肖 莉

（湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙 410007）

2009年中央一號文件提出了建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的鼓勵政策。這充分表明政府已意識到土地流轉(zhuǎn)是促使當(dāng)前農(nóng)村土地高效利用和盤活閑置農(nóng)用地的重要手段，對保證國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要意義。

根據(jù)2014年西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心和中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部的聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)程度不活躍的地方土地閑置率接近20%，而在土地流轉(zhuǎn)非?；钴S的地方土地閑置率為13.5%，土地流轉(zhuǎn)活躍地方相對土地流轉(zhuǎn)不活躍的地方農(nóng)村土地的閑置率明顯降低，這表明土地的流轉(zhuǎn)對降低區(qū)域的土地閑置率具有促進(jìn)作用[1]。同時，土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值明顯較高，土地的流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民帶來更多的紅利，凈增值可達(dá)10%。中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯[2]表示，開放有序的土地市場可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，如果土地流轉(zhuǎn)的客觀條件和機制更加完善，耕地撂荒的現(xiàn)象將會減少。大規(guī)模耕地的流轉(zhuǎn)可能會伴有市場風(fēng)險，但是不開放土地市場、不促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)會造成耕地這一稀缺資源的大量浪費，直接影響農(nóng)民的增產(chǎn)增收。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)已成為解決閑置農(nóng)用地問題的有效手段，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場，切實保證農(nóng)民的增產(chǎn)增收已成為盤活閑置農(nóng)用地的問題核心。

1 農(nóng)用地閑置的成因和難點分析

根據(jù)《湖南農(nóng)村土地隱性拋荒調(diào)查報告》，2007年湖南省耕地撂荒數(shù)量已超過總量的10%，其中“雙改單”造成的隱形撂荒使湖南益陽市每年少產(chǎn)糧食達(dá)18萬t。根據(jù)2011年《國際先驅(qū)導(dǎo)報》的報道，隨著種子、化肥等務(wù)農(nóng)成本的不斷增加，而糧價不見漲，農(nóng)民務(wù)農(nóng)還要擔(dān)負(fù)氣候、市場等因素帶來的風(fēng)險，導(dǎo)致我國每年達(dá)200 萬hm2耕地的閑置[3]。

1.1 農(nóng)用地閑置的成因分析

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化步伐的加快，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員開始逐步進(jìn)入其他行業(yè)，加上務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟收入低，還要承擔(dān)市場風(fēng)險，所以造成耕地撂荒、雙季種植改為單季種植的現(xiàn)象日益普遍。農(nóng)用地閑置的成因主要有自然、社會和經(jīng)濟三方面的因素。

1.1.1 自然因素 由于受氣候條件和耕作條件等自然因素的限制，造成耕地的季節(jié)性閑置嚴(yán)重，冬閑田大量存在。例如，部分地區(qū)的陰坡田在冬季因長期積水陰冷，形成爛泥田，使得每年只能種一季水稻。一些南方地區(qū)因秋冬季的陰雨天氣多，田間積水嚴(yán)重，農(nóng)民無法翻耕土地和進(jìn)行播種，使部分農(nóng)田出現(xiàn)閑置。

1.1.2 社會因素 我國城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%迅速增長到2012年的52.57%，增幅達(dá)45.14%。隨著城鎮(zhèn)化水平的顯著提高，大量農(nóng)村勞動力的凈流出也不斷增加，而土地對農(nóng)民而言具有重要的社會保障意義，許多農(nóng)民都是“離鄉(xiāng)不離土”，所以剩下來想種田的農(nóng)民需要在原土地使用者的同意下才能租種這些“多余的耕地”，因此造成越來越多的農(nóng)用地開始荒廢。

1.1.3 經(jīng)濟因素 我國農(nóng)產(chǎn)品價格長期處于較低水平，使得農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入往往要低于從事其他行業(yè)。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，帶動了各行各業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)民通過其他渠道獲得的收益也日益可觀，種糧已在大部分地區(qū)不再是農(nóng)民收入的主要來源。而且種糧的生產(chǎn)成本不斷提高、小農(nóng)耕作的收入微薄，導(dǎo)致農(nóng)民耕種積極性大大下降。

