●伊海峰

(濟(jì)南市消防支隊(duì)，山東 濟(jì)南 250101)

淺論消防行政處罰中自由裁量權(quán)的控制

●伊海峰

(濟(jì)南市消防支隊(duì)，山東 濟(jì)南 250101)

消防行政處罰中自由裁量權(quán)的規(guī)范與控制是消防行政執(zhí)法領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。圍繞自由裁量權(quán)的價(jià)值屬性展開論述，重點(diǎn)從制度維度與倫理維度的二維角度，從裁量基準(zhǔn)、“電腦量罰”、判例應(yīng)用等方面，探討如何提高裁量規(guī)范化水平，正確行使自由裁量權(quán)，促進(jìn)我國消防行政執(zhí)法工作在法治化的軌道上健康穩(wěn)步前行。

消防行政處罰；自由裁量權(quán)；規(guī)范化；電腦量罰

一、基本概念和現(xiàn)實(shí)必然性

(一)基本概念

自由裁量行政行為是指法律規(guī)范僅對行為目的、范圍等作一般原則性規(guī)定，而將行為的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、條件、方式等留給行政主體自主選擇而實(shí)施的行政行為。自由裁量行政行為的前提是自由裁量權(quán)。消防行政處罰的自由裁量權(quán)作為行政處罰自由裁量權(quán)的類屬概念，是指《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)賦予的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)規(guī)定的原則和幅度內(nèi)有選擇地行使處罰權(quán)的權(quán)力。

(二)現(xiàn)實(shí)必然性

1.現(xiàn)實(shí)執(zhí)法形勢的需要

消防行政執(zhí)法涉及的問題點(diǎn)多面廣量大，作為消防監(jiān)管主要手段的消防行政處罰，面臨的情況和問題異常復(fù)雜，且處于動態(tài)變化中，加之我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平不均衡，《消防法》不可能對不同地區(qū)、所有情況做出具體明確的規(guī)定，只能從原則、條款提供可供選擇的措施和幅度。執(zhí)法力量不足的問題在當(dāng)前我國消防行政執(zhí)法領(lǐng)域日漸凸顯，這就在客觀上決定了大量自由裁量處罰情形存在的必然性。

2.提高執(zhí)法效率的需要

我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展期和社會轉(zhuǎn)型期，各類火災(zāi)隱患日益增多，消防違法現(xiàn)象大量存在，執(zhí)法任務(wù)十分艱巨。效率是行政的生命，賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)以自由裁量的權(quán)力，確保其能夠因時(shí)因地、靈活應(yīng)對、快速決斷，提高工作效率，維護(hù)社會秩序的健康運(yùn)行和火災(zāi)形勢的持續(xù)穩(wěn)定。

3.提高執(zhí)法質(zhì)量的需要

“徒法不足以自行”，在各式各樣、紛繁復(fù)雜的違法行為面前，法律條文只能做出一些較原則性和概括性的規(guī)定，提供可供選用的措施和上下裁量的幅度，促使消防機(jī)構(gòu)能夠辨別違法的表面假象，因情施策地做出更富成效、更加合理的處罰決定，彰顯法律的公平價(jià)值。

4.兼顧合法合理的需要

法律原則和法律精神是抽象和概括的，作為處罰依據(jù)的具體條文需要運(yùn)用法律知識進(jìn)行解釋，并將形形色色的社會現(xiàn)象進(jìn)行法律抽象，將社會現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化成法律現(xiàn)實(shí)，并做出合乎法律的決斷。這個(gè)過程離不開執(zhí)法者自身的內(nèi)在德性作為結(jié)果合理性的支撐，只有自由裁量權(quán)的有效運(yùn)用，才能實(shí)現(xiàn)在制度框架內(nèi)的最大限度的合法合理。

二、現(xiàn)狀和問題

《消防法》是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，做出行政決定的根本性依據(jù)?！断婪ā返诹碌谖迨藯l至七十條規(guī)定了各種違法情形的法律責(zé)任，但無論是處罰方式的選擇還是罰金幅度上都有較大的空間和差度。在具體的應(yīng)用中，處罰結(jié)果的畸輕畸重、同案異罰、異案同罰等情況普遍存在。

消防行政處罰的決定程序中，執(zhí)法人員經(jīng)常會對《消防法》原則性和籠統(tǒng)性的規(guī)定拿捏不準(zhǔn)，琢磨不透，到底什么情況下是情節(jié)特別嚴(yán)重？什么情況下是輕微？對于個(gè)別條款規(guī)定的處罰方式為選擇型的，到底如何適用？罰金的適用上更是標(biāo)準(zhǔn)不一，任意性較大。大量處罰的做出，很大程度上是出于執(zhí)法者的主觀性判斷或經(jīng)驗(yàn)性把握，不能很好的根據(jù)違法事實(shí)的法律性質(zhì)和比例原則做出合乎法律原則的理性裁決。處罰的教育性目的難以達(dá)到。罰金空間的過大和處罰的多樣性易損害社會的公平，處罰效果也會大打折扣。

