包麗艷 張亮

(吉林省環(huán)境科學(xué)研究院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

1 引言

吉林省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的壓力還將持續(xù)增加，長(zhǎng)期形成的資源依賴型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和粗放型的增長(zhǎng)方式以及由此形成的結(jié)構(gòu)性污染依然存在，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)巨大壓力，地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范缺失影響監(jiān)管執(zhí)法效能、新的污染物不斷涌現(xiàn)并相互疊加相互影響等挑戰(zhàn)?！笆濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過(guò)程中，吉林省應(yīng)該確立怎樣的理念，“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本思路如何確定，因此，啟動(dòng)環(huán)?！笆濉币?guī)劃的前期研究工作，從戰(zhàn)略高度研究提出“十三五”環(huán)境保護(hù)總體思路，可為科學(xué)編制吉林省“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

2 總體思路分析

2.1 堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)為主線

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。預(yù)計(jì)“十三五”期間，將是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)大力推進(jìn)并取得顯著成效的五年。全省“十三五”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)按照中央的統(tǒng)一部署，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)，以生態(tài)文明建設(shè)為主線，用生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作。堅(jiān)持以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)，在小康社會(huì)大目標(biāo)的框架下，科學(xué)確定“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)，使“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)目標(biāo)與全面建成小康社會(huì)的大目標(biāo)相銜接，推動(dòng)全省走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路;堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，推動(dòng)全省城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的生態(tài)化，用較少的資源消耗和環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展;堅(jiān)持把構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主攻方向和主要任務(wù)，全力推進(jìn)資源利用方式由粗放利用向節(jié)約優(yōu)先、集約節(jié)約、高效利用轉(zhuǎn)變，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，全力推進(jìn)環(huán)境污染防治由“先污染后治理”“先破壞后修復(fù)”向在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持把創(chuàng)新和嚴(yán)格環(huán)境管理作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，加快生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)，形成轉(zhuǎn)型發(fā)展方式的倒逼機(jī)制和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制;堅(jiān)持把生態(tài)文化建設(shè)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，促進(jìn)全社會(huì)牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)倫理道德意識(shí)，激發(fā)廣大群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和自覺(jué)性，共同走向社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代。

2.2 堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為契機(jī)

吉林省解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，必須從源頭上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高資源利用效率，減少污染物排放，真正走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型發(fā)展道路。黨的十八大堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，把資源節(jié)約型、環(huán)境友好性社會(huì)建設(shè)作為全面建成小康社會(huì)的主要目標(biāo)之一?？梢灶A(yù)計(jì)，“十三五”時(shí)期，將是我國(guó)以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的重要時(shí)期，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和解決現(xiàn)存生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的大好時(shí)機(jī)。全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)抓住機(jī)遇、著眼全局、把握規(guī)律、順應(yīng)趨勢(shì)、高位統(tǒng)籌、贏得主動(dòng)，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為契機(jī)，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)環(huán)境保工作的新局面。要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作同落實(shí)主體功能區(qū)布局結(jié)合起來(lái)，建立空間規(guī)劃體系，科學(xué)劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間界限，嚴(yán)格用途管制，加快生態(tài)修復(fù)，提高生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，形成符合區(qū)域?qū)嶋H、有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的生態(tài)安全格局;要把主要污染物減排同優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)化和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化，淘汰技術(shù)落后、效益低下、浪費(fèi)資源、污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)能，從源頭上控制資源消耗和環(huán)境污染，有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源需求的無(wú)限性和自然生態(tài)系統(tǒng)資源供給有限性的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展;要把提高資源利用效率和減少環(huán)境污染同發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，按照減量化、再利用、資源化和減量化優(yōu)先的原則，在企業(yè)、園區(qū)和社會(huì)三個(gè)層面建立資源循環(huán)利用體系，提高資源的產(chǎn)出率和綜合利用率，形成消耗少、排放低、能循環(huán)、可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條;要把城市環(huán)境綜合整治同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，優(yōu)化城市布局和形態(tài)，合理劃定城市“三區(qū)四線”，加快推進(jìn)以綠色能源、綠色交通、綠色建筑、綠色空間、綠色生活為主要內(nèi)容的綠色城市建設(shè)，把生態(tài)文明理念全面融入城市的建設(shè)和發(fā)展，努力提高城市環(huán)境質(zhì)量;要把農(nóng)村環(huán)境污染防治同優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村結(jié)合起來(lái)，積極促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)藥化肥的利用率和畜禽糞便的綜合利用率，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