1.2 農(nóng)用地閑置的難點分析

目前我國對于閑置農(nóng)用地還沒有明確的定義。1999年國土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》也只是涉及了對閑置土地的定義，但其側(cè)重點是針對城市閑置建設(shè)用地而言的，對于農(nóng)村土地的閑置，特別是對于農(nóng)村宅基地和耕地的閑置缺乏明確概念。閑置農(nóng)用地是指在農(nóng)村由于各種人為原因未得到充分利用乃至荒廢的、具有生產(chǎn)力或者生產(chǎn)潛力的土地。農(nóng)村土地閑置包括非農(nóng)用地的閑置和農(nóng)用地的閑置，同時它具有包含多種土地類型的特點[4]。

閑置農(nóng)用地的概念不明確可直接帶來基層執(zhí)法管理的困境。當(dāng)前政府國土管理部門在針對農(nóng)村耕地撂荒中的“無作為”，主要源于當(dāng)前閑置農(nóng)用地的概念模糊、閑置情況的界定難以把握、收回耕地或停止耕地耕種補貼的發(fā)放等處罰方式難以施行且效果不佳。

2 閑置農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和困境分析

土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的有效途徑，是我國農(nóng)村體制改革中出現(xiàn)的新事物，也是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的良好契機，現(xiàn)已得到國家政策層面的支持。土地承包期由“長期不變”變?yōu)椤伴L久不變”，由此穩(wěn)定了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚存在以下問題。

2.1 農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)模糊

在我國的法律框架內(nèi)，農(nóng)民享有農(nóng)村集體土地的權(quán)利是不完全的。農(nóng)民對于集體土地只享有使用權(quán)、占用權(quán)、收益權(quán)等，卻不能對其通過轉(zhuǎn)讓、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)處分，其所有權(quán)歸屬村級集體經(jīng)濟組織，且只有村民代表大會、村民自治組織有權(quán)處置。同時，附著于土地上的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等權(quán)利雖在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)有所實行，但國家層面的法律法規(guī)還沒有明確。由于農(nóng)民享有的土地權(quán)屬模糊，以往的私下流轉(zhuǎn)被認(rèn)為是“非法行為”。而且土地流轉(zhuǎn)行為有時僅有口頭協(xié)議，即便有簽訂的雙方協(xié)議也不受法律保護(hù)[5]。因此，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)已成為土地流轉(zhuǎn)推廣的前提條件。

2.2 地塊碎小難以集中連片

由于我國大部分地區(qū)農(nóng)村人均農(nóng)用地面積小，小規(guī)模分散經(jīng)營廣泛存在，土地經(jīng)營規(guī)模小，并隨農(nóng)村人口的增加有進(jìn)一步細(xì)分的趨勢[6]。而承包者的經(jīng)營必須達(dá)到一定規(guī)模才能保證其經(jīng)濟利益[7]。因此，往往要好幾家一起連片租、且需征得旁邊田主的同意，這就限制了土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致想租地的租不到、想出租的又租不出去。

2.3 農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場信息閉塞且不規(guī)范

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的信息平臺還不完善。根據(jù)焦國棟[8]的研究發(fā)現(xiàn)，從整體上看，全國大部分地區(qū)尚未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和服務(wù)機構(gòu)，導(dǎo)致大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)還只局限于本村、村小組狹小范圍內(nèi)。同時，集體土地的無序流轉(zhuǎn)也對土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的落實帶來了制約[9]。因此，進(jìn)行跨區(qū)域、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)市場信息平臺的建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)用地集中連片和大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，對優(yōu)化農(nóng)用地資源配置具有重要意義。

2.4 農(nóng)民獲取的土地流轉(zhuǎn)收益低

由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)出戶保留了對土地長期不變的承包經(jīng)營權(quán)，所以通常只能以較低租金流轉(zhuǎn)給使用者。同時，由于政府規(guī)定了流轉(zhuǎn)土地不能改變土地用途，在糧食價格相對穩(wěn)定的情況下，流轉(zhuǎn)后的土地收益也并不高。根據(jù)新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)的趙俊對和田地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，和田地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)收益依據(jù)流轉(zhuǎn)土地的區(qū)位、肥力不同，平均年收益為200 元/667m2，部分農(nóng)戶為防止土壤肥力退化，常采取“零費用”的方式將自己的承包地交由親戚、朋友或鄰居代為管理[10]。然而，更多的地區(qū)由于受到經(jīng)濟落后和規(guī)模經(jīng)營條件不足的限制，棄種者往往難以找到尋租者，導(dǎo)致農(nóng)用地的大量撂荒。

