廖雄軍

依據(jù)憲法和相關法律規(guī)定，對政府行使監(jiān)督是人大及其常委會的重要職責之一。按其對政府監(jiān)督的實踐狀況，人大對政府監(jiān)督的主要內容包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督三個方面。我國的人民代表大會制度建立以來，不斷在實踐中發(fā)展，對政府的監(jiān)督制度不斷完善，對政府的監(jiān)督工作日益加強，監(jiān)督權的行使收到了明顯成效。然而，人大的監(jiān)督工作同憲法和法律賦予的職權相比，還是有一定的差距，對政府監(jiān)督的現(xiàn)狀也不能完全達到建設法治國家的要求。近年來，政府特別是地方政府重大決策失誤現(xiàn)象增多，其中一個重要原因是人大對政府重大決策的監(jiān)控乏力。在全面推進依法治國的新形勢下，探討如何加強人大對政府重大決策的監(jiān)控，建立有效的監(jiān)控模式，是一個具有重要意義的課題。

一、由人大主持制定政府重大決策程序條例

目前，我國還沒有出臺全國性的《政府重大決策程序條例》或《重大行政決策程序條例》，基本上是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。起草這種規(guī)定，多是由地方政府的法制辦來進行具體的組織工作。從現(xiàn)實來看，地方政府有的在地方“行政程序規(guī)定”中單獨列一章，規(guī)范地方政府的重大行政決策程序，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》;大多數(shù)地方政府是制定獨立的“重大行政決策程序規(guī)定（或規(guī)則）”，如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》等。這些重大行政決策程序規(guī)定“在法律位階上多表現(xiàn)為行政規(guī)章和政府規(guī)范性文件，而尚未上升為權力機關意志?！盵1]

政府重大決策程序規(guī)定中內容方面存在的問題，將在下文中展開分析。

改革開放以來，我國地方政府決策的民主化科學化法治化程度不斷提高，但也存在不少問題，正如專家所指出的：“多年來，各級行政機關在推進依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經驗好做法，決策的法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應決策而不決策等問題也比較嚴重，損害了國家利益，侵害了群眾權益，影響了黨和政府形象?！盵2]實踐證明，由地方政府自行制定與實施本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》，對規(guī)范地方政府重大決策行為的作用是極其有限的。為了提高重大行政決策程序規(guī)范的效力，應改變現(xiàn)行的由政府自行制定重大行政決策程序規(guī)定的現(xiàn)象，由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例，由地方人大主持制定地方性的重大行政決策程序條例。這一條例的標題可用《重大行政決策程序條例》或《政府重大決策程序條例》。未來出臺的《政府重大決策程序條例》，應從政府重大決策理念、主體、范圍、過程、執(zhí)行、評估、問責等方面進行系統(tǒng)的創(chuàng)新（見圖1）。

（一）政府重大決策理念的創(chuàng)新

1.確定政府重大決策的指導思想

現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中，有的規(guī)定了重大行政決策的指導思想，但表述上往往過于簡略;有的這類規(guī)定中，沒有對重大行政決策的指導思想加以說明。重大行政決策的指導思想應包括制定本規(guī)定或本條例的目的、預期目標、制定依據(jù)等內容。根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，政府重大決策的指導思想可以用如下的表述：“為了規(guī)范政府重大行政決策行為，強化決策責任，減少決策失誤，保證決策質量，努力建設法治、誠信、責任、效能、廉潔、服務政府，從制度上確保重大行政決策的合法性、科學性和民主性，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強法治政府建設的意見》及相關法律法規(guī)和政策，結合我國實際，制定本條例?！?/p>

2.政府重大決策價值取向

把黨的全心全意為人民服務的宗旨融入到政府重大決策中，就必須堅持“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”。就必須兼顧國家利益、社會公共利益和公民個人利益，以有利于構建和諧社會和促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者認為，政府重大決策價值取向應是：“以人為本，造福于民。”

