許勝晴

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

能源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源，但其生產(chǎn)和消費(fèi)過程對(duì)環(huán)境的影響一般情況下非常嚴(yán)重［1］。隨著尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要要求，法律生態(tài)化業(yè)已成為生態(tài)文明在法制建設(shè)中的具體要求［2］。在能源生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)其生產(chǎn)過程的環(huán)境監(jiān)管，預(yù)防和減輕油氣開發(fā)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響也是實(shí)現(xiàn)能源革命的題中之義。其中，油氣田污水所帶來的環(huán)境污染問題已經(jīng)成為油氣田環(huán)境保護(hù)中的突出問題。這一問題直接關(guān)系到我國油氣資源的可持續(xù)開發(fā)利用、水資源和土地資源等自然資源的有效保護(hù)以及當(dāng)?shù)鼐用竦纳】岛拓?cái)產(chǎn)安全，迫切需要通過健全環(huán)境監(jiān)管制度使其得到適當(dāng)處理，預(yù)防和減少油氣田污水造成的環(huán)境損害。

一、我國油氣田污水監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

1.現(xiàn)狀

油氣田污水既有重要的利用價(jià)值，也是重要的環(huán)境污染源:一方面，油氣田污水經(jīng)處理后可用于采油或者其他用途。油氣田污水的主要類型是采出水。在油氣開采中過程中，處于油氣儲(chǔ)層中的水隨著石油和天然氣一起被采上地表，同時(shí)為了保持地層壓力、提高采油率需要不斷地向油氣層中注水。在這一過程中大量的水被提取出來，形成了油氣生產(chǎn)中的主要廢水。與清水相比，油田采出水具有洗油能力強(qiáng)、驅(qū)油效率較高、水質(zhì)穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，因而成為油田注水開采的理想水源［3］。另一方面，采出水具有潛在的污染風(fēng)險(xiǎn)。例如，石油類污染物對(duì)地下水造成的污染是油田區(qū)域普遍存在的主要水污染類型，并且采出水回注是造成這類污染的主要原因之一［4］。有學(xué)者指出，由于回注井的回注層位封閉性、地下情況的不確定性、回注水質(zhì)成分復(fù)雜、回注腐蝕嚴(yán)重等原因，采出水回注存在注入水外泄，污染地下水、地表水和土壤的潛在風(fēng)險(xiǎn)［5］。

2.問題

盡管為防止和減輕油氣田污水造成的環(huán)境損害，我國的油氣開發(fā)企業(yè)非常注重油氣田污水處理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用以及內(nèi)部污水處理管理制度建設(shè)，但是非法和不適當(dāng)?shù)靥幚碛蜌馓镂鬯氖录s時(shí)有發(fā)生，并造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害。例如，吉林油田松原采氣廠將大量未經(jīng)處理的污水直接用罐車偷排到松原市南山附近的滲坑內(nèi)，致使周邊的土壤和地下水的生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)重污染［6］。然而，結(jié)合我國當(dāng)前油氣田涉水管理措施和制度，油氣生產(chǎn)水污染事件的頻發(fā)反映了我國對(duì)油氣田污水的監(jiān)管存在3個(gè)方面的問題:

(1)側(cè)重外排控制而忽視回注監(jiān)管

與污水外排的監(jiān)管相比，油氣田污水回注監(jiān)管幾乎空白。我國環(huán)境保護(hù)部2014年6月發(fā)布的《采油廢水治理工程技術(shù)規(guī)范》將油田采出水定義為:“油田開采過程中產(chǎn)生的含有原油的水，經(jīng)凈化處理后可重新注回油層作驅(qū)油劑使用，是注水水源之一?！蓖瑫r(shí)，該文件對(duì)油田采出水和采油廢水進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為油田廢水是指除作為回注、工藝回?fù)交蚱渌猛镜壬a(chǎn)用水以外，需外排的水。這一定義強(qiáng)調(diào)了采出水的石油生產(chǎn)注水水源的屬性。但是，部分未用于回注驅(qū)油的采出水在這一定義之下成為采油廢水，適用污染物排放相關(guān)政策及處理標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國對(duì)油氣田污水的監(jiān)管限于外排污水監(jiān)管，而用于回注驅(qū)油或者通過回注方式處理的油氣田污水則成為監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。