3 盤活閑置農(nóng)用地的對策與建議

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺和市場

要建立縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級三級土地流轉(zhuǎn)平臺和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵跨區(qū)域土地集中連片的規(guī)?；?jīng)營。根據(jù)土地生產(chǎn)力的不同，要對土地流轉(zhuǎn)價值進(jìn)行科學(xué)評估，分等定級。為穩(wěn)定市場價格，減少土地流轉(zhuǎn)中的投機行為，還要建立流轉(zhuǎn)土地基準(zhǔn)底價和價格公示制度。

3.2 保證流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營和高效利用

隨著農(nóng)村人口的不斷轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)條件的改善，適時發(fā)展適度規(guī)模的經(jīng)營已成為我國這一人多地少國家的必然選擇。為保證農(nóng)用地資源的優(yōu)化配置和高效產(chǎn)出，應(yīng)當(dāng)發(fā)展一批具有市場競爭力和帶動力的企業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)重點扶持承包規(guī)模大、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出高的承包戶，鼓勵通過合作、聯(lián)合等方式提高土地的規(guī)?；?jīng)營水平。

3.3 落實土地利用動態(tài)巡查和土地考核制度

要建立與城市建設(shè)用地動態(tài)巡查制度相對應(yīng)的農(nóng)村農(nóng)用地動態(tài)巡查制度，加強基層國土資源所的建設(shè)，增加人員配置和相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)。由基層國土所擔(dān)負(fù)定期或不定期的現(xiàn)場巡查工作，獲取不同時間的全景照片并定期對比，將發(fā)現(xiàn)的核查問題及時上傳動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。對確認(rèn)的閑置土地及作出的處置結(jié)果，應(yīng)利用政府信息平臺向社會發(fā)布，并告知相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土等部門。防止農(nóng)用地閑置應(yīng)當(dāng)作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，應(yīng)由行政一把手負(fù)總責(zé)。國土、農(nóng)業(yè)、水利等管理部門要積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善共同責(zé)任體系的構(gòu)建，形成預(yù)防農(nóng)用地閑置的合力，并建立責(zé)任到組制度，及時統(tǒng)計匯總相關(guān)信息。對故意閑置土地的情況要進(jìn)行整改，情況嚴(yán)重的應(yīng)作出相應(yīng)處罰。

4 結(jié) 論

農(nóng)用地的閑置關(guān)系到農(nóng)民的增產(chǎn)增收和國家的糧食安全。要解決閑置農(nóng)用地的問題，關(guān)鍵是要提高農(nóng)民耕種的積極性，使其在種地中得到理想的效益。由于農(nóng)村人均耕地面積有限，農(nóng)民增收的空間也有限，這就使越來越多的農(nóng)村剩余勞動力選擇進(jìn)入其他行業(yè)，所以土地流轉(zhuǎn)就成了既能讓農(nóng)民繼續(xù)享受土地實惠又能保障國家糧食安全的兩全辦法。

隨著農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證在我國的全面開展，勢必使農(nóng)民對于承包地塊的面積、甚至歸屬等土地權(quán)屬更加明確，這也為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)帶來了新的契機。土地流轉(zhuǎn)是根治當(dāng)前閑置農(nóng)用地的有效方法，但需切實保護(hù)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益，防止鄉(xiāng)、村兩級操縱流轉(zhuǎn)合同的簽訂，應(yīng)賦予農(nóng)民更多的決定權(quán)、知情權(quán)和談判權(quán)，建立跟隨糧價和物價變化的租金增長機制，以最大限度保障農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)意識到，解決閑置農(nóng)用地問題的最終目的是要保障國家的糧食生產(chǎn)和安全，對于承包土地的使用者為追求經(jīng)濟利益而改變糧食種植用途的行為，要加強監(jiān)管并要求使用者簽署相應(yīng)的承諾書。

[1]土地流轉(zhuǎn)將降低土地閑置率促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利形成抵押物[N].中國經(jīng)濟時報，2010-04-21.

[2]張 麗.中國需要“發(fā)展貧困線”——訪中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯[J].中國社會保障，2007，（12）：13-15.

[3]農(nóng)民棄種拉響糧食安全警鐘撂荒耕地或達(dá)近3000萬畝[N].國際先驅(qū)導(dǎo)報，2010-05-23.

[4]王 滔，段建南，楊 君.基于“三個最嚴(yán)格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（8）：396-400.

[5]成素英，張秀蘭.山東省城鄉(xiāng)——體化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)問題與對策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011,（4）:115-118.

[6]王世杰，原東方.新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與對策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010,(8):117-119.

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[10]趙 俊，周長江.和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素探討[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,45（7）:153-156.