3.政府重大決策原則的創(chuàng)新

現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中，有的對重大決策原則做了規(guī)定，這種原則有多有少。三個原則的規(guī)定，如某直轄市政府重大決策程序規(guī)定：“市人民政府重大事項決策遵循科學、民主、合法的原則?！庇秩缒呈≌卮鬀Q策程序規(guī)定：“政府重大決策應當堅持以下原則：科學決策原則、民主決策原則、依法決策原則?！彼膫€原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“政府重大行政決策應當遵循以下原則：科學決策原則、民主決策原則、依法決策原則、公平公正原則?！庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大決策應當堅持以下原則：依法決策原則、科學決策原則、民主決策原則、效能決策原則?！痹偃缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大行政決策應當遵循科學、民主、合法和公開的原則?！蔽鍌€原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“重大決策應當堅持民主、法治、公正、時機、擇優(yōu)原則?！庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大決策堅持行政首長負責制原則，同時決策程序要體現(xiàn)以下原則：科學決策原則、民主決策原則、依法決策原則、集體決策原則。”六個原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“堅持黨的領導、依法決策、民主決策、科學決策、注重效能、接受監(jiān)督?！庇秩缒呈姓卮鬀Q策程序規(guī)定：“市政府重大行政決策遵循合法、科學、民主、效率、公開、公平的原則?！?/p>

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者認為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，把“公平公正、依法決策、民主決策、科學決策”確定為重大行政決策原則，是比較合適的?！凹w討論決定”是重大行政決策過程中的一個法定步驟，因此“集體決策”不作為一個決策原則。

（二）政府重大決策主體的創(chuàng)新

過去有人認為，政府重大決策主體只是政府系統(tǒng)內的各類人員，這未免視野太窄了。筆者認為，政府重大決策主體應是多元的，包括執(zhí)政黨、政府、公眾等。政府重大決策的主體可以劃分為直接主體與間接主體，執(zhí)政黨與政府是政府重大決策的直接主體，公眾是政府重大決策的間接主體。

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者認為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應對政府重大決策主體及其作用作出界定。特別是應確定各類組織或個人在政府重大決策中的功能或作用，如：“政府行政首長代表本級政府對重大行政事項行使決策權。政府分管領導、政府秘書長協(xié)助行政首長決策。下一級政府，本級政府的組成部門、直屬機構、辦事機構、派出機構、法律法規(guī)授權履行行政管理職能的機構及其他有關單位（以下簡稱決策承辦單位）負責承辦本級政府重大決策的調研、方案起草與論證等前期工作。決策承辦單位可以委托專家、專業(yè)服務機構或者其他有相應能力的組織完成專業(yè)性工作。政府辦公廳負責組織安排政府重大決策活動，并提供綜合服務。政府法制、政府政策研究與發(fā)展改革研究等機構，政府參事室、政府決策咨詢專家委員會及政府法律顧問應當為政府重大決策提供法律、政策、專業(yè)咨詢等有關服務?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于在更大范圍內集思廣益，匯集民智，提高政府重大決策的質量，減少執(zhí)行中的阻力。

人民群眾和社會各種主體（公眾）等決策權力的作用，表現(xiàn)為從自身、群體、組織的根本利益和切身利益出發(fā)，結合社會利益和國家利益，向政府決策機構提出決策建議，通過有關渠道和方法，參與列入政府重大決策方案的討論，并提出意見和建議，對經過修改納入備選的重大決策方案，參與合法性和合理性評價。政府重大決策權力的作用是主干性作用，人民群眾和社會各種主體（公眾）決策權力的作用是支撐性作用。兩種作用相輔相成、相得益彰。

（三）政府重大決策范圍的創(chuàng)新

筆者認為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應對什么是重大行政決策作出界定。這一界定，筆者建議用如下的表述：“本條例所稱重大行政決策，是指政府依照法定職責對涉及本行政區(qū)域內經濟社會發(fā)展全局、社會面廣、專業(yè)性和政策性強、與人民群眾切身利益密切相關的重大事項所作出的決定?！?/p>