三、規(guī)范和控制

(一)裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用

誠然，我們不可能寄希望于立法機(jī)關(guān)枚舉一切法律細(xì)節(jié)和表達(dá)來詳細(xì)地確定所授出自由裁量權(quán)的范圍,何況,這種理論性狀態(tài)已被實(shí)踐證明是行不通的。因此對自由裁量的限定,不能期望立法的細(xì)化,而在于對執(zhí)行方式進(jìn)行規(guī)范控制的行政規(guī)則。這就是裁量基準(zhǔn)產(chǎn)生的法制機(jī)理。隨著執(zhí)法規(guī)范化工作的推進(jìn)，各省消防行政處罰的裁量基準(zhǔn)如雨后春筍般出現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)更加多樣化。例如《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》(消防行政處罰裁量基準(zhǔn)部分)、《湖北省公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行政處罰案件裁量標(biāo)準(zhǔn)》、《重慶市公安機(jī)關(guān)消防行政處罰裁量基準(zhǔn)》、《杭州市公安機(jī)關(guān)消防行政處罰裁量基準(zhǔn)》等等。以《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》為例，該規(guī)則對《消防法》第五十八條、五十九條、六十條、六十四條、六十五條、六十六條的處罰以違法行為的影響面積為依據(jù)，區(qū)分不同的罰款格次，同時(shí)枚舉升格處罰情節(jié)，對罰款數(shù)額做進(jìn)一步的限制。先不說該裁量基準(zhǔn)的法律效力和強(qiáng)制執(zhí)行力如何，這種以可量化的以影響面積為處罰刻度的執(zhí)行規(guī)則是非常有益的探索，至少是進(jìn)一步限制了“主觀因素”的干擾，使處罰結(jié)果更具權(quán)威性和公平性，最大限度的彰顯個(gè)案正義。

裁量基準(zhǔn)作為銜接法律規(guī)范與法律事實(shí)的橋梁，雖然以涉事建筑面積作為基準(zhǔn)依據(jù)有諸多不足和不盡合理之處，但其現(xiàn)實(shí)意義不言而喻。適當(dāng)?shù)南捞幜P裁量基準(zhǔn)是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)大小適中,防止過于寬泛而導(dǎo)致的隨心所欲。但也要避免裁量權(quán)被過分束縛而影響消防管理的主動性。要處理好以上矛盾，就要在提高執(zhí)法者素質(zhì)能力上下功夫，人的作用是先決因素。無論怎樣的控制標(biāo)準(zhǔn)，只有執(zhí)法者的素質(zhì)能力和道德水準(zhǔn)才是最終的決定因素。

(二)“電腦量罰”的構(gòu)想

“電腦量刑”是為解決刑事量刑工作中“人為因素”過多而造成的不均衡問題而新近出現(xiàn)的一種技術(shù)手段。其基本原理是通過電腦預(yù)設(shè)的程序，將各種影響刑罰輕重的因素賦值，在具體的案件決斷中，法官將案件認(rèn)定的事實(shí)法律化，并細(xì)化分類，對照程序，依次“對號入座”，由電腦自動生成判決結(jié)果，依此作為法院判決的參考或比對依據(jù)。筆者認(rèn)為，相對于復(fù)雜的刑事審判和證據(jù)規(guī)則，消防行政處罰相對簡單和明確?！半娔X量罰”是指，通過預(yù)定的電腦編程，將各種影響處罰結(jié)果的因素編入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，通過裁量基準(zhǔn)確定的罰款格次、影響面積和從重(從輕)情節(jié)所占的分值，自動生成處罰結(jié)果，最大限度地減少人為因素。以程序公正確保實(shí)體公正，當(dāng)下不失為一種大膽可行的探索。例如，對《消防法》第五十八條第一款行為進(jìn)行處罰時(shí)，預(yù)先設(shè)定5個(gè)罰款格次，相應(yīng)基準(zhǔn)罰款額如表1所示。假設(shè)建筑面積為X，細(xì)化的罰款額如表2所示(說明：表2中罰款額計(jì)算方法為，每一罰款幅度內(nèi)，在對應(yīng)的3萬、5萬、12萬、18萬、24萬的基礎(chǔ)上，增加量是在各自的2萬、7萬、6萬、6萬、6萬幅度內(nèi)，由超過基準(zhǔn)面積所占本基準(zhǔn)面積幅度的比例確定)。

表1 建筑面積與罰款幅度對應(yīng)表

表2 建筑面積與罰款數(shù)額對應(yīng)計(jì)算表

對用于生產(chǎn)、經(jīng)營的下列人員密集場所，在預(yù)設(shè)的數(shù)據(jù)庫中應(yīng)當(dāng)在對應(yīng)罰款格次范圍內(nèi)增加20%的罰款額：(1)公共娛樂場所；(2)賓館、飯店等住宿、餐飲場所；(3)商場、市場等購物場所；(4)經(jīng)商辦教育的學(xué)校、幼兒園，經(jīng)商辦醫(yī)療的醫(yī)院、診所；(5)生產(chǎn)、儲存易燃易爆危險(xiǎn)品的場所以及可燃物資倉庫。有兩類格內(nèi)從重處罰情節(jié)的，升一格處罰；有三類格內(nèi)從重處罰情節(jié)的，升兩格處罰。

