李高協

立法活動是一種專業(yè)性強、程序要求高、需要多方合作進行的復雜勞動和集體行為，作為立法成果的法律法規(guī)都是集體智慧的結晶。因此，立法活動需要有各方共同遵循的立法技術及其規(guī)范，只有這樣才能保證立法質量。本文從地方立法工作的角度，擬就立法技術及其規(guī)范的涵義，以及立法技術所包含的結構安排技術、立改廢釋形式等實際操作層面的問題談一些認識和體會[1]，僅供交流和探討。

一、立法技術及其規(guī)范的一般涵義

（一）立法技術的一般涵義

關于立法技術的涵義在學理上有廣義與狹義之分。廣義講，立法技術是指在立法活動中所形成和運用的知識、經驗、方法、技巧和手段的總稱，具體包括立法體制技術、立法程序技術、法律結構安排技術、語言文體表達技術、規(guī)劃計劃方法、工作技能技巧、法案修改廢止形式、法律清理和匯編方式、立法性文件格式等。狹義的立法技術主要是對法律法規(guī)的起草和制定有直接意義的法律法規(guī)文本的結構安排技術、文字表述技術和立改廢釋形式。

（二）立法技術規(guī)范的涵義

立法技術規(guī)范是指立法技術運用的具體規(guī)則和要求，具體指法律法規(guī)的結構、形式、文體、修改和廢止的方法等方面的規(guī)則。實際就是對立法工作中經常遇到的、帶有共性和普遍性的有關法案結構、文字表述等技術層面的問題，進行研究、歸納、統一后所形成的規(guī)則、制度。規(guī)范的核心是內容和文字的表述要統一，體現了法律規(guī)范的形式要件，是在文字和文本形式上保證立法質量的重要環(huán)節(jié)。準確地運用立法技術規(guī)范，對保證立法工作的科學性、規(guī)范性、統一性，提高立法質量具有重要意義。

目前立法技術規(guī)范的一些規(guī)定和研究情況：1979年地方組織法和1982年憲法頒布實施后，立法工作越來越受到重視，立法技術日臻成熟。中央和地方都結合立法經驗并吸收一些研究成果，先后制定了立法方面的一些規(guī)定和技術規(guī)范，主要有立法法和國務院《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等，但涉及立法技術規(guī)范的具體內容不多，立法法上有兩三條規(guī)定，如第五十一條規(guī)定：“法律應當明確規(guī)定實施日期。”第五十四條規(guī)定：“法律根據內容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目、編、章、節(jié)的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述”。甘肅省于2000年11月，由省人大常委會主任會議討論通過了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法技術規(guī)范》，對法規(guī)名稱、題注、法律責任等方面的表述作了基本規(guī)范，2001年制定了立法程序規(guī)則。全國人大常委會法工委近年來對立法實踐中經常遇到的、帶有普遍性的、急需解決的和各方面意見又比較一致的問題進行了研究，于2009年制定了《立法技術規(guī)范（試行）》，規(guī)范的主要是法律層面的問題。總體來看，無論是中央還是地方，對于立法技術宏觀和微觀層面問題的分析研究、建章立制尚不夠完善，相對滯后于立法實踐的要求。鑒于研究總結這方面的經驗需要一個過程，目前進行的立法技術規(guī)范研究，主要是有關法律法規(guī)結構、文字表述、立改廢形式等操作層面的問題。

二、地方性法規(guī)體例結構安排技術

法律法規(guī)的結構形式是指按照一定的標準經過系統的排列、組合，使其成為具有內在聯系的、層次分明的有機整體。當一個立法項目和調整范圍確定后，接下來就是要起草法律法規(guī)文本。起草者如何按照一定的方法和技術進行結構的安排，立法的外在形式如何能夠合理地反映立法的內容，從編、章、節(jié)、條、款、項各方面進行設計，體現一部法律法規(guī)的全部面貌，就是法律法規(guī)文本結構要解決的問題。

（一）地方性法規(guī)文本的形式結構和實質結構

形式結構是法律法規(guī)外在的表現形式，也叫外部結構。它組成了一部完整的法律法規(guī)，一般分為總則、分則、附則三大部分，有的法律還有序言和附件。如憲法有序言，香港澳門兩個基本法有序言還有附件?？倓t是一部法律法規(guī)的總括性規(guī)定，它位于法律法規(guī)的開端部分，在設章的法規(guī)中，第一章為總則，功能是概括地表述貫穿于法律始終的立法思想、價值取向、基本原則、基本制度等。分則是有關具體行為規(guī)則的規(guī)定，對總則確立的立法原則、基本制度等予以細化，對公民、法人和其他組織的權利與義務、權力與責任作出具體的規(guī)定。一般按照規(guī)范內容的邏輯順序、事項的重要程度、行為步驟等順序，以遞進或者平行的方式排列。附則是有關附帶性內容的規(guī)定，在設章的地方性法規(guī)中，最末一章為附則。