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)政府重大決策范圍多數(shù)采用羅列的方法，最少的列出了5個方面，最多的一共列出了17個方面。從增強可操作性方面考慮，細列有好處。筆者認為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應列出政府重大決策范圍，以便實際中的操作。但要注意區(qū)分人大決策與政府決策的職責范圍，防止出現(xiàn)混亂。

（四）政府重大決策過程的創(chuàng)新

現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定中所規(guī)定的重大行政決策過程，存在兩個方面的問題：一是各自規(guī)定的步驟數(shù)量有多有少，最少是三個步驟，如某直轄市的重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大事項決策建議的提出、重大事項決策方案的擬定、重大事項決策的決定?！币灿兴膫€程序（如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“決策建議的提出、協(xié)商與協(xié)調、公示與聽證、決策與公布”）;五個程序（如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大決策應當經過以下程序：公眾參與、專業(yè)論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”）;六個程序（如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“決策啟動、風險評估、征求意見、聽證、合法性審查、審議決定”）的，等等。設置七個步驟的也常見，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大行政決策一般應當經過以下程序：決策調研、咨詢論證、公眾參與、風險評估、合法性審查、集體討論決定、公布結果?！庇秩缒呈≈卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策程序是，“政府作出重大行政決策應當經過下列程序：調查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調、合法性審查、集體討論、結果公開?！痹O置八個步驟的也能見到，如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大行政決策一般應當經過以下程序：調查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調、風險評估、合法性審查、集體討論、結果公布。”設置最多的是九個步驟，如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“市政府重大行政決策一般應經過以下程序：（1）決策提出，（2）調查研究，（3）咨詢論證，（4）征求意見，（5）舉行聽證，（6）法律審查，（7）試點試行，（8）作出決策，（9）決策公開。上述（1）（2）（4）（6）（8）（9）項為必經程序，（3）（5）（7）項根據(jù)決策事項的實際情況確定?！倍歉髯砸?guī)定的各個階段的工作步驟名稱與工作內容不統(tǒng)一，見上文所示。

2010年11月8日，國務院發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》中指出：“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序?！?014年10月28日，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“健全依法決策機制”“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！备鶕?jù)地方政府的實踐與上述兩個文件的規(guī)定，筆者認為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，把“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”確定為重大行政決策法定程序，是比較合適的。為什么要把“提出決策議題”作為法定程序中的一個重要步驟呢？因為各個方面提出的決策建議，必須經過法定程序，才能正式成為政府重大決策的議題。如果這一步不作為法定程序中的一個重要步驟，后面的各個步驟就無從談起，也會影響到決策的質量，甚至成為政府錯誤決策的源頭。為什么要把“決策公開”作為法定程序中的一個重要步驟呢？因為政府的重大決策往往是確定關系國計民生的重大問題或重大政策，而且在“公眾參與”階段，決策的有關信息已經公開，那么，決策結果的公開就是必然的和必須的。

（五）政府重大決策執(zhí)行的創(chuàng)新

狹義的決策指決策制定過程，廣義的決策指決策制定與執(zhí)行過程。瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)部分地方政府重大決策程序規(guī)定中，沒有專門提出執(zhí)行的要求與建立健全執(zhí)行機制、監(jiān)督機制。筆者認為，政府重大決策應包括決策制定與執(zhí)行過程。應注重創(chuàng)新政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機制、創(chuàng)新政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機制。