2.3 以深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革為動(dòng)力

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)，深化生態(tài)文明制度改革，加快建設(shè)生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”?！笆濉睍r(shí)期將是我國(guó)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制全面深化改革的重要時(shí)期，是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)注入生機(jī)和活力的大好時(shí)機(jī)。從吉林省的情況看，“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要解決的問(wèn)題較多，環(huán)境污染成因也比較復(fù)雜，治理的任務(wù)非常繁重，僅靠傳統(tǒng)的環(huán)境管理是不行的，必須深化生態(tài)文明制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，并以此為動(dòng)力，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作。因此，要按照中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合吉林省實(shí)際，以建設(shè)美麗吉林為載體，以建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系和改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制為重點(diǎn)，加快推進(jìn)我省的生態(tài)文明制度建設(shè)。改革以往職能交叉、監(jiān)管分割、規(guī)則不一、效率低下的生態(tài)環(huán)境管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立行使環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，形成貫穿社會(huì)再生產(chǎn)全過(guò)程、覆蓋從高山到江河、從天上到地下的一體化的污染物監(jiān)管模式，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性;改革分散碎片、以行政區(qū)域?yàn)閱卧纳鷳B(tài)修復(fù)和污染防治機(jī)制，堅(jiān)持大生態(tài)、大環(huán)保、大區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)思路，打破行政區(qū)域界線，建立統(tǒng)籌水陸的生態(tài)修復(fù)機(jī)制和區(qū)域聯(lián)動(dòng)的環(huán)境污染防治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)主要生態(tài)系統(tǒng)同保共育，環(huán)境污染同防共治，區(qū)域流域協(xié)調(diào)推進(jìn)，山水田林湖整體優(yōu)化;改革生態(tài)環(huán)境管理制度，完善污染物排放許可制度，實(shí)行企事業(yè)單位污染排放總量控制制度，實(shí)行各類污染物指標(biāo)有償使用和市場(chǎng)交易制度，建立和完善環(huán)保市場(chǎng)，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制，使污染減排同行業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提高相銜接，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污;改革生態(tài)環(huán)境管理模式，緊緊圍繞建設(shè)美麗吉林，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、資源環(huán)境承載能力預(yù)警、生態(tài)紅線、責(zé)任追究等生態(tài)文明各項(xiàng)制度建設(shè)，及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管，構(gòu)建全民參與的綠色生產(chǎn)生活方式，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一性和有效性。