外部結構形態(tài)體現為法的編、章、節(jié)、條、款、項、目。法律設章、節(jié)的，在正文前須列“目錄”將各章、節(jié)的名稱按序排列表述，各章下的節(jié)單獨排序。條、款、項、目不列入目錄中。編、章、節(jié)的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。地方性法規(guī)只有章、條、款、項，一般沒有編和目。地方性法規(guī)除附則以外，每章應當有三條以上的內容。節(jié)的內容不能超出本章的范圍。每節(jié)應當有兩條以上的內容。每個條文的內容應當具有相對的獨立性和完整性，一個條文一般只規(guī)定一項內容。上下條文之間一般應當有一定的聯系。條的順序用漢字數字依次表述。條的內容包含兩層以上相互關聯的意思，并不宜再劃分為兩條時應當分款。每一款應當只表述一層意思。每條一般不超過五款?？钤跅l中以自然段的形式排列。

實質結構實際上就是指法律規(guī)范的邏輯結構。法律規(guī)范是法律當中所包含的法律行為主體如何行為以及相應的法律后果那一部分，不等于法的全部內容，它有三要素、四要素之說。三要素包括假定條件、行為模式和法律后果，四要素再加上適用主體。在立法實踐中，這些要素可能寫在一個條文中或者一個法律法規(guī)中，也可能寫在若干個相關聯的條文或者法律法規(guī)中。幾個要素寫在一個法律條文的情況較少，因為從立法技術上講，它顯得比較累贅，特別是在幾種行為所承擔的法律后果相同時。

（二）地方性法規(guī)文本內容的構成元素

一部地方性法規(guī)的全部內容，既包括法律規(guī)范，也包括非法律規(guī)范，一般應包括以下基本元素： （1）法規(guī)名稱;（2）法規(guī)題注;（3）立法依據和立法目的;（4）適用范圍;（5）基本原則;（6）主管機關;（7）定義條款;（8）權利義務條款;（9）權力和職責條款;（10）法律責任;（11）過渡性規(guī)定;（12）施行日期。

（三）地方性法規(guī)體例結構的選擇技術

立法法第五十四條對法律的體例作了一些規(guī)定，但沒有就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等的體例作出規(guī)定。需要在總結實踐經驗的基礎上，加以補充和完善。據了解和觀察，承擔法規(guī)起草任務的同志，總希望把能裝的內容都裝進一個法規(guī)里面，喜歡把菜都放在一個籃子里，偏好大而全、小而全。結果導致許多內容是東拼西湊、東抄西搬，復制粘貼，越搞越多，變成了“大肚子、大胖子”，現在需要“減肥、瘦身”。 重慶市人大法制委員會研究的結論是：在法規(guī)項目上，有1/3屬于可以不立的，1/3屬于可立或不可立的，1/3屬于可立的;在法規(guī)條文內容上，有1/3屬于可以不寫的，1/3屬于可寫或不可寫的，1/3屬于可寫的。甘肅省的情況也大致如此，這說明再減掉1/3或者2/3的內容都是可以的。

實際操作中面臨三個選擇：起草制定一部法規(guī)選擇章節(jié)式還是條款式體例？實施性法規(guī)與上位法結構需不需要完全對應？結構內容上是追求“大而全”還是“小而精”？

選擇章節(jié)式還是條款式體例？地方性法規(guī)按是否設章，劃分為章節(jié)式和條款式兩種體例。章節(jié)式體例設章、節(jié)、條、款、項、目，條款式結構只有節(jié)、條、款、項、目。我們在起草、討論、修改法規(guī)草案時，經常會遇到這樣一個問題：到底是用章節(jié)式還是條款式好？選擇何種方式，關鍵要看內容的復雜程度與條款的數量。一般來講，調整范圍比較廣、內容比較多的法規(guī)多數采用章節(jié)式結構;反之，調整范圍比較小、內容比較單一的法規(guī)多數采用條款式結構。例如，《陜西省地方立法技術規(guī)范》規(guī)定，條文在二十五條以內的，不設章;二十五條以上不足三十五條的，實施性法規(guī)或者內容比較簡單的，也可以不設章。