在油氣田污水回注方面，關(guān)于注水水質(zhì)問題，《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)不適用于石油開采行業(yè)的回灌污水;《陸上石油天然氣開采工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)的編制說明也明確指出:“本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水污染物排放控制要求適用于企業(yè)直接向環(huán)境水體以及向設(shè)置公共污水處理系統(tǒng)的排放行為，不適用于污水地下回注或回灌、排入儲(chǔ)存設(shè)施(設(shè)施內(nèi)廢水不外排)或用于生態(tài)用水的行為?！币虼?，油氣田污水回注的主要參考文件是2012年1月國家能源局發(fā)布的《碎屑巖油藏注水水質(zhì)推薦指標(biāo)及分析方法》(SY/T 5329-2012)。根據(jù)這一推薦標(biāo)準(zhǔn)，油田注水水質(zhì)的基本要求如下:一是水質(zhì)穩(wěn)定，與油層水相混不產(chǎn)生沉淀;二是水中不得攜帶大量懸浮物;三是對(duì)注水設(shè)施腐蝕性小。同時(shí)對(duì)于注水水質(zhì)具體指標(biāo)，該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將其分為主要控制指標(biāo)與輔助控制指標(biāo)，并且水質(zhì)的主要控制指標(biāo)達(dá)標(biāo)的可不考慮輔助性指標(biāo)，從而該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具有一定的靈活性。因此，油氣田污水回注問題成為監(jiān)管盲區(qū)，缺乏具有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)或者法律規(guī)范。

(2)重事后救濟(jì)而輕過程監(jiān)管

油氣田污水引發(fā)的環(huán)境污染是涉及不特定當(dāng)事人的污染問題，我國對(duì)之主要以行政處罰和環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)前，我國環(huán)境公益訴訟制度不斷完善。2012年修改后的《民事訴訟法》首次將公益訴訟制度寫入法律①2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。＊。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟的主體，放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍②2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(1)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”。＊。中共十八屆四中全會(huì)提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。在修改或者修訂1989年《環(huán)境保護(hù)法》的過程中，環(huán)境法學(xué)界大力呼吁加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，特別是呼吁建立或者健全按違法期間處罰制度［7-9］。2014年《環(huán)境保護(hù)法》加大了環(huán)境違法責(zé)任，提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了環(huán)境連帶責(zé)任，建立了信用檔案制度，并規(guī)定了按日計(jì)罰制度，大大提高了企業(yè)的環(huán)境違法成本?？梢灶A(yù)見，隨著我國公益訴訟制度的完善和環(huán)境污染處罰力度的增大，對(duì)于油氣田污水引起的損害救濟(jì)制度也不斷完善和成熟。然而，無論是環(huán)境公益訴訟還是行政處罰措施，其本質(zhì)上都是一種事后救濟(jì)措施，并不能從根本上抑制和預(yù)防污染的產(chǎn)生。我國對(duì)油氣生產(chǎn)過程中的污水處理和利用尚缺乏有效的監(jiān)管措施和制度。

(3)依賴行業(yè)自律而缺乏強(qiáng)制性規(guī)范

我國油氣田污水監(jiān)管尚無具有針對(duì)性的法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定，其管理主要依賴國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)以及油氣開采企業(yè)自身制定的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)未形成成熟完善的監(jiān)管體系。具體而言，在油氣田污水處理方面，2012年《石油天然氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》作了原則性的政策規(guī)定。這些規(guī)定包括:采出水處理達(dá)標(biāo)后回注;設(shè)立地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)井、加強(qiáng)對(duì)油氣田地下水水質(zhì)的監(jiān)控，防止回注過程對(duì)地下水造成污染;鼓勵(lì)污油、污水進(jìn)入生產(chǎn)流程循環(huán)利用，未進(jìn)入生產(chǎn)流程的污油、污水應(yīng)采用固液分離、廢水處理一體化裝置等處理后達(dá)標(biāo)外排等。在油氣田污水排放方面我國已經(jīng)制定了專業(yè)性的油氣田廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，即《陸上石油天然氣開采工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，其征求意見稿已經(jīng)于2014年9月17日由環(huán)保部發(fā)布。與我國的《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)相比，這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)油氣開發(fā)企業(yè)的污水外排更具有針對(duì)性，提高了油氣開發(fā)行業(yè)的污染控制標(biāo)準(zhǔn)。此外，油氣田污水外排的處理工程依靠2014年環(huán)保部《采油廢水治理工程技術(shù)規(guī)范》(HJ 2041-2014)這一國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，然而盡管該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了采油廢水治理工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和運(yùn)行管理等的技術(shù)要求，但是其性質(zhì)仍為僅具有指導(dǎo)性質(zhì)文件。整體而言，除污水外排標(biāo)準(zhǔn)以外，關(guān)于油氣田污水的政策和標(biāo)準(zhǔn)在其強(qiáng)制約束力或者執(zhí)行監(jiān)督方面存在嚴(yán)重缺陷，無法在實(shí)際上充分發(fā)揮約束企業(yè)污水處理行為的作用。