1.政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“政府辦公廳對政府重大決策進行工作任務和責任分解，明確執(zhí)行機構和工作要求。有關執(zhí)行機構應當根據(jù)各自職責，全面、及時、正確地貫徹執(zhí)行政府重大決策，不得拒不執(zhí)行、不完全執(zhí)行、變相執(zhí)行、推諉執(zhí)行、拖延執(zhí)行。執(zhí)行機構應當及時向政府報告政府重大決策執(zhí)行情況。決策執(zhí)行機構在執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)政府重大決策所依據(jù)的客觀條件發(fā)生變化或因不可抗力原因導致決策目標全部或部分不能實現(xiàn)的，要及時向人大、政府提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正決策的建議。人大、政府根據(jù)執(zhí)行機構提出的建議，參照有關規(guī)定的程序作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策方案的決定。出現(xiàn)緊急情況的，行政首長可以直接作出決定。人大、政府作出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正政府重大決策決定的，決策執(zhí)行機構應當采取有效措施，避免或減少損失。”作出這種規(guī)定，有利于完善政府重大決策執(zhí)行機制，提高執(zhí)行效能。

2.政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“政府建立決策監(jiān)督機制，加強政府內部對決策執(zhí)行情況的層級監(jiān)督。政府辦公廳負責政府重大決策執(zhí)行的檢查、督辦、考核等工作，根據(jù)決策方案和政府工作部署，采取跟蹤檢查、督促催辦等措施，確保決策方案的正確施行，并及時向政府報告督查情況。監(jiān)察部門應當加強決策職責履行和行政效能的監(jiān)督，對超越決策權限、違反決策程序以及對決策事項執(zhí)行不力、偏離決策目標和內容等行為，應當依法追究有關人員的行政責任。審計部門應當將政府重大投資專項資金使用等決策的執(zhí)行情況納入跟蹤審計或者效益審計范圍，加強經濟責任審計，提出處理意見，并將審計報告呈報政府分管領導和主管領導，依紀依法作出處理。政府重大決策及其執(zhí)行行為應當自覺接受人民代表大會及其常務委員會的依法監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督，認真聽取民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和各人民團體的意見。同時，要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督。公民、法人和其他組織認為政府有關決策應當停止執(zhí)行或者修改的，可以向人大、政府提出建議。經人大、政府辦公廳審查，認為政府有關決策確需重新研究評估的，提請人大、政府授權有關機構對該決策進行研究評估，形成停止執(zhí)行、修改或者繼續(xù)執(zhí)行的意見。審查研究意見經人大、政府同意后，應當及時向提出建議的公民、法人和其他組織反饋?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于完善政府重大決策監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行中的偏差，確保正確的政府重大決策能得到有效的執(zhí)行。

（六）政府重大決策后評估的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府重大決策程序規(guī)定中，沒有專門提出要求，建立健全后評估制度與糾錯機制。這不利于政府總結重大決策成功的經驗，也不利于政府汲取重大決策失誤的教訓，更不利于及時發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤，減少損失。政府重大決策后評估分為內部評估（政府自我評估）與外部評估（外部公眾評估），兩者相輔相成。應注重創(chuàng)新政府重大決策后評估機制、完善政府重大決策后評估報告的內容體系、創(chuàng)新政府重大決策后評估結果的運用方式與糾錯機制。

1.政府重大決策后評估機制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“人大、政府可以根據(jù)重大決策具體情況，對重大決策進行后評估，重大決策后評估由人大、政府指定的后評估機構組織實施。有關國家機關、重大決策承辦機構、有關專家學者、公民、法人和其他組織可以向重大決策承辦機構或者人大、政府提出重大決策后評估建議。人大、政府審定后認為確有必要的，在15日內啟動后評估機制;認為沒有必要的，在15日內告知建議提出單位或者個人。后評估機構應對重大決策實施情況進行認真調研，向重大決策實施部門、相關行業(yè)性組織和重大決策實施的相對人充分了解情況，并運用文件資料審閱、個別訪談、座談會、問卷調查、網(wǎng)絡媒體、決策效果監(jiān)測點反饋等方法采集重大決策實施信息。后評估機構在啟動后評估機制過程中，認為繼續(xù)實施重大決策可能造成更大損失時，可以及時提請人大、政府審定中止執(zhí)行，人大、政府認為確有必要中止執(zhí)行的，應當在10日內通知重大決策實施部門。”這種后評估機制的建立，有利于及時發(fā)現(xiàn)政府的重大決策失誤。