2.4 以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心

提高環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)環(huán)境保護(hù)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本宗旨?！笆濉睍r(shí)期，是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的結(jié)點(diǎn)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)艱巨，必須以提高環(huán)境質(zhì)量為中心，全面做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。我省雖然是生態(tài)環(huán)境和資源相對(duì)較好的省份，近些年我們?cè)谖廴緶p排、城鄉(xiāng)環(huán)境污染防治和主要流域水環(huán)境污染防治等方面做了大量工作，也取得了顯著的成績(jī)，但按照小康社會(huì)生態(tài)良好和青山綠水的要求，按照廣大人民群眾的期待，按照生態(tài)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，還有較大的差距。無(wú)論是水環(huán)境污染還是大氣環(huán)境污染，都呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型、疊加型的特征，而且老的環(huán)境問(wèn)題尚未解決，新的環(huán)境問(wèn)題諸如霧霾天氣、土壤污染等日益顯現(xiàn)，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有時(shí)與環(huán)境質(zhì)量不同步，與廣大人民群眾的環(huán)境訴求不適應(yīng)?！笆濉捌陂g，全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍然要以提高環(huán)境質(zhì)量為中心，以讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上放心的食品為重點(diǎn)，找準(zhǔn)影響提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要矛盾，找準(zhǔn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的切入點(diǎn)，在解決影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要環(huán)境問(wèn)題上下功夫。要以減少和消除霧霾天氣，提高大氣環(huán)境質(zhì)量為重點(diǎn)，全方位強(qiáng)化大氣環(huán)境污染防治，確保城市大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善，使生活在城市的人們親身體會(huì)到城市環(huán)境質(zhì)量的變化;以松花江、遼河、圖們江、鴨綠江等重點(diǎn)流域及其重點(diǎn)支流以及水源地為重點(diǎn)，繼續(xù)下功夫加強(qiáng)水污染防治，確保水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到水域功能標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家控制的濃度標(biāo)準(zhǔn)，確保水源地100%達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn);以土壤環(huán)境污染防治為重點(diǎn)，采取綜合性的措施，在嚴(yán)格控制土壤污染源排放的同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民增施有機(jī)肥，改善土壤結(jié)構(gòu)，恢復(fù)土壤肥力，確保食品安全。

2.5 以解決環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向

“十三五”全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作起點(diǎn)高、要求高、標(biāo)準(zhǔn)高，要全面完成各項(xiàng)任務(wù)，必須找準(zhǔn)目前存在的主要問(wèn)題，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，扎扎實(shí)實(shí)地把生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)要求和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。要對(duì)照“十二五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施情況查找問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)“十二五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，看哪些任務(wù)完成的比較好，有什么經(jīng)驗(yàn)，哪些任務(wù)和項(xiàng)目沒(méi)有完成，需要在“十三五”繼續(xù)完成;對(duì)照全面建成小康社會(huì)對(duì)環(huán)保要求查找問(wèn)題，認(rèn)真審視全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，客觀評(píng)價(jià)全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，找準(zhǔn)主要問(wèn)題及解決思路與對(duì)策，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與全面建成小康社會(huì)同步;對(duì)照主要生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀查找差距，明確森林、草原、濕地、土壤、生物多樣性等主要生態(tài)系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題和生態(tài)修復(fù)的主要任務(wù)，明確改善環(huán)境質(zhì)量的主攻方向，明確環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的主要措施;對(duì)照廣大群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注熱點(diǎn)和訴求查找問(wèn)題，看群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題哪些解決了，哪些還沒(méi)有解決，老百姓還不滿意，應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)和解決;對(duì)照今后五年發(fā)展變化預(yù)測(cè)問(wèn)題，認(rèn)真分析全省“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的走向，超前研究和科學(xué)預(yù)測(cè)今后五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)、總量擴(kuò)張、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中可能產(chǎn)生哪些新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，會(huì)給生態(tài)環(huán)境和資源承載能力帶來(lái)哪些壓力，如何緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源約束趨緊的矛盾，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

3 研究結(jié)論

本文研究認(rèn)為吉林省“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃總體思路為:以黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以生態(tài)文明建設(shè)為主線，以全面建成小康社會(huì)和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展的基本原則，著力深化生態(tài)文明制度改革，按照源頭嚴(yán)控、過(guò)程嚴(yán)防、后果嚴(yán)懲的要求，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制;著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞;著力強(qiáng)化污染減排和排污總量控制，全方位削減工業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善;著力加快生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)，實(shí)施分區(qū)推進(jìn)、整體優(yōu)化戰(zhàn)略，科學(xué)構(gòu)建山水田林湖優(yōu)化共生的生態(tài)安全體系，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢(shì)。為全面建成小康社會(huì)提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，為建設(shè)美麗吉林提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供良好的環(huán)境支撐。

［1］國(guó)家環(huán)保部．國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路(征求意見(jiàn)稿)，2014．

［2］吉林省發(fā)改委．吉林省“十三五”規(guī)劃基本思路，2015．

［3］吉林省環(huán)科院．吉林省“十三五”環(huán)保規(guī)劃前期研究，2014．