可見，油氣田污水監(jiān)管以事后監(jiān)管或者末端治理為主，而且缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。由于能源生產(chǎn)領(lǐng)域的環(huán)境問題屬于因內(nèi)部成本外部化而需要監(jiān)管的領(lǐng)域［1］，污染環(huán)境的能源企業(yè)不會(huì)主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)成本，這就導(dǎo)致了污水監(jiān)管制度的缺失極易引起嚴(yán)重的污染環(huán)境的行為及后果。然而，隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善以及對(duì)環(huán)境違法行為處罰力度的加大，油氣開發(fā)活動(dòng)過程中的環(huán)境監(jiān)管缺失所帶來的企業(yè)最終承擔(dān)的違法成本也將迅速增加。因此，加強(qiáng)油氣生產(chǎn)中的污水處理過程的監(jiān)管既有利于環(huán)境保護(hù)也有利于降低企業(yè)因最終造成環(huán)境損害而帶來的更大成本，是實(shí)現(xiàn)油氣生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益統(tǒng)一的重要選擇。

隨著我國大力倡導(dǎo)生態(tài)文明，努力謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)能源領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)能源監(jiān)管領(lǐng)域的法治化已經(jīng)成為一項(xiàng)必然的選擇。在油氣田污水監(jiān)管方面，美國制定了嚴(yán)格的水環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)。因此，筆者將對(duì)美國陸上油氣田污水監(jiān)管制度進(jìn)行研究，分析其油氣田污水監(jiān)管狀況并從中發(fā)現(xiàn)可為我國油氣田污水監(jiān)管制度所借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、美國的油氣田污水監(jiān)管制度

油氣資源開采關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全，但不可否認(rèn)的是，環(huán)境保護(hù)尤其是保護(hù)水資源免受污染并促進(jìn)水資源利用效率的提高及其循環(huán)利用也是重要的公共利益所在。為保護(hù)水資源，美國聯(lián)邦層面和各州均建立了嚴(yán)格的污水處理管理制度。本部分將主要探討美國聯(lián)邦層面法律法規(guī)對(duì)向地表排放和向地下注入兩種污水處理方式的監(jiān)管。

1.向地表排放的監(jiān)管

在聯(lián)邦層面對(duì)油氣田污水的管理主要由美國

128國家環(huán)保署進(jìn)行。為了保護(hù)水環(huán)境，美國《清潔水法》建立了國家污染物排放削減制度(NPDES)。該法第402條要求所有向地表水體(包括溪流、江河、湖泊、海灣和海洋)排放污染物的情況，必須得到根據(jù)國家污染物排放削減制度頒發(fā)的許可，而國家污染物排放削減制度項(xiàng)下的許可證的核心要素是排放限制(包括數(shù)量、污染物濃度等限制)。就陸上石油天然氣而言，美國環(huán)保署在1979年為其設(shè)置了排放限制的規(guī)則［10］。除一些特殊情況外，美國環(huán)保署禁止任何油氣田污水的排放。具體而言，除了下列兩種情況外不得向地表排放污水:

一是位于西經(jīng)98度以西的油氣井如果其污水用于農(nóng)業(yè)或者野生動(dòng)物用水，而且其日最大排放限值不超過35mg/L，那么就可以向地表水排放，但是對(duì)用于農(nóng)業(yè)或者野生動(dòng)物的用水同時(shí)要求具有足夠良好的質(zhì)量，否則也不能排放。