實施性法規(guī)與上位法結構需不需要完全對應？實施性立法與上位法的關系有這樣三種情況：（1）一對一的實施性立法，即一個法律或者行政法規(guī)，制定一個實施性法規(guī)，有人叫“獨生子女式立法”;（2）一對N的實施性立法，即一個法律或者行政法規(guī)，制定若干個單項法規(guī)，是“多子女式立法”，如甘肅省根據文物保護法，制定了文物保護條例、敦煌莫高窟保護條例;（3）N對一的實施性立法，即根據若干上位法規(guī)定制定一個實施性立法，這類立法綜合性較強，如《甘肅省循環(huán)經濟促進條例》的上位法就有循環(huán)經濟促進法、清潔生產法、環(huán)境保護法等多項法律。

由此可見，實施性立法并不一定都追求與上位法結構完全對應，也不一定都采用“實施《××法》辦法”的名稱。但在立法實踐中，一些法案起草者往往存在不少誤解，認為如果不分章、節(jié)，不列出幾十條，不寫上幾千字，就不算立法。習慣于追求與上位法相對應的框架布局，套用章、節(jié)、條等結構形式，以及總則、立法目的、適用范圍、法律責任等內容，結果造成結構和內容上的雷同，缺乏地方特色。

追求“大而全”還是“小而精”？ 條款要義不在多少而在精細，內容不在好看而在好用。一部法律有幾十條甚至上百條條文，要解決的核心問題就那么幾個，往往是這幾個問題決定著這部法律的現實有效性。因此，考慮問題的出發(fā)點要把握好，法意一定要美，不能過度干預群眾生活，不能過多增加基層負擔，不能過分弱化政府責任，不能過多涉及邊邊角角。現在很多法規(guī)條款不少，可操作性不強，成為“豆腐法”“棉花法”。因此，現代立法技術不主張貪大求全、不追求“大而全”“小而全”，要求走“小而精”的單項化、精細化道路，哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面，需要幾條就制定幾條，關鍵是能管用就行。

三、地方立法方式

根據立法法的規(guī)定，立法的主要方式有立、改、廢、釋四種形式，無論是中央立法還是地方立法都是如此。這里講的主要是地方性法規(guī)的立、改、廢、釋形式。

（一）地方性法規(guī)的創(chuàng)立

地方性法規(guī)的創(chuàng)立有兩種情況：一種是過去沒有立過法，制定新的法規(guī);一種是廢舊立新，推倒重來，吸收部分合理內容，重新制定新的法規(guī)。地方立法按“立”的內容和與上位法的關系分為實施性立法、先行性立法和自主性立法，后兩種立法也叫創(chuàng)制性立法。從這個意義講，地方性法規(guī)的制定方式有實施性、自主性、先行性三種類型。（1）實施性立法，是指為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據本地的實際情況作出具體規(guī)定而制定的地方立法;（2）自主性立法，是指屬于地方性事務，國家一般不對該事項專門立法，而地方根據實際需要制定的地方性法規(guī);（3）先行性立法，是指不屬于國家專屬立法權的事項，對該事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)，地方根據實際需要先行制定的地方性法規(guī)。自主性立法和先行性立法的立法空間相對較大，可以先行先試，為國家立法積累經驗。一旦上位法出臺后，相沖突、不一致、不適應的地方就必須修改。

（二）地方性法規(guī)的修改

目前法律的修改分為法律修正和法律修訂兩種形式，法律修正又分為法律修正案和法律修改決定。修正案的修改形式目前已約定俗成為憲法與刑法的修改形式，采用修正案形式的，修正案單獨公布，且不重新公布原法律文本。采用修改決定形式的，根據修改決定，重新公布修改后的法律文本。所以，參照法律修改形式，甘肅省地方性法規(guī)的修改一般采用三種形式，即修正案、修訂案和重新制定法規(guī)案。近幾年還經常采用打包修改的方式。選擇什么樣的方式，取決于修改內容的多少。不論哪種形式，修改程序都適用地方性法規(guī)的制定程序。

1.修正案。是指對已制定的法規(guī)的部分內容作一些修改和補充，并將修改后的條文列出來，稱為“修正案草案”， 實際上是采用修改決定的形式，習慣上還是叫修正案，但又完全不同于憲法修正案形式，提請審議的是《甘肅省××修正案（草案）》。人大法制委員會統一審議后，人大常委會審議的是關于修改《甘肅省××條例》的決定草案，提請大會表決的是關于修改《甘肅省××條例》的決定草案。