對于以下情節(jié)，在數(shù)據(jù)庫中預(yù)設(shè)為從輕情節(jié)：(1)主動消除或者減輕消防安全違法行為危害后果的；(2)已滿14周歲不滿18周歲的公民實(shí)施消防安全違法行為的；(3)尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人實(shí)施消防安全違法行為的；(4)配合公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)查處消防安全違法行為，有立功表現(xiàn)的；(5)主動投案，向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)如實(shí)交待自己的違法行為的。有兩類格內(nèi)從輕處罰情節(jié)的，降一格處罰；有三類格內(nèi)從輕處罰情節(jié)的，降兩格處罰。

將“電腦量罰”引入消防執(zhí)法領(lǐng)域是信息化技術(shù)與法治化建設(shè)交叉結(jié)合的前沿性探索。雖然，當(dāng)前由于各種技術(shù)性和制度性的障礙，完全實(shí)現(xiàn)“電腦量罰”還不具現(xiàn)實(shí)性，但隨著云計(jì)算和云存儲技術(shù)的不斷完善，在不遠(yuǎn)的將來，“電腦量罰”也將會有所作為，必然會給消防行政執(zhí)法尤其是自由裁量權(quán)的正確實(shí)施帶來新的契機(jī)。

(三)判例的應(yīng)用

在法理學(xué)上，判例法是與成文法相對應(yīng)的概念，是指可作先例用以決案的法院判決，是英美法系國家重要的法律淵源。消防行政執(zhí)法是一種經(jīng)常性的行政管理活動，形態(tài)多樣，但依據(jù)單一，裁量標(biāo)準(zhǔn)的寬泛性給這種“模式化”行政裁決提供了可能。通過形成典型案例和典型判罰的方式，不同形式的違法行為不斷形成先例，并由公安部消防局編纂，在全國指導(dǎo)推行，用以指導(dǎo)以后大量的相似性判決。一方面能有效避免同案異罰的可能性，另一方面能最大限度地限制人為因素，確保處罰結(jié)果的客觀性。同時(shí)，作為一種“顯現(xiàn)化”的裁量參照，能為社會大眾所掌握，其現(xiàn)實(shí)意義是對公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行政裁量更有力的監(jiān)督。

(四)相對人的廣泛參與

如何更好地在制度層面壓縮因罰金幅度過大形成的權(quán)力空間是現(xiàn)實(shí)的難題。要使相對人對處罰的過程進(jìn)行有效的參與,必須引入相對人協(xié)商機(jī)制,強(qiáng)化消防管理中的對話談判。相對人協(xié)商機(jī)制的初衷就是要從程序上提供一個(gè)雙方對話的平臺，形成邊緣對行政中心博弈的制約性機(jī)制。應(yīng)當(dāng)注重在對話與協(xié)商中形成辯論,一種類似于“討價(jià)還價(jià)”式的溝通、辯論，在談判和達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上產(chǎn)生彼此接受的結(jié)果。開放的相對人參與,程序限制隨意,保證理性思考,最終達(dá)成公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)與相對人都能接受的裁決。

相對人參與，就是要在處罰的決定中“傾聽”群眾的聲音和辯解。需要指出的是，這種帶有“契約”和“自治”意味的相對人參與機(jī)制，絕不是對行政權(quán)的架空，而是要試圖通過一種表面平等性的洽談實(shí)現(xiàn)一種權(quán)力的制約，因?yàn)橄鄬θ吮厝皇乔Х桨儆?jì)地捍衛(wèi)自身的權(quán)益，在私權(quán)利與公權(quán)力的博弈中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和制衡，這是相對人參與機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理。

[1] 姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].法學(xué)研究，1993，(1).

[2] 黃國政.試論如何防止濫用行政自由裁量權(quán)[J].蘭州學(xué)刊,2004,(4).

[3] 王少君.論對行政自由裁量權(quán)的控制[J].前沿,2004,(7).

[4] 劉文燕,徐永慧.淺論行政自由裁量權(quán)的消極性及其法律對策[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(6).

A Simple Analysis of the Regulation of Discretionary Power in Fire-fighting Administrative Penalty

YI Hai-feng

(Ji’nanMunicipalFireBrigade,ShandongProvince250101,China)

The specification and regulation of discretionary power in fire-fighting administrative penalty is a hot issue in the field of fire-fighting administrative law enforcement. This article starts with the property of value of discretionary power and discus how to how to improve the discretion level, correctly wield the discretionary power and promote the fine and steady progress of our national fire-fighting executive law enforcement from the perspectives of two dimensionalities—system and ethic, discretionary standards, “penalty by computer”, case application and so on.

fire-fighting administrative penalty; discretionary power; regulation; penalty by computer

2014-12-19

伊海峰(1978— )，男，山東泰安人，助理工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)02-0082-03