二是日產(chǎn)原油低于或者等于10桶的低產(chǎn)井。這種油井并不受油氣田污水排放限制的約束。美國環(huán)保署并未針對(duì)此類污水頒布通行全國的規(guī)定，但有6個(gè)州(肯塔基州、內(nèi)布拉斯加州、紐約州、賓夕法尼亞州、德克薩斯州和西弗吉尼亞州)頒布了低產(chǎn)油井的污水排放許可證制度。

因此，美國聯(lián)邦層面原則上禁止油氣田污水向地表水體的排放。盡管規(guī)定了例外情形，但是這些例外主要是根據(jù)污水的實(shí)際水質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)方面的考量而設(shè)置。

2.向地下注入的監(jiān)管

就地下回注而言，美國聯(lián)邦層面的法律主要是《安全飲用水法》，該法授權(quán)環(huán)保署對(duì)向地下注入進(jìn)行管理。為了管理和控制地下注入，注入井被分為五個(gè)類別，其中油氣田注入井屬于第二個(gè)類別，而在該類別中涉及油氣田污水注入問題的有兩種:一種是為提高油氣回收率的生產(chǎn)性注入，另一種是用于油氣田污水處理的注入。根據(jù)美國《地下注入控制》(Underground Injection Control)項(xiàng)目關(guān)于二類井的規(guī)定，采用地下注入方式處理油氣田污水(包括為提高油氣回收率的生產(chǎn)性注入)的操作者主要承擔(dān)以下義務(wù):一是獲得許可的義務(wù)。任何注入均應(yīng)當(dāng)獲得主管機(jī)構(gòu)的許可或者授權(quán);二是禁止污染地下飲用水源。任何注入活動(dòng)均不得以導(dǎo)致含有違反相關(guān)規(guī)定或者嚴(yán)重?fù)p害人類健康的污染物進(jìn)入地下飲用水源的方式實(shí)施;三是監(jiān)測(cè)義務(wù)。對(duì)注入液的性質(zhì)、注入壓力、流量以及累積數(shù)量進(jìn)行觀察監(jiān)測(cè)。其中單純處理型的操作要每周進(jìn)行一次，而為提高回收率的監(jiān)測(cè)每月進(jìn)行一次;三是報(bào)告義務(wù)。發(fā)現(xiàn)危害健康或者環(huán)境情形的，運(yùn)營者要在24小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行口頭報(bào)告，并在5日內(nèi)進(jìn)行書面報(bào)告;每年向主管機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告，其內(nèi)容包括注入液的月度記錄及其主要特征變化等。

上述義務(wù)涵蓋了從注入行為實(shí)施許可，到注入過程中污染預(yù)防和定期監(jiān)測(cè)，再到對(duì)注入情況進(jìn)行定期報(bào)告這樣一個(gè)完整而嚴(yán)密的監(jiān)管體系，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)注入實(shí)施情況和及時(shí)應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

因此，無論是向地表排放還是向地下注入，美國聯(lián)邦層面的法律都規(guī)定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置了很多禁止性和強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)定，防止油氣田污水對(duì)飲用水源的污染，以保障飲用水安全不受油氣開采的破壞。為了促進(jìn)油氣開采企業(yè)以回注方式處理油氣田污水，并將其用于提高油氣田回收率，在嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度之外，有的州還規(guī)定了激勵(lì)措施。例如，路易斯安那州在其稅法中專門針對(duì)油氣田污水回注規(guī)定了稅收抵減措施。關(guān)于采取稅收抵減措施的目的，2011年《路易斯安那州修訂法》(Louisiana Revised Statutes)第47章第633.5條明確指出，當(dāng)油氣開發(fā)企業(yè)為了提高油氣資源的回收率而把油氣田污水注入同一油氣田的同一油氣儲(chǔ)層時(shí)，允許其享受資源采掘稅抵減，從而促進(jìn)減少油氣田污水排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及減輕油氣行業(yè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為油氣生產(chǎn)者提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于因回注而增加的石油和天然氣產(chǎn)量，該條還規(guī)定對(duì)其適用的資源采掘稅削減幅度均為每單位產(chǎn)量削減20%。

