái)提供信息資源共享、專家資源整合、平臺(tái)服務(wù)管理，制定相應(yīng)的服務(wù)管理細(xì)則，完善服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，但不能取代依法設(shè)立的、包括產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在內(nèi)的任何一個(gè)法定交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、法定代理權(quán)及其從事的相關(guān)交易組織活動(dòng)。顯而易見，作為事業(yè)單位性質(zhì)的公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）不應(yīng)作為市場(chǎng)主體組織交易，即不能接受轉(zhuǎn)受雙方的交易委托，而應(yīng)當(dāng)定位于一個(gè)“為市場(chǎng)主體提供綜合服務(wù)”的政府機(jī)構(gòu)。

4.3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)承載著公共資源交易體系建設(shè)的新使命

2015年8月24日審議通過的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出：支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。這表明，作為多層次資本市場(chǎng)體系中不可或缺的基礎(chǔ)性服務(wù)市場(chǎng)和堅(jiān)實(shí)基座，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在新一輪國(guó)企改革中被賦予了新的、重要的使命：以市場(chǎng)化方式、現(xiàn)代交易手段“推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化要素資源配置”，為“做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)”添力加碼。換言之，以產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)為主要構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)已經(jīng)被明確定位為資本市場(chǎng)的重要組成，其作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易公開、公平、公正和陽(yáng)光操作的市場(chǎng)化平臺(tái)，理應(yīng)在公共資源交易平臺(tái)建設(shè)中得到高度重視和充分利用。

因此，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)作為“市場(chǎng)主體”、依法設(shè)立的交易組織機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)也必須理直氣壯地參與到新一輪國(guó)企改革、整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)中，責(zé)無旁貸地發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，毫不猶豫地扮演重要角色，義不容辭地承載新的使命。

1.《2012年經(jīng)濟(jì)學(xué)諾獎(jiǎng)關(guān)注資源分配》，《北京商報(bào)（北京）》，2012年10月16日。

2.《十五屆中央紀(jì)委第七次全會(huì)公報(bào)》，2002年1月25日。

3.《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，2003年12月31日。

4.周雪飛：《產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的新使命》，《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》，2014年第8期。

5.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)），2015年8月10日。

6.《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，2015年8月24日。