2.法規(guī)修訂案。是指對已制定的法規(guī)內容作比較全面的修改和補充，修改和不修改的內容寫在一起，稱為“修訂草案”，常委會組成人員對修訂草案，進行全面審議和表決。審議通過后，公告的內容是：“《甘肅省××條例》已由省×屆人民代表大會常務委員會第×次會議于×年×月×日修訂通過，現將修訂后的《甘肅省××條例》公布，自×年×月×日起施行。”修訂后的法規(guī)題注應為：“×年×月×日省×屆人民代表大會常務委員會第×次會議通過×年×月×日省×屆人民代表大會常務委員會第×次會議修訂?！狈ㄒ?guī)中的施行時間應是新的施行日期。修訂的法規(guī)需要明確規(guī)定原相關法規(guī)停止施行，表述為：“本條例自×年×月×日起施行?！聊辍猎隆寥帐〉凇翆萌嗣翊泶髸瘴瘑T會第×次會議通過的《甘肅省××條例》同時廢止。”

修正案草案與修訂草案的主要區(qū)別是：一是修正是指對法規(guī)的個別條文修改，“不大動干戈”，法規(guī)名稱、基本結構不變，修改內容較少，修改量一般不超過條文總數的1/3;修訂是指對法規(guī)做全面修改，內容修改較多，要“傷筋動骨”，如重慶市人大的立法技術規(guī)范規(guī)定，地方性法規(guī)作較大修改，需要修改的條文所占比例超過30%的，或者對法規(guī)的指導思想、調整對象、重要制度等原則條文作重大修改的，或者對法規(guī)的體例、結構作重要調整的，一般采用修訂的方式。二是修正案草案附有對照稿，修訂草案通常不搞對照稿。三是法規(guī)修訂通常要重新確定法的施行日期，法規(guī)修正只需要明確修改決定施行的日期，法原先的施行日期不做變動。

3.重新制定法規(guī)草案。是指原制定的法規(guī)已基本甚至完全不能適應現實社會生活需要，需要對法規(guī)內容作全面修改，實際上是重新制定。提交審議的是法規(guī)草案。法規(guī)名稱可以沿用原制定的法規(guī)，也可以另定。審議通過后的法規(guī)題注應為：“×年×月×日省×屆人民代表大會常務委員會第×次會議通過。”法規(guī)中的附則條款應規(guī)定新的施行日期，并寫明×年×月×日省×屆人民代表大會常務委員會第×次會議通過的《甘肅省××條例》同時廢止。如最近通過的《甘肅省農村能源條例》就采用了這種方式。

（三）地方性法規(guī)的廢止

法規(guī)廢止是指對已明顯不適應經濟社會發(fā)展需要或者已被新法替代、實際已不再適用的法規(guī)予以廢止。地方性法規(guī)的廢止方式也有三種形式：一是立新廢舊，新法實行之日，舊法廢止;二是制定機關作出廢止決定;三是自然廢止，即規(guī)定到時自動廢止，這種方式用得較少。地方性法規(guī)與新出臺的法律、行政法規(guī)相抵觸，或者部分抵觸，抵觸規(guī)定自動失效，制定機關應當及時修改或者廢止。廢止的原因是現行法規(guī)沒有修改價值了。廢止程序適用地方性法規(guī)的制定程序。

（四）地方性法規(guī)的解釋

地方性法規(guī)的解釋同法律的解釋情況是一樣的，主要針對兩種情況：一是地方性法規(guī)的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;二是地方性法規(guī)制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。地方性法規(guī)解釋權在制定機關，即誰立法誰解釋。地方性法規(guī)解釋同地方性法規(guī)具有同等效力。

地方性法規(guī)的解釋程序，按照《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》規(guī)定，有這么幾點：一是省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院和省人大專門委員會、常委會各工作機構、設區(qū)的市的人大常委會可以提出地方性法規(guī)解釋要求;人大常委會法制工作委員會研究擬定地方性法規(guī)解釋草案，由主任會議決定提請人大常委會會議審議;地方性法規(guī)解釋草案由人大常委會全體組成人員的過半數通過，由人大常委會發(fā)布公告予以公布。

注釋：

[1]需要說明的是，文字表述技術作為立法技術的重要組成部分，其內容以“淺議立法語言的特點和表述問題”在2015年《人大研究》第1期已刊登，在此不再重復贅述。

（作者系甘肅省人大常委會農業(yè)與農村辦公室副主任）