2.完善政府重大決策后評估報告的內容體系

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定，“重大決策后評估主要評估以下內容：一是實施效果與制定目標的一致性。二是實施的成本與產生效益分析。三是產生的近期效果和可能的長遠影響。四是實施過程中存在的問題及其主要原因。五是其他需要評估的事項。重大決策后評估在啟動后6個月內完成，后評估期間不影響原決策的實施。后評估機構應當對評估中重大決策實施信息進行綜合分析，撰寫后評估報告。重大決策后評估報告應包括以下內容：其一，對重大決策的總體評估，對決策效果作出定性與定量的評價。其二，重大決策實施過程中存在的問題及對策。其三，對重大決策延續(xù)、調整或終結的建議?！闭卮鬀Q策后評估的內容應當在后評估報告中體現(xiàn)，作為政府對重大決策延續(xù)、調整或終結的依據(jù)。

3.政府重大決策后評估結果運用與糾錯機制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實踐與相關法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“重大決策后評估報告應當及時報人大、政府研究審定，人大、政府研究審定后，應及時作出對重大決策延續(xù)、調整或者終結的決定。”這種糾錯機制的建立，有利于及時發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤，減少重大決策失誤帶來的損失。

（七）政府重大決策問責的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，缺乏政府重大決策的責任追究機制。筆者認為，應建立健全政府重大決策的責任追究機制，從機制上保障政府重大決策的質量。應重點完善如下幾個方面：

1.明確需要問責的情形

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，對需要問責的情形，沒有作出明確的說明。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應明確需要問責的情形如下，“政府重大決策過程中有下列情形之一的，按照法律、法規(guī)、規(guī)章等有關規(guī)定，追究有關責任人員的責任;涉嫌犯罪的，移送司法機關處理：（1）超越權限決策的;（2）違反法律、法規(guī)、規(guī)章決策的;（3）未按規(guī)定聽取意見或者未如實將聽取意見情況向政府報告的;（4）未經合法性審查或者經審查不合法仍作出決策的;（5）未經集體討論作出決策的;（6）其他違反重大決策程序條例規(guī)定而制定決策的?！?/p>

2.細化與界定責任種類

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，對責任種類沒有作出明確界定，不利于實際操作。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應明確規(guī)定政府重大決策的責任包括法律責任、政治責任與道德責任三種。在此基礎上，對這三種責任分別作出界定，以利于實際工作中的操作。

3.確立決策責任追究的原則

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，沒有明確決策責任追究的原則，不利于實際操作。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應明確規(guī)定：“決策責任追究堅持誰決策誰負責、懲處與責任相適應、教育與懲處相結合的原則?！?/p>

4.拓寬責任追究的路徑

實踐中，對政府重大決策主體的責任追究，主要是以政府的內部問責（或稱同體問責）為主。這種問責的方式既缺乏公信力，又難以形成有效的懲罰機制。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應明確規(guī)定，對政府重大決策主體的責任追究，主要以人大的外部問責（或稱異體問責）為主、政府的內部問責（或稱同體問責）為輔。

5.對各類政府重大決策主體責任追究機制的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，責任主體過于窄，沒有能夠包括所有責任主體。應拓寬政府重大決策主體，創(chuàng)新各類政府重大決策主體責任追究機制。

（1）決策提議單位的責任追究機制創(chuàng)新。決策提議單位有關人員的德才素質、決策提議單位的工作質量會影響到政府重大決策的質量。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“決策提議單位隱瞞、歪曲真實情況，導致政府重大決策失誤的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分或紀律處分。構成犯罪的，移送司法機關處理?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于強化責任主體的責任意識，提高自己的工作質量，為確保政府重大決策的質量作出自己的貢獻。