三、完善我國油氣田污水監(jiān)管制度的建議

在油氣田污水監(jiān)管中貫徹清潔生產(chǎn)和污染控制理念需要對(duì)其進(jìn)行全過程的監(jiān)管?；谖覈蜌馓镂鬯O(jiān)管中存在的制度缺失問題以及借鑒美國油氣田污水監(jiān)管制度的經(jīng)驗(yàn)，為了完善我國的油氣田污水監(jiān)管制度，筆者提出以下兩個(gè)方面的建議:

1.建立油氣田污水回注監(jiān)管制度

油田污水回注包括生產(chǎn)性回注和作為最終處理方式的回注。其中，采出水回注用于驅(qū)油是油氣生產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)并因其所具有的循環(huán)利用和節(jié)約水資源特征而成為環(huán)境監(jiān)管的盲區(qū)。然而，采出水本身也是一種污水，其回注同樣存在污染地下水的可能性，而且隨著我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采出水的回注規(guī)模和影響范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大［11］。從有效減輕和避免地下水污染的角度，對(duì)采出水回注需要采取合理有效的監(jiān)管措施，將其納入環(huán)境監(jiān)管的范圍。同時(shí)，對(duì)于作為最終處理方式的回注，我國也尚未建立完善的監(jiān)管制度［12］。結(jié)合美國的油氣田污水監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于油氣田污水應(yīng)該原則上禁止向地表直接排放，除非處理后的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境不會(huì)產(chǎn)生包括累積性影響在內(nèi)的損害。地下回注應(yīng)該是油氣田污水最主要的處理方式，而且應(yīng)該對(duì)油氣田污水回注設(shè)置嚴(yán)格的具有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，而不僅僅是依靠行業(yè)和企業(yè)自律，從而保護(hù)地表和地下飲用水源免受污染。地下回注應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括地下回注水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、注入?yún)^(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、注入設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)該配套建立地下回注監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度。

2.鼓勵(lì)油氣田污水循環(huán)利用

以更高的注入水質(zhì)和設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回注作業(yè)將會(huì)給油氣開發(fā)企業(yè)帶來額外的運(yùn)營成本。正如有學(xué)者指出的那樣，為改善水質(zhì)而進(jìn)行的工藝完善和配套技術(shù)資金投入巨大，工藝復(fù)雜程度增加，人員數(shù)量和技術(shù)素質(zhì)都有較以前更高的要求［13］。實(shí)現(xiàn)注水水質(zhì)的低污染甚至是無污染需要更為復(fù)雜的技術(shù)和更高的資金投入，影響油氣開采企業(yè)的開發(fā)成本，降低了企業(yè)以更高標(biāo)準(zhǔn)處理油氣田污水的積極性［14］。然而，鼓勵(lì)油氣田污水循環(huán)利用，從而為油氣生產(chǎn)等其他行業(yè)的用水需求提供替代水源，減少對(duì)寶貴的淡水資源的消耗，將產(chǎn)生極大的環(huán)境效益。對(duì)此，我國可以在實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管前的同時(shí)采用包括稅收優(yōu)惠措施在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段鼓勵(lì)油氣生產(chǎn)企業(yè)對(duì)油氣田污水進(jìn)行用于提高抽采率或者作為最終處理方式的回注，提高其實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)回注的積極性。

四、結(jié)語

隨著我國環(huán)境承載能力逐漸達(dá)到或者接近上限，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境約束日益緊張，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)難以繼續(xù)承載粗放式發(fā)展。與此同時(shí)，資源環(huán)境約束的凸顯也是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益統(tǒng)一以及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化的重要契機(jī)。能源政策不具有獨(dú)立性，需要服務(wù)于國家安全保障民生生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)健康這四項(xiàng)具有根本性的廣泛的國家目標(biāo)或者政策［1］。合理有效的國家監(jiān)管是協(xié)調(diào)這四項(xiàng)目標(biāo)的必要條件。把以往被忽略的油氣田污水等油氣生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物或者可回收利用的資源納入監(jiān)管之中，逐步填補(bǔ)監(jiān)管漏洞，強(qiáng)化能源生產(chǎn)的全過程監(jiān)管，既是全面推進(jìn)依法治國以及設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的必然要求，同時(shí)也必將促進(jìn)我國的環(huán)境法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，促使我國的油氣資源開發(fā)利用更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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