（2）決策機關的責任追究機制創(chuàng)新。決策機關工作質量的好壞，會直接影響到政府重大決策的質量，也就是說，決策機關工作質量與政府重大決策的質量成正比。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“決策機關違反本條例規(guī)定，導致政府重大決策失誤的，按照有關法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責辦法》，追究行政首長和直接責任人員的法律責任、政治責任、道德責任?！?/p>

（3）決策承辦單位的責任追究機制創(chuàng)新。決策承辦單位工作質量的好壞，會直接影響到政府重大決策的質量，也就是說，決策承辦單位工作質量與政府重大決策的質量成正比。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“決策承辦單位違反本條例規(guī)定，導致決策機關決策失誤的，按照有關法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責辦法》，追究行政首長和其他直接責任人員的責任?！?/p>

（4）決策執(zhí)行機構的責任追究機制創(chuàng)新。政府重大決策的執(zhí)行，直接關系到政府重大決策實施績效的高低與好壞。決策執(zhí)行機構如果不按要求全面、及時、正確實施政府重大決策，將會嚴重影響執(zhí)行的效果。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“決策執(zhí)行機構違反本條例規(guī)定，導致政府重大決策不能全面、及時、正確實施的，按照有關法律、法規(guī)追究負有責任的領導人員和其他直接責任人員的責任?！?/p>

（5）受委托機構的責任追究機制創(chuàng)新。受委托機構與人員在承擔政府重大決策中的相關任務時，如果不按時、不按質完成任務，甚至違法亂紀，將會影響到政府重大決策的質量與有效執(zhí)行。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應作出如下規(guī)定：“受委托的專家、專業(yè)服務機構或組織，不履行合同約定，或者在政府重大決策過程中違反工作規(guī)則，或者違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家有關規(guī)定，造成嚴重后果的，依法追究相應的法律責任?！?/p>

二、人大對政府重大決策的督查與問責機制創(chuàng)新

人大對政府重大決策的督查與問責機制是人大對政府重大決策的監(jiān)控模式的一個有機組成部分，人大應根據(jù)全面推進依法治國新形勢的要求，健全對政府重大決策的督查與問責機制。

（一）加強對政府重大決策制定過程的監(jiān)督

為了追求政績或者說為了在短時間內出政績，部分地方政府在制定重大決策過程中，往往單純追求重大行政決策的速度，而把正確的重大行政決策的指導思想、價值取向、決策原則拋棄，任意裁減重大行政決策步驟，形成大量的低質量的重大行政決策或錯誤的重大行政決策。

筆者認為，人大對政府重大決策的監(jiān)控，應把監(jiān)控的關口前移，加強對政府重大決策制定過程的全程監(jiān)督。在政府重大決策制定的各個階段即“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”過程中，人大都不應缺位，都應步步監(jiān)控，以便及時發(fā)現(xiàn)政府重大決策制定過程中的問題，依法給予糾正。也就是說，要從現(xiàn)在的事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉變，把對政府重大決策的監(jiān)控工作做在前頭，掌握監(jiān)控政府重大決策工作的主動權，取得預期的監(jiān)控成效。

（二）人大應否決政府違法的重大決策項目

在錯誤的政績觀的驅動下，部分地方政府在制定出重大決策后，就迫不及待地實施。這樣一來，重大行政決策的實施就會引發(fā)許多問題：一是引起法律界專家與媒體的質疑;二是重大行政決策執(zhí)行機構的故意拖延或執(zhí)行不力;三是利益受損群體的抗議與抵制所引發(fā)的群體性事件，這就給重大行政決策的順利實施帶來了巨大的阻力與風險，增加了重大行政決策執(zhí)行的成本。

筆者認為，在政府重大決策實施前，人大應對政府重大決策進行一次全面審核。這種審核的重點如下：一是審查政府重大決策過程是否依法進行，有無違法現(xiàn)象;二是審核政府所作出的重大行政決策在內容上是否符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，有無違法現(xiàn)象。經過審核，人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策過程違法，那么就應理直氣壯地否決這一決策;經過審核，人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策的內容不符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，也應作出否定這種重大決策的決定。

（三）對政府重大決策執(zhí)行的檢查與糾偏

現(xiàn)實情況是，通常由政府自行組織對自身重大決策執(zhí)行情況的檢查，發(fā)現(xiàn)重大決策執(zhí)行中存在的問題后，也往往是由政府自行進行糾偏。這種糾偏方式因為要依賴于政府的自覺性，所以具有很大的局限性。政府重大決策主體出于自身利益的考量，往往不愿主動地去糾正自身重大決策執(zhí)行中的偏差，甚至任由這種偏差的發(fā)展與擴大，造成更加重大的損失。

筆者認為，由人大主持制定《重大行政決策程序條例》出臺并實施后，人大應組織力量，對政府重大決策的執(zhí)行情況進行檢查，以便及時發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行過程中的問題。人大在執(zhí)法檢查中，如發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差，危及政府重大決策目標的實現(xiàn)，就應責令政府及時地進行糾正，使政府重大決策的執(zhí)行回到正確的軌道上來，減少損失，保證政府重大決策目標的順利實現(xiàn)。

（四）組織對政府違法決策的責任追究

目前，一般是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。違反這種規(guī)定的責任追究，也多數(shù)是由地方政府作為責任追究的主體。這種由政府自行追究重大行政決策責任的方式，往往是避重就輕，甚至使政府重大決策主體免受責任追究的處罰，起不到有效的懲戒效果。缺乏對政府重大決策失誤責任的有效追究，是政府重大決策失誤現(xiàn)象多發(fā)的一個重要原因。

2014年10月28日，黨的十八屆四中全會作出的《決定》中明確提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任?！爆F(xiàn)實中，部分行政領導為追求政績工程、面子工程，出現(xiàn)“三拍”的亂決策行為，即拍腦袋決策、拍胸脯決策、決策錯后拍屁股走人?！坝械恼I導搞政績工程，造成一大堆問題，舊官走了，交給下一任，下一任是新官不理舊事，也不管了，最后積累了很多社會矛盾和問題?！笔藢盟闹腥珪岢鼋⒅卮鬀Q策終身責任追究制度及責任倒查機制，這是因為“實踐當中，亂決策、違法決策、不按民主程序決策、不按科學規(guī)律決策這種情況是經常發(fā)生的，必須堅決糾正這種情況”。必須按照法定程序走，造成重大損失，就要終身追究責任。“調走了不行，退休了也不行，辭職了也不行，這個責任是行政首長的責任，還是副職的責任，還是承辦部門的責任，都要追究清楚，一查到底?！盵3]

筆者認為，應由人大主持制定《重大行政決策程序條例》并由人大來組織對政府違法決策的責任追究，使這種責任追究具有強大的懲戒效力，告誡政府重大決策主體，要依法進行重大行政決策，否則就要承擔違法決策的法律責任、政治責任、道德責任。只有這樣，政府重大決策制定主體與執(zhí)行主體才能增強責任意識，依照相關法律法規(guī)，審慎地制定重大行政決策，及時正確地執(zhí)行重大行政決策，保證正確的重大行政決策目標的順利實現(xiàn)。

綜上所述，人大對政府重大決策的監(jiān)控模式是由人大對政府重大決策監(jiān)控的法律制度、人大對政府重大決策監(jiān)控的體制機制、人大對政府重大決策監(jiān)控的績效等要素構成的一個工作系統(tǒng)。人大對政府重大決策監(jiān)控模式的各個要素是相互聯(lián)系、相輔相成的關系（參見圖2）。

注釋：

[1]朱海波：《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》，載《廣東社會科學》2013年第4期。

[2]袁曙宏：《健全依法決策機制》，載《經濟日報》2014年11月27日。

[3]鄒春霞：《我國正制定重大行政決策程序條例防官員亂決策》，載《北京青年報》2014年11月7日。